Dictamen 70/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 70/07
Tipo: Resolución de reparos de la Intervención General de la Comunidad Autónoma y que deban ser decididos por el Consejo de Gobierno
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Resolución de discrepancias entre la Intervención General y la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes en el expediente:"Modificado nº 1 de Conexión de la Autovía AP-7 en Alhama de Murcia con el Campo de Cartagena"
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El Vicesecretario carece de atribuciones para realizar informes jurídicos fuera de los casos en que expresamente lo ha previsto la Ley (art. 53.2 de la Ley 6/2004, por ejemplo).
2. Es doctrina ampliamente seguida por este Consejo Jurídico y por los distintos Consejos Consultivos que las causas nuevas o imprevistas no pueden confundirse con las imprevisiones del proyecto, y que el precepto legal sólo ampara aquellas causas que resultaban imprevisibles para el proyecto inicial, sin que pueda acogerse una interpretación tan extensa que legitime modificar el contrato incluso en lo que razonablemente pudo contemplarse en dicho proyecto inicial y no se contempló. De otra forma podría darse lugar, de una parte, al quebranto de los principios rectores de la contratación administrativa (concurrencia y objetividad), y de otra, a convertir la potestad modificadora en discrecional, cuando, según el TS, "(...) el derecho de modificación con que cuenta la Administración, de conformidad con los arts. 16 a 18 y 74 de la LCE, no es una atribución legal indiscriminada de libre criterio, sino una facultad reglada cuyo ejercicio queda subordinado a la aparición de nuevas necesidades materiales que, no contempladas antes de la perfección del contrato, lo hagan indispensables para el mejor servicio del interés público, con la consiguiente compensación; pero ese "ius variandi", en todo caso requiere una singular motivación de hechos..., que en caso de no existir impide la alteración del contrato o de sus Pliegos regidos por el principio "ne varietur" (S de 16 de abril de 1984).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Según el expediente remitido, son antecedentes del procedimiento de contratación los siguientes:
1º) El 7 de octubre de 2005 la Consejería consultante formalizó con la Unión Temporal de Empresas formada por F. C., S.A., I. T. S.A. (I.) y S. A R., C. O. (S.), un contrato relativo a las obras de "AUTOVÍA DE CONEXIÓN DE LA A-7 EN ALHAMA CON EL CAMPO DE CARTAGENA", por un importe de 95.666.257,05 euros; se enumeran las mejoras propuestas en su oferta por la adjudicataria, consistentes en la explanada, en los firmes, en las obras de fábrica, en la señalización y, finalmente, mejoras estéticas en las estructuras y en el entorno. El contrato se adjudicó el 5 de octubre de 2005, previa aprobación del proyecto el 3 de junio de 2005.
2º) Ese mismo día se levantó el Acta de Comprobación del Replanteo, manifestando que "se están estudiando diversas propuestas del Ayuntamiento de Alhama en relación fundamentalmente con la tipología de los enlaces contemplados en el Proyecto, así como el tratamiento definitivo de protecciones y afecciones al trazado del actual oleoducto, planteado por la empresa R.". No obstante, se autorizó al contratista para que iniciara los trabajos.
3º) El día 30 de mayo de 2006, el Ingeniero director de las obras formuló una solicitud para la redacción de un proyecto modificado que comprendiera las obras necesarias para dar cabida en el proyecto a las mejoras introducidas por el contratista, a las modificaciones derivadas de solicitudes formuladas por diversos organismos, y a las surgidas como incidencias en el transcurso de los trabajos, valoradas en 12.684.490,5 euros.
4º) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 59.2, del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP) la propuesta es sometida al informe del servicio jurídico de la Secretaría General, suscrito por su jefe el 4 de julio de 2006 después de haber solicitado al Servicio de Contratación y a la Dirección General de Carreteras que facilitasen información del expediente. Distingue dos clases de causas para la modificación, siendo la primera las derivadas de las mejoras constructivas ofrecidas por el contratista, que implícitamente informa favorablemente, si bien respecto al cambio de firme duda que sea calificable como mejora, dado que simplemente parece un cambio. La segunda clase de causas son las que surgen de la petición de distintos organismos, señalando lo siguiente:
- La del Ayuntamiento de Murcia (pedáneo de Lobosillo) sobre cambio de tipología del enlace 10 para garantizar el paso peatonal entre diversas pedanías no puede considerarse causa nueva, dado que la Junta Vecinal de Lobosillo ya lo había solicitado en sus alegaciones del año 2003 en trámite de información pública.
