Dictamen 71/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 71/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El Reglamento de Organización y Funcionamiento del CIMU es un verdadero reglamento de desarrollo de la LUMU, es decir, es una norma jurídica fruto de la potestad reglamentaria de la Administración regional, y no un producto de la potestad de autoorganización que tienen conferidas las Universidades, ya que el CIMU es un órgano consultivo (en sentido amplio, esto es, incluyendo facultades de propuesta de iniciativas) integrado en la Administración regional, por más que, en razón de sus importantes funciones y de la relevante participación en el mismo de los representantes de la comunidad universitaria, la LUMU le haya querido atribuir la facultad de iniciar el procedimiento de aprobación de su Reglamento.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Mediante certificaciones de fecha 14 de marzo de 2006, el Presidente y el Secretario del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia (en adelante, CIMU) hacen constar que en las sesiones celebradas en dicha fecha las Comisiones Académica y Social del citado órgano aprobaron una propuesta de Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia. Aun cuando a dichas certificaciones no se une, como debiera, el texto sobre el que recayeron dichos acuerdos, del expediente remitido se desprende que se refieren al denominado (en el índice de documentos) como primer borrador del Decreto por el que se aprueba el citado Reglamento (doc. nº 1, folios 1 a 15).
SEGUNDO.- El 8 de mayo de 2006, la Dirección General de Universidades emite informe favorable al texto remitido por el citado Consejo, considerando que se ajusta al régimen jurídico establecido en la Ley 3/2005, de 25 de abril, de Universidades de la Región de Murcia (en adelante, LUMU).
TERCERO.- En la misma fecha, el Director General de Universidades formula una memoria-propuesta para que el Consejero de Educación y Cultura eleve al Consejo de Gobierno, para su aprobación mediante Decreto, el texto remitido por el CIMU, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7.7 de la citada Ley.
CUARTO.- Remitido el expediente a la Secretaría General de la Consejería, el 12 de junio de 2006 su Servicio Jurídico emite informe en el que indica que, al tratarse de un proyecto de disposición de carácter general de desarrollo de una Ley (la citada LUMU), es preceptivo el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos. En cuanto al fondo, realiza algunas observaciones de carácter puntual, para la mejora del articulado.
QUINTO.- El 19 de junio de 2006 el Director General de Universidades formula una memoria económica sobre el proyecto de Decreto, indicando que el mismo no supone incremento de gasto alguno, pues sólo se regula el funcionamiento interno, estando ya creado y operativo el mencionado Consejo, cuyos gastos de apoyo técnico y administrativo vienen siendo atendidos con los créditos correspondientes de la citada Dirección General.
SEXTO.- Obra en el expediente un segundo borrador de proyecto de Decreto, sin fecha (doc. nº 10).
SÉPTIMO.- Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, es emitido el 26 de julio de 2006, en el que, por lo que se refiere al procedimiento, considera que falta el preceptivo informe de la Vicesecretaría, y apunta la inidoneidad del Director General antes citado para formular la memoria económica, no obstante lo cual estima que la naturaleza del Decreto permite afirmar la inocuidad de las referidas deficiencias. Por lo que atañe a dicha naturaleza jurídica, considera que se trata de una disposición de carácter reglamentario de desarrollo de la LUMU, siendo preceptivo el Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
En cuanto al fondo del Proyecto, realiza observaciones de carácter puntual para la mejora técnica del texto, salvo en lo atinente al proyectado artículo 25.2, segundo párrafo, por no tener previsión en la LUMU, de posterior comentario.
OCTAVO.- El 5 de septiembre de 2006, el citado Director General remite a la Secretaría General de la Consejería un tercer borrador de Proyecto de Decreto, sobre el que indica que se han introducido las modificaciones oportunas atendiendo las observaciones del anterior informe, salvo la relativa al precepto antes mencionado, por las razones que más adelante se analizarán.
NOVENO.- Con fecha 15 de septiembre de 2006, el Consejero de Educación y Cultura solicita de este Consejo Jurídico la emisión de su preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de Decreto que constituye un reglamento de desarrollo de la LUMU, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Contenido del Proyecto.
El Proyecto objeto de Dictamen tiene el siguiente contenido:
- Exposición de Motivos.
- Artículo Único, aprobatorio del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia.
- Disposición Final Única, sobre la entrada en vigor del Decreto al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.
- Anexo, comprensivo del citado Reglamento que, a su vez, se compone de:
- Preámbulo.
- Título I. "De la naturaleza y régimen jurídico del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia" (arts. 1 a 3).
- Título II. "De los miembros del Consejo Interuniversitario" (arts. 4 a 7).
- Título III. "De los órganos del Consejo Interuniversitario" (arts. 8 a 18), dividido en dos Capítulos, dedicados a los órganos unipersonales (Presidente, Vicepresidente y Secretario) y colegiados (las Comisiones Social y Académica y las Subcomisiones de Trabajo), respectivamente.
- Título IV. "Del funcionamiento del Consejo Interuniversitario" (arts. 19 a 27).
- Título V. "La reforma del Reglamento" (art. 28).
TERCERA.- Procedimiento.
El régimen jurídico del procedimiento que ha de seguirse en la tramitación de la presente disposición es, en cierta forma, singular pues, en virtud de lo establecido en el artículo 7.7 LUMU, la facultad de la iniciativa normativa se atribuye de forma específica al CIMU, que debe aprobar un proyecto de su Reglamento de Organización y Funcionamiento y elevarlo a la Consejería de Educación y Cultura (a la que dicho órgano se adscribe), para que ésta lo tramite y lo eleve finalmente a la aprobación del Consejo de Gobierno. Así, una vez remitido el indicado proyecto por el CIMU a la Consejería en cuestión, ésta debe seguir los trámites que, para la elaboración de disposiciones reglamentarias, se establecen en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
Ello es así porque, como señala el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, el Reglamento de Organización y Funcionamiento del CIMU es un verdadero reglamento de desarrollo de la LUMU, es decir, es una norma jurídica fruto de la potestad reglamentaria de la Administración regional, y no un producto de la potestad de autoorganización que tienen conferidas las Universidades, ya que el CIMU es un órgano consultivo (en sentido amplio, esto es, incluyendo facultades