Dictamen 66/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 66/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la composición y organización del Consejo de Museos.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
En ejercicio de las potestades de autoorganización, la Administración regional puede optar por fórmulas que hagan operativo el funcionamiento de los órganos consultivos, optando por una mayor simplificación y tecnificación, pero sin relegar la de los sectores externos a la misma como plasmación de la participación ciudadana, a través de sus organizaciones representativas,
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Cultura elaboró un primer borrador del Proyecto de Decreto, por el que se modifica la composición del Consejo de Museos prevista en el Decreto regional 34/2003, de 11 de abril. Se acompaña de una memoria suscrita por el Servicio de Museos y Exposiciones, de 1 de junio de 2006, que justifica la necesidad de modificar la composición vigente para adaptarla a las necesidades actuales, con la finalidad de otorgar una mayor agilidad a los procedimientos en los que debe estar presente el citado órgano consultivo. También indica que la modificación se ajusta a lo dispuesto en la Ley 9/1985, de 10 de diciembre, de Órganos Consultivos de la Administración regional, modificada por la Ley 1/1994, de 29 de abril, en cuanto que el número de miembros no excede de veinte, además de su Presidente y Vicepresidente, y que la representación de las organizaciones sociales existentes, o el conjunto de expertos externos a la Administración, no es inferior al 75% de sus miembros, siguiendo asimismo el mandato previsto en el artículo 32.1 de la Ley 5/1996, de 30 de julio, de Museos de la Región de Murcia (en lo sucesivo LM), ya que en su composición se encuentran presentes vocales procedentes de entidades locales y universidades de la Región, así como de los titulares de museos reconocidos.
SEGUNDO.- El Servicio Jurídico de la Consejería consultante emite informe favorable el 22 de junio de 2006, en el que pone de manifiesto que la Ley 9/1985, de Órganos Consultivos de la Administración regional (en lo sucesivo Ley 9/1985), no es de directa aplicación al Consejo de Museos, citando a este respecto nuestro Dictamen 41/2003; en relación con la nueva composición estima que, pese a haberse reducido considerablemente el número de vocales externos a la Administración, se considera ajustada a la LM puesto que ésta no exige un número determinado de vocales de cada una de las organizaciones citadas. Por último hace referencia a que se reexamine la terminología utilizada, pues en ocasiones se utiliza el término "a propuesta", y en otras "designado por", a la vez que debe completarse el expediente con el estudio económico de la norma, de acuerdo con lo previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004).
TERCERO.- Por parte del Servicio de Museos y Exposiciones se valoraron las anteriores observaciones, y las que son aceptadas se plasman en un segundo borrador, adoptando también la decisión de otorgar un trámite de audiencia a aquellos miembros del Consejo de Museos que son excluidos por el Proyecto de Decreto tales como:
- Universidad Politécnica de Cartagena.
- Universidad Católica de San Antonio.
- Real Academia de Bellas Artes Santa María de la Arrixaca.
- Museo Nacional de Arqueología Marítima.
- Museo Naval de Cartagena.
- Academia Alfonso X El Sabio.
- Federación de Municipios de la Región de Murcia.
- Obispado de la Diócesis de Cartagena.
- Plataforma para la Promoción del Voluntariado en la Región de Murcia.
De los citados se recibieron las siguientes contestaciones:
1º. El Obispo de Cartagena, por escrito de 3 de agosto de 2006, manifiesta que cualquier iniciativa legislativa o administrativa que pueda afectar al patrimonio cultural de la Iglesia debe tener en cuenta los contenidos de los Acuerdos firmados entre la Santa Sede y el Reino de España, y la Comisión Mixta Comunidad Autónoma-Diócesis de Cartagena para el Patrimonio Cultural.
2º. Por parte del Director del Museo Nacional de Arqueología Marítima y Centro Nacional de Investigaciones Arqueológicas se pone en consideración de la Consejería consultante que en el Consejo de Museos participe un técnico adscrito a uno de los museos de titularidad estatal existentes en la Comunidad Autónoma.
3º. El Director de la Academia de Bellas Artes de Santa María de la Arrixaca remite escrito en el que manifiesta que, oída la mesa de dicha Corporación, se coincide en la necesidad de que el Consejo de Museos esté formado por un número de miembros que haga su funcionamiento ágil y operativo, considerando adecuada la composición contenida en el borrador. No obstante propone, por las finalidades de dicha Academia, que entre los tres vocales de libre designación se designe a uno de sus académicos.