- Las de la Confederación Hidrográfica del Segura, Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena, R. y Ayuntamiento de Murcia, tampoco pueden considerarse causas nuevas, ya que estos organismos gozaron de un periodo de información pública para realizar alegaciones, resultando que, en el caso de R., ya las había formulado en dicho trámite, de forma casi literal a como ahora se indica en la petición de autorización para redactar el proyecto modificado.
A la vista de todo ello considera que, por muy razonables que puedan ser las causas de la modificación, no constituyen las necesidades nuevas o causas imprevistas que fundan el poder de modificación según el artículo 101 LCAP, por lo cual no informa favorablemente la propuesta.
5º) Tras un informe del Director de la obra (14 de julio de 2006), ampliatorio de las causas de la modificación, consta otro del Vicesecretario (18 de julio de 2006), emitido según dice a solicitud del Secretario General y que, a la vista de los informes del Servicio Jurídico y de la Dirección de obra, concluye que "parece que la protección del interés público demanda el mantenimiento del vínculo existente, con las modificaciones propuestas, antes que su extinción, sin perjuicio de las responsabilidades que procedan al amparo de la normativa de contratación", finalizando así: "El presente informe se somete a cualquier otro mejor fundado en derecho".
6º) El 19 de julio de 2006 se autorizó por el Consejero la redacción del proyecto y el 16 de noviembre se ordenó la suspensión temporal parcial de las obras y la ampliación de plazo hasta el 30 de abril de 2007.
7º) El día 21 de noviembre de 2006 la Oficina Supervisora de Proyectos emitió informe relativo al proyecto modificado exponiendo así las modificaciones propuestas:
A) Cambio sustancial en las obras de drenaje.
B) Cambio en la tipología estructural del tablero de todas las estructuras.
C) Cambio en la tipología de los enlaces nº 3 y nº 10.
D) Respecto a las reposiciones de servicio, se han producido aumentos presupuestarios destacables con respecto al proyecto original, teniendo que realizar modificaciones impuestas por las empresas suministradoras y explotadoras, destacando las obras pedidas por R. para la seguridad del oleoducto, que supone un incremento del 424,63 por ciento.
E) Valora las obras adicionales del proyecto en un adicional líquido de 12.697.691, 38 euros, lo que representa un 13, 27 por ciento del presupuesto líquido vigente.
F) Indica que las mejoras técnicas ofertadas por el adjudicatario han quedado recogidas en el proyecto modificado, y que "...la falta de concreción en algunas mejoras de la oferta, tienen difícil verificación cualitativa y cuantitativa."
8º) El 24 de noviembre de 2006 la contratista prestó su conformidad al proyecto modificado y, ese mismo día, el Consejero dictó orden por la que lo aprobó técnicamente, extendiéndose el Acta de Replanteo Previo el 27 de noviembre.
9º) El 21 de febrero de 2007 el Secretario General de la Consejería, por delegación del Consejero, ordenó iniciar el expediente de contratación, formulándose una propuesta de acuerdo al Consejo de Gobierno para que autorizase la celebración del contrato y el gasto del Proyecto Modificado, con un presupuesto adicional líquido de 12.697.691,38 euros, IVA incluido, que representa un 13,27% de aumento sobre el presupuesto de adjudicación.
10º) Remitido el expediente a la Intervención General, emite ésta su informe de fiscalización el 20 de marzo de 2007, formulando los siguientes reparos:
A) Incumplimiento del artículo 101 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 junio (BOE 21 junio 2000, núm. 148, TRLCAP), y del artículo 9 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, por incorporarse a la propuesta de modificación las mejoras introducidas por el adjudicatario en su oferta. Realiza un análisis crítico de la adecuación al ordenamiento de esta técnica de admisión de mejoras, concluyendo, igual que en otras ocasiones, que en realidad se trata de las variantes citadas por el artículo 87 TRLCAP.
B) Las obras que derivan de solicitudes formuladas por diversas entidades y organismos no parecen deberse a necesidades nuevas o a causas imprevistas, ya que el expediente había sido sometido a información pública dos veces, y remitido a los Ayuntamientos respectivos; constituyen, más bien, errores del Proyecto o mejoras que se quieren introducir.