4º. El Rector de la Universidad de Cartagena, por escrito de 11 de julio de 2006, solicita asimismo formar parte del Consejo de Museos.
Aun cuando no forme parte de los excluidos en la nueva composición, se otorgó también audiencia a la Universidad de Murcia, figurando un escrito de contestación del Vicerrectorado de Extensión Universitaria (documento núm. 7).
CUARTO.- Recabado el parecer de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, se emite informe el 9 de octubre de 2006 en el siguiente sentido:
- Debe desligarse el informe jurídico de la Vicesecretaria, exigido por el artículo 53.2 de la Ley 6/2004, del informe del Servicio Jurídico de la Consejería cuya exigencia deriva de otra disposición.
- Considera preceptivo que se recabe el informe del propio Consejo de Museos que se modifica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 33 LM.
- Deben incorporarse al expediente los oficios de las consultas realizadas.
- Se realizan observaciones sobre el título de la disposición, y se solicita que se suprima la cita de la Ley 9/1985 en la Exposición de Motivos.
- En cuanto a su composición sugiere que la presencia de un único representante de las Entidades Locales, de los museos reconocidos y de la Universidad de Murcia parece contradecir el tenor literal del artículo 32 LM que se expresa en plural, considerando no obstante ineludible que tales vocales sean propuestos por las Instituciones que representan para respetar la finalidad perseguida por la Ley. No obstante, no considera necesario respetar el porcentaje del 75% de la denominada representación externa, al no ser de aplicación la Ley 9/1985.
QUINTO.- Se incorpora al expediente el tercer borrador en el que se recogen las observaciones realizadas por el órgano preinformante, y se completa el expediente con la documentación cuya carencia fue advertida, según recoge el informe de la asesora del Servicio de Museos y Exposiciones, de 28 de noviembre de 2006.
SEXTO.- Con fecha 11 de diciembre de 2006 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el texto definitivo del Proyecto de Decreto, fechado el 7 de diciembre de 2006.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El expediente sometido a consulta versa sobre un Proyecto de Decreto de modificación del Decreto 34/2003, de 11 de abril, por el que se regula la composición y organización del Consejo de Museos de la Región de Murcia, en desarrollo del artículo 32 LM, por lo que compete al Consejo Jurídico emitir el presente Dictamen con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
El Proyecto consta de un artículo único, que modifica el 3 (apartados 1 y 2) del vigente, sobre la composición del Consejo de Museos, y el 4 (apartado 5), en el que se recoge, en cuando a su funcionamiento, la referencia al Capítulo III (órganos colegiados) del Título II la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 7/2004), que se aprobó con posterioridad al citado reglamento.
SEGUNDA.- Habilitación legal y justificación de la modificación que se tramita.
El artículo 10.Uno, 13 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EA) atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de museos, archivos, bibliotecas, hemerotecas y demás centros de depósito cultural o colecciones de análoga naturaleza, de interés para la Región, que no sean de titularidad estatal. En ejercicio de esta competencia, corresponde a la Comunidad Autónoma la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva (artículo 10.Dos EA).
También ostenta la Comunidad Autónoma la función ejecutiva en materia de gestión de museos, archivos y bibliotecas de titularidad estatal, que no se reserve el Estado (artículo 12. Uno, 5 EA).
En ejercicio de las competencias estatutarias se aprobó la LM, cuyo artículo 32.1 establece que "La Consejería competente constituirá un Consejo de Museos, integrado por vocales procedentes de instituciones y sectores relacionados con la actividad museística, como órgano asesor y consultivo del Sistema de Museos de la Región de Murcia. En todo caso, en el mismo existirán vocales procedentes de las entidades locales y universidades de la Región, así como titulares de museos reconocidos". Añade en el apartado 2 que su composición y organización se establecerán reglamentariamente. A su vez el artículo 33 del mismo texto legal recoge las funciones del citado Consejo.
En su desarrollo, y a propuesta de la Consejería de Presidencia entonces competente en la materia, se aprobó el vigente Decreto regional 34/2003, que estableció un plazo no superior a dos meses desde su entrada en vigor para llevar a cabo la constitución del Consejo de Museos (Disposición Adicional Primera). Sin embargo, pese al tiempo transcurrido, el Consejo Jurídico ha tenido conocimiento de que no se ha constituido formalmente el citado órgano consultivo a través de los asuntos que fueron objeto de nuestros Dictámenes núms. 153/2005 y 188/2006. En este último Dictamen señalamos a este respecto: "produce gran perplejidad que, tras la regulación de su composición por Decreto 34/2003, de 11 de abril, aún no se haya constituido formalmente, y menos aún que se alegue por la Dirección General competente razones de inoperancia por la dificultad de su convocatoria, que debieron de ser contempladas a la hora de proponer su composición. Ya en el Dictamen 94/2001, el Consejo Jurídico advertía que la efectiva constitución del referido órgano asesor en materia de museos no es una potestad discrecional de la Consejería competente, sino un mandato legislativo que debe cumplirse a tenor del artículo 32 LM. De nuevo, en nuestro Dictamen 41/2003, se ponía de manifiesto la necesidad de su constitución, expresando en esta ocasión su extrañeza por la tardanza en tramitar y aprobar las normas reguladoras de su composición y organización, que finalmente se plasmarían en el Decreto 34/2003, de 11 de abril. Ahora se indica en el expediente que este Consejo de Museos todavía no se ha constituido, pues actualmente se está tramitando un Decreto por el que se modifica su composición, y ello casi diez años después de su creación por la LM y transcurridos tres años desde que se le dotara de sus normas de organización y funcionamiento, y a pesar de establecer la Disposición Adicional primera del Decreto 34/2003 que el Consejo habría de constituirse en el plazo de dos meses desde su entrada en vigor. El Consejo Jurídico, al igual que se hizo en el Dictamen núm. 153/2005, no puede dejar de poner de manifiesto la evidente falta de voluntad sostenida para la puesta en marcha del citado órgano consultivo, incumpliendo la Administración regional una obligación impuesta por la Ley, con las consecuencias que de ello derivan, destacando entre ellas el carecer del valioso asesoramiento técnico que los órganos consultivos pueden aportar al desarrollo de las competencias autonómicas".
Ahora se plantea una modificación del Decreto regulador de 2003, sin haber sido aplicado de forma efectiva. Por ello, por el escueto contenido del Decreto vigente (sólo consta de 4 artículos y dos de ellos son meramente reiterativos de contenidos legales), y porque la modificación que ahora se tramita atañe a un aspecto sustancial del mismo como es su composición, parece más coherente su sustitución por otro nuevo, que derogue el anterior, que no ha llegado a desplegar sus efectos.
Dicho lo que antecede, y centrándonos en la modificación que ahora se propone del Decreto 34/2003 por parte de la Consejería competente en la materia, aparece justificada en la Memoria del Servicio de Museos y Exposiciones su finalidad, que es la de adecuar la composición del Consejo de Museos a las necesidades actuales para otorgar una mayor agilidad a los procedimientos en los que debe informar, sobre todo tras la entrada en vigor del Decreto 137/2005, de 9 de diciembre, por el que se desarrolla parcialmente la LM, y el incremento de las actuaciones que este órgano ha de realizar en cumplimiento de sus funciones de asesoramiento y consulta.
De lo anterior se infiere que se trata de dotar a este órgano de un número de vocales más reducido (de 20 pasa a 9) para que actúe con arreglo a los principios de eficacia, en ejercicio de las potestades administrativas de autoorganización, y sobre esta decisión administrativa el Consejo Jurídico ha de limitarse a comprobar si dicha potestad ha sido ejercida dentro de los límites que impone la LM.
Muy ilustrativa sobre el alcance de nuestro cometido es la sentencia del TSJ de Andalucía, de 23 de febrero de 2001:
"En efecto, la publicación del Decreto impugnado ha tenido lugar en el ejercicio de una potestad discrecional, lo cual implica, a la hora de conformar en su artículo 4 la composición del elenco de vocales y del número de sus representantes en los Consejos Provinciales de Medio Ambiente, Forestal y de Caza, la oportunidad de opción entre múltiples y variadas soluciones dentro de los límites del ordenamiento jurídico, lo que excluye resultados que incurran en desviación de poder, arbitrariedad o trato discriminatorio por la simple omisión de cualesquiera institución o corporación que hubiera, no obstante, poder sido citada como vocal idóneo de los Consejos de Medio Ambiente. Estimar la conveniencia de un dictado alternativo al contenido en dicha norma sobre quiénes, cuáles y en qué proporción de representantes han de ser miembros de cada uno de tales Consejos (...), sobre la base de una más certera objetividad o garantía de acierto en la regulación de sus componentes, pero no derivada de la vulneración del ordenamiento jurídico ni del desconocimiento de un derecho subjetivo a formar parte como vocal de estos consejos provinciales (...) implica invadir esferas no atribuidas a la jurisdicción, que ha de comprobar únicamente que la Administración, en ejercicio de su potestad, ha cumplido con las exigencias que imponen los elementos reglados que concurren en la decisión discrecional."