C) En relación al plazo de ejecución de las obras previstas en el proyecto modificado, destaca la contradicción existente entre varios documentos del expediente, ya que mientras el proyecto y el informe de supervisión señalan el plazo adicional de 3 meses, el informe del Subdirector de Carreteras de 24 de noviembre de 2006 lo cifra en 1,86 meses.
D) Respecto a la inclusión de obras surgidas a consecuencia de incidencias en el transcurso de los trabajos, las califica como errores del proyecto inicial.
E) En cuanto a la necesidad de que las modificaciones sean debidas a causas de interés público, considera que esa cualidad sólo concurre en las derivadas de la solicitud formulada por R. respecto al oleoducto Cartagena-Puertollano.
Por todo lo anterior, no fiscaliza de conformidad la propuesta remitida.
SEGUNDO.- En el procedimiento para la resolución de la discrepancia constan las siguientes actuaciones (art. 17 del Decreto 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General, RCIM):
1º) Informe del Subdirector General de Carreteras, de 27 de abril de 2007. Expone las razones por las cuales considera que las modificaciones propuestas obedecen a razones de interés público.
2º) Informe del director de las obras, de 28 de marzo de 2007. Manifiesta que considera necesarias las obras y que, bajo su punto de vista, constituyen causas nuevas no contempladas en el Proyecto.
3º) Informe del jefe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, de 3 de abril de 2007. Expone que nada tiene que añadir a lo manifestado en su anterior informe, emitido a los efectos previstos en el artículo 59.2 LCAP, y con cita del artículo 7.3 de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica
4º) Informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de 24 de abril de 2007. Tras una larga exposición de los antecedentes y consideraciones jurídicas, informa desfavorablemente el levantamiento del reparo por el Consejo de Gobierno, por considerar que las modificaciones no obedecen a causas nuevas o imprevistas.
TERCERO.- A la vista de lo actuado, la Consejería consultante decide elevar al Consejo de Gobierno una propuesta para que, levantando los reparos formulados por la Intervención General, acuerde autorizar la celebración del contrato modificado y el gasto que comporta, sometiéndose ello al Dictamen del Consejo Jurídico, en cuyo registro tuvo entrada la consulta el 27 de abril de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.-Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre la propuesta de resolución de un reparo formulado por la Intervención General de la Comunidad Autónoma, que debe ser decidido por el Consejo de Gobierno (artículo 12.13 LCJ).
SEGUNDA.- Tramitación del expediente y alcance del Dictamen.
El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, sin que se aprecien carencias formales. Es un procedimiento de naturaleza incidental, regulado por el RCIM, que se suscita en el seno de otro principal, el de modificación del contrato inicial, extendiéndose el presente Dictamen sólo a los aspectos que son objeto del reparo formulado por el Interventor General y respecto de los cuales discrepa la Consejería consultante, todo ello con el fin último de levantar el reparo, si procede.
Resulta relevante observar que, sobre la propuesta de modificación, consta un informe jurídico del Vicesecretario de la Consejería emitido con posterioridad al informe del Servicio Jurídico. El artículo 59.2 TRLCAP dispone que los acuerdos de modificación contractual puedan ser adoptados previo informe del Servicio Jurídico correspondiente, y el artículo 3 de la Ley 4/2004, de 10 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Administración regional (LAJMU), establece que el asesoramiento jurídico-administrativo de las distintas Consejerías y Organismos Autónomos de la dicha Administración, en las materias propias de su competencia, será prestado por las correspondientes unidades de naturaleza administrativa, con arreglo a lo dispuesto en los respectivos Decretos de estructura orgánica; y, por último, el artículo 10 del Decreto n.º 42/ 2005, de 6 de mayo, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, regula el Servicio Jurídico de la misma. Junto a ello, el artículo 20 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, regula las atribuciones de los Vicesecretarios de la siguiente manera:
"Dependiendo directamente del Secretario General existirá una Vicesecretaría, cuyo titular ostentará el máximo nivel administrativo y tendrá las competencias sobre servicios comunes que le atribuya el Decreto de Estructura Orgánica del Departamento y, en todo caso, las de:
a) Prestar al Secretario General la asistencia precisa para el más eficaz cumplimiento de sus cometidos y, en particular, la eficiente utilización de los medios y recursos materiales, económicos y personales que tengan asignados.
b) Gestionar de modo inmediato los servicios comunes de la Consejería.
c) Proponer lo relativo a la organización, racionalización y métodos de trabajo de dichos servicios.
d) Gestionar el archivo e inventario de los bienes de la Secretaría General y coordinar, en esta materia, a todos los órganos directivos de la Consejería.
e) Recabar de su servicio jurídico el informe de las propuestas de resolución de recursos y reclamaciones que sean competencia de la Consejería.
f) Las demás atribuciones que le confieran las leyes y reglamentos."
A la vista de tales determinaciones legales se debe concluir que el Vicesecretario carece de atribuciones para realizar informes jurídicos fuera de los casos en que expresamente lo ha previsto la Ley (art. 53.2 de la Ley 6/2004, por ejemplo), y transgredir tal límite supone una infracción del artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), en relación con el artículo 10 del Decreto n.º 42/ 2005, de 6 de mayo, y con el artículo 3 LAJMU, razones por las cuales dicho informe carece de validez.
El Interventor General expone un reparo sobre el plazo de ejecución del contrato manifestando la contradicción que existe entre diversos documentos del expediente, asunto sobre el que no se manifiesta la Consejería en sus informes explicativos, pero que cabe calificar de subsanable con anterioridad a la elevación de la propuesta al Consejo de Gobierno.
TERCERA.- Sobre la justificación de las necesidades nuevas o imprevistas que motivan la modificación.
Dispone el artículo 101.1 TRLCAP que "una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones por razón de interés público en los elementos que lo integran, siempre que sean debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente".
Es doctrina ampliamente seguida por este Consejo Jurídico y por los distintos Consejos Consultivos que las causas nuevas o imprevistas no pueden confundirse con las imprevisiones del proyecto, y que el precepto legal sólo ampara aquellas causas que resultaban imprevisibles para el proyecto inicial, sin que pueda acogerse una interpretación tan extensa que legitime modificar el contrato incluso en lo que razonablemente pudo contemplarse en dicho proyecto inicial y no se contempló. De otra forma podría darse lugar, de una parte, al quebranto de los principios rectores de la contratación administrativa (concurrencia y objetividad), y de otra, a convertir la potestad modificadora en discrecional, cuando, según el TS, "(...) el derecho de modificación con que cuenta la Administración, de conformidad con los arts. 16 a 18 y 74 de la LCE, no es una atribución legal indiscriminada de libre criterio, sino una facultad reglada cuyo ejercicio queda subordinado a la aparición de nuevas necesidades materiales que, no contempladas antes de la perfección del contrato, lo hagan indispensables para el mejor servicio del interés público, con la consiguiente compensación; pero ese "ius variandi", en todo caso requiere una singular motivación de hechos..., que en caso de no existir impide la alteración del contrato o de sus Pliegos regidos por el principio "ne varietur" (S de 16 de abril de 1984).
I. Según la Intervención General hay incumplimiento del artículo 101 TRLAP y del artículo 9 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, por incorporarse a la propuesta de modificación las mejoras introducidas por el adjudicatario en su oferta. Realiza un análisis crítico de la adecuación al ordenamiento de esta técnica de admisión de mejoras, concluyendo, igual que en otras ocasiones, que en realidad se trata de las variantes citadas por el artículo 87 TRLCAP.
Frente a ello la Consejería consultante no aduce razonamiento alguno, aunque en el informe del Servicio Jurídico evacuado antes de la aprobación del proyecto modificado se dice que la incorporación de dichas mejoras al mismo es un acto obligado para la Consejería, dado que fueron aceptadas por ella y figuran en el contrato. Por otra parte, el informe de supervisión, reiterando lo expresado en otros casos semejantes, indica que "...la falta de concreción en algunas mejoras de la oferta, tienen difícil verificación cualitativa y cuantitativa", por lo que recomienda para próximos expedientes que en la licitación se recojan concreciones sobre la clase de unidades de obra a mejorar o introducir.
Ante esta situación de controversia, incluso si se aceptara que las mejoras propuestas constituyen las variantes a que se refiere el artículo 87 TRLCAP, pugnan dos actuaciones contradictorias de la propia Consejería, ya que mal compatibiliza tratar como nuevas unas causas de modificación que están en el propio contrato. Aunque tal actuación cabe ser calificada de irregular y de escasa congruencia con el régimen jurídico de los contratos públicos, debe considerarse que se ha despertado en el contratista una legítima expectativa de ejecutar la obra con arreglo a las denominadas mejoras que él propuso, incorporadas ya a la relación jurídica, razón por la que en el propio Pliego de Cláusulas Administrativas se ha previsto que dichas mejoras se incorporen al proyecto mediante una addenda (apartado 9.2), tal como el Interventor General indica. El acto del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transporte de aprobación de la modificación contractual, al contar con la conformidad de la contratista y la previa aprobación técnica, reúne los requisitos necesarios para tener por aprobada la Addenda citada, de conformidad con el artículo 66 LPAC, que, por tanto, deberá ser extraída del proyecto.