TERCERA.- Procedimiento y documentación.
El procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto se ha ajustado a lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley regional 6/2004 para las disposiciones de carácter general emanadas del Consejo de Gobierno, habiéndose subsanado durante la tramitación determinadas observaciones acerca del mismo. Sobre la trascendencia de la omisión del informe del Consejo de Museos, cuya conveniencia, en atención a las funciones que le atribuyen los artículos 32 y 33 LM, ha puesto de manifiesto el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma a la vista de su condición de órgano de consulta y asesoramiento de la Administración Regional en todo lo referente al desarrollo de sus competencias en materia de museos (artículo 33, g).
Como ya se ha advertido por el Consejo Jurídico en la consideración anterior, el Consejo de Museos de la Región de Murcia no se ha constituido desde la vigencia de la LM, careciendo de sentido que ahora se convoque para conocer de una propuesta de decreto que modifica su composición en el sentido de reducirla. Por otra parte, como reconoce el órgano preinformante, el artículo 33,c) LM únicamente establece la preceptividad de su intervención para conocer sobre los proyectos de normas técnicas, que no constituye el objeto del presente Proyecto, como se ha expuesto con anterioridad. No obstante se considera muy acertada la audiencia individualizada otorgada a los organismos e instituciones cuyos representantes han sido excluidos de su composición por la modificación propuesta, si bien no consta en el expediente, al igual que se realizado con las observaciones de otros órganos, la consideración que proceda sobre la propuesta realizada por el Rectorado de la Universidad Politécnica de Cartagena sobre su participación en el futuro consejo.
CUARTA.- Observaciones al Proyecto de Decreto.
I) Exposición de Motivos.
Debería insertarse en el último párrafo la fórmula que proceda "de acuerdo/oído", en relación con el Dictamen del Consejo Jurídico.
B) Artículo Único.
Acerca de las modificaciones introducidas se realizan las siguientes observaciones:
1ª. De técnica normativa.
Dado que se modifican dos artículos del Decreto 34/2003, sería aconsejable que el Artículo Único del Proyecto se dividiera en dos apartados (Uno y Dos) correspondiente a cada uno de los artículos modificados, siguiendo las recomendaciones de las Directrices de Técnica Normativa, aprobadas por Acuerdo de Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 (BOE de 29 de julio de 2005).
2ª. Sobre la composición del Consejo de Museos.
Esta es la cuestión sobre la que ha girado algunas de las observaciones de órganos preinformantes, constituyendo el leit motiv de la modificación del Decreto vigente.
Aclarada durante la tramitación la no aplicación directa de la Ley 9/1985, que excluye de su ámbito de aplicación (artículo 1) a los Consejos cuya creación se regula específicamente por otras leyes, como ocurre en el presente caso con el Consejo de Museos previsto en el artículo 32 LM (Dictamen del Consejo Jurídico núm. 41/2003), el Proyecto de Decreto no estaría obligado a ajustarse, en su composición, al cumplimiento del porcentaje del 75% en cuanto a la representación de las organizaciones sociales existentes, o el conjunto de expertos a la Administración regional en cada sector.
Por el contrario, sí se encuentra obligado a cumplir dos mandatos contenidos en el artículo 32 LM; el primero, de índole general, es que sus vocales deben proceder de las instituciones y sectores relacionados con la actividad museística; el segundo, más concreto, determina que en su composición han de existir necesariamente vocales procedentes de entidades locales y universidades de la Región, así como de los titulares de los museos reconocidos.
Del contraste de la composición que propone el Proyecto de Decreto con la normativa vigente, en lo que atañe a nuestras observaciones, llama la atención de este Consejo que en la composición que se da al Consejo de Museos haya tan importante participación de miembros procedentes de la Comunidad Autónoma, frente a tan escasa representación de otras entidades que tienen relación estrecha con la materia de museos. El pluralismo, reflejado en la Constitución, se encuentra seriamente comprometido en esta composición del Proyecto ya que:
- Los representantes de Entidades Locales han pasado de 6 a 1, siendo ahora propuesto por el Consejo de Cooperación Local, en lugar de la Federación de Municipios de la Región de Murcia.
- Los tres representantes de las Universidades, designados por cada una, han pasado a uno designado por la Universidad de Murcia.
- Se ha suprimido la representación de las Academias Alfonso X El Sabio y de Bellas Artes de Santa María de la Arrixaca.