II. Según la Intervención las obras que derivan de solicitudes formuladas por diversas entidades y organismos no parecen deberse a necesidades nuevas o a causas imprevistas, ya que el expediente había sido sometido a información pública dos veces, y había sido remitido también a los Ayuntamientos respectivos; constituyen, más bien, errores del Proyecto o mejoras que se quieren introducir.
A) Reposición de la Red de Riego de la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena. Según el expediente, el 29 de julio de 2004 tal Comunidad remitió un plano con sus instalaciones. El 3 de febrero de 2006, según consta en el expediente instruido para la modificación, remitió un escrito a la contratista significando que las reposiciones de servicios previstas no se ajustan a las prescripciones técnicas establecidas por esa Corporación, motivo por el cual se propone la modificación en el sentido indicado, modificación que supone una elevación del 45,18 por ciento respecto a lo presupuestado.
B) Reposición del oleoducto Cartagena-Puertollano. La empresa explotadora, R., había realizado alegaciones el 6 de abril de 2005 manifestando la incompatibilidad de los cruzamientos entre el proyecto de autovía y el oleoducto, por razones de seguridad y explotación del mismo, alegaciones que reitera el 8 de julio de ese año y que se utiliza para justificar la modificación, que supone un 424,63 por ciento respecto a lo presupuestado. A la vista del expediente instruido hay razón bastante para la formulación del reparo, ya que no existen indicios de que se desconociese la necesidad con antelación y, por ello, no existiría fundamento que ofrecer para que el Consejo de Gobierno autorizase que se levante.
C) Solicitud del Ayuntamiento de Alhama para conciliar la autovía con las previsiones del Plan General Municipal de Ordenación Urbana, proponiendo que se considere la realización de un enlace nuevo y la modificación del tipo de los enlaces 1 y 3. El Ayuntamiento de Alhama adoptó un acuerdo el 2 de agosto de 2004 manifestando su conformidad con el proyecto; el 8 de junio de 2004 el BORM había publicado el avance de la revisión-adaptación de su PGOU; el 30 de noviembre de 2005 formula la corporación municipal un nuevo acuerdo solicitando que se consideren las modificaciones expresadas; el 7 de marzo de 2005 el BORM publicó la aprobación inicial de la revisión-adaptación del PGOU. El proyecto de autovía se aprobó el 3 de junio de 2005. Los datos hablan por sí mismos de la imposibilidad de considerar como nueva una causa conocida con anterioridad.
D) Solicitud de la Junta Vecinal de Lobosillo (Murcia) para la modificación del enlace número 10. Para justificar la modificación se adjunta un escrito del Teniente-Alcalde de Urbanismo del Ayuntamiento de Murcia, fechado el 20 de abril de 2006, dando traslado de otro escrito de la Junta Vecinal de Lobosillo (que no se acompaña), planteando el cambio de tipología del enlace número 10, para facilitar la conexión de dicha pedanía con Los Urreas y Balsapintada. Consta que en el trámite de información pública la misma Junta Vecinal había remitido un escrito el 12 de agosto de 2004 al Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes manifestando su absoluta disconformidad con la solución dada al enlace número 10, dado que supone la separación del núcleo urbano de Los Urreas del casco de Lobosillo, afecta a 10 hectáreas previstas para el crecimiento urbano de esta pedanía e invade zona urbanizable industrial que tiene inicialmente aprobado el planeamiento de desarrollo. Tampoco existen datos que permitan considerar como nueva esta causa, puesto que era conocida con anterioridad.
E) La Confederación Hidrográfica del Segura, mediante escrito registrado de entrada en la Consejería el 11 de noviembre de 2005 remite sus observaciones, formuladas a efectos de obtener su autorización para la ejecución de las obras proyectadas, autorización requerida por el artículo 24, a) y 77 de la Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba su texto refundido). Las modificaciones afectan al puente sobre el río Guadalentín (para no afectar al dominio público), a los 5 viaductos previstos. Es cierto que el escrito de la Confederación se remitió después de la adjudicación del contrato, pero debe advertirse que, como recuerda el reparo de la Intervención General, el artículo 134 del Reglamento General de Desarrollo de la Ley de Contratos dispone que "realizada, en su caso, la correspondiente información publica, supervisado el proyecto, cumplidos los trámites establecidos y solicitados los informes que sean preceptivos o se estime conveniente solicitar para un mayor conocimiento de cuantos factores puedan incidir en la ejecución o explotación de las obras, el órgano de contratación resolverá sobre la aprobación del proyecto", lo cual supone, a sensu contrario, la prohibición de aprobar proyectos sin que se hayan obtenido todas las licencias. Conforme a ello, no puede concluirse que las condiciones de la Confederación fuesen imprevisibles, pues bastaba con haber cumplido el precepto trascrito.
III. La Intervención General añade que las obras surgidas a consecuencia de incidencias en el transcurso de los trabajos pueden calificarse de errores del proyecto inicial. Estas obras son de muy diversa naturaleza, tales como reposición de balsas e invernaderos construidos, según se dice, con posterioridad a la redacción del proyecto. Cumpliendo con rigurosidad lo preceptuado por el artículo 134 del Reglamento de la Ley de Contratos, según recuerda el Servicio Jurídico de la Consejería en su informe de 4 de julio de 2006, emitido sobre la propuesta de modificación, estas incidencias no debieran producirse, mas no existen en el expediente signos indicativos que permitan deducir la falta de novedad de estas incidencias y, en sentido opuesto, dadas las dimensiones y naturaleza de la obra, es posible concluir que cumplen las previsiones del artículo 101.1 LCAP.
CUARTA.- Recapitulación.
En multitud de ocasiones ha expresado este Consejo Jurídico que la tramitación del procedimiento de contratación de una obra pública de envergadura, como es la de carreteras, implica la necesidad de extremar el celo en la elaboración de los proyectos y preparación de los contratos, cuestión en la que siempre ha insistido la doctrina (DCE 5484/1997, de 13 de noviembre de dicho año), recalcando también la necesidad de justificar las causas alegadas para la modificación (mismo DCE).
En la regulación de la función interventora distingue el Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, entre reparos que afectan a elementos esenciales del acto fiscalizado y los que no, teniendo los últimos la virtualidad de no impedir la continuación del procedimiento, operando como una condición suspensiva de la eficacia de dicho acto (art. 97.2). Dados los caracteres que reviste, ése puede ser el caso del reparo formulado respecto a las denominadas mejoras que introdujo el contratista, incorporadas ya a la relación jurídica y, respecto a las cuales, como ya se dijo, el propio Pliego de Cláusulas Administrativas ha previsto que se incorporen al proyecto mediante una Addenda (apartado 9.2).
Sin embargo, no encajan en el actual ordenamiento las propuestas de modificación contractual en las que es ostensible que no obedecen a causas nuevas o imprevistas, revistiendo el reparo entonces la cualidad de esencial con el efecto suspensivo del procedimiento, siendo tal el caso de las modificaciones propuestas respecto a las peticiones manifestadas por los distintos organismos, referidas en la Consideración Tercera II de este Dictamen. La carencia absoluta de ese carácter nuevo o imprevisto hace innecesario entrar a considerar el interés público en el que se dicen amparar, pero, en cualquier caso, parece necesario manifestar que es de interés público cumplir la normativa aplicable respetando la realidad material de los diversos trámites que componen el procedimiento de contratación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Por las razones antedichas en las consideraciones precedentes, no hay fundamento jurídico suficiente para entender que pueden levantarse los reparos formulados por el Interventor General respecto a la modificación del proyecto relativa a las obras que derivan de solicitudes formuladas por diversas entidades y organismos, dado que el reparo reviste carácter esencial conforme al artículo 96 del TRLH.
SEGUNDA.- El reparo formulado respecto a las denominadas mejoras que introdujo el contratista, incorporadas ya a la relación jurídica y que el propio Pliego de Cláusulas Administrativas ha previsto que se incorporen al proyecto mediante una Addenda, es calificable como reparo no esencial (art. 97.2 TRLH).
TERCERA.- La modificación propuesta relativa a obras surgidas a consecuencia de incidencias en el transcurso de los trabajos, dadas las dimensiones y naturaleza de la obra, es posible concluir que cumple las previsiones del artículo 101.1 LCAP, por lo que existen fundamentos para entender que, respecto a ellas, puede levantarse el reparo.
No obstante, V.E. resolverá.
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