Ciertamente, en ejercicio de las potestades de autoorganización, la Administración regional puede optar por fórmulas que hagan operativo el funcionamiento de los órganos consultivos, optando por una mayor simplificación y tecnificación, pero sin relegar la de los sectores externos a la misma como plasmación de la participación ciudadana, a través de sus organizaciones representativas, teniendo en cuenta el mandato legal (artículo 32 LM) sobre la necesaria participación de determinadas entidades e instituciones aunque sin cuantificar, tarea que compete al reglamento, según expresa el precitado artículo de la LM.
Respecto a los cambios introducidos, se realizan las siguientes observaciones:
a) La designación de un vocal procedente de las Entidades Locales titulares de los museos reconocidos por la Comunidad Autónoma debe corresponder a la Federación de Municipios de la Región de Murcia, en lugar de al Consejo Regional de Cooperación Local, considerando que dicha Federación tiene su reconocimiento legal en la Disposición Adicional Quinta de la Ley de Bases de Régimen Local y, entre sus funciones, destaca la representación, defensa y promoción de los intereses de las Entidades Locales. A mayor abundamiento, el Consejo regional de Cooperación Local, adscrito a la Consejería que ostenta las competencias en materia de régimen local, no tiene expresamente atribuido esta facultad de acuerdo con su Ley de creación (Ley 9/1994, de 30 de diciembre), destacando de su composición el carácter mixto e igualitario de la representación entre la Administración regional (están presentes las Consejerías que integran la Administración de la Comunidad Autónoma incluida la proponente) y los Ayuntamientos, por lo que su composición no es exclusivamente de procedencia municipal.
Además de la anterior observación, el Consejo Jurídico sugiere, ante la importante reducción de la representación de las Entidades Locales titulares de museos reconocidos, que se establezca, de modo similar a otras reglamentaciones de órganos consultivos de la Administración regional, que puedan ser convocados a la sesión correspondiente el Alcalde, o Concejal en quien delegue, con voz pero sin voto, del municipio donde se enclave el museo o la colección museográfica o, al menos, del Ayuntamiento que sea titular del museo o de la colección en el caso de que no estuviera representado
b) En relación con la representación de las Universidades, que han pasado de tres vocales (uno por cada una de ellas) a uno según el Proyecto, que propone a la Universidad de Murcia, el Consejo Jurídico considera que tal determinación carece de cobertura legal al requerir el artículo 32.1.2º párrafo, LM, que sean las propias Universidades (todas) las que designen a su representante. En caso contrario podrían estar presentes las tres Universidades de la Región hasta ahora representadas en dicho órgano, habiendo manifestado su deseo en tal sentido el Rector de la Universidad Politécnica, sin que se haya valorado en el expediente.
c) Debería incorporarse también al expediente la justificación por la que se suprimen los vocales de las dos Academias cuando, entre sus funciones específicas, se encuentran la de formar parte de los órganos consultivos de la Administración regional (artículo 6.2,c de la Ley 2/2005, de 11de marzo, de Academias de la Región de Murcia), teniendo en cuenta que en la designación de los tres vocales de libre designación no se predetermina su procedencia, que es la solución sustitutoria propuesta por el Director de la Real Academia de Bellas Artes Santa María de la Arrixaca.
d) El artículo 32.1,2º párrafo, LM requiere la presencia de representantes de los titulares de museos reconocidos, advirtiéndose la omisión en el Proyecto de un representante del Estado.
3ª. Otras cuestiones.
- Debería recogerse específicamente que el Vicepresidente del Consejo (Director General competente en materia de museos) sustituirá al Presidente (Consejero competente en materia de museos) en los casos de ausencia, enfermedad, u otra causa legal, como se recoge en el Decreto vigente.
- Se echa en falta que no se recoja en una Disposición Adicional la fecha para hacer efectiva la constitución del Consejo de Museos de la Región de Murcia, a la vista de los avatares relatados en la Consideración Tercera.
- Debería colocarse un punto tras Disposición adicional única y Disposición final única, en lugar de los dos puntos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legal para aprobar el Proyecto de Decreto.
SEGUNDA.- El Consejo Jurídico entiende, por las razones que se explicitan en la Consideración Segunda, que en lugar de modificar el Decreto 34/2003 sería conveniente sustituirlo por otro nuevo que lo derogue.
TERCERA.- Se consideran de carácter esencial las observaciones que atañen a la participación de las Entidades Locales, Universidades, y la omisión de un representante de los titulares de museos (Consideración Cuarta).
CUARTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora del texto sometido a consulta.
No obstante, V.E. resolverá.
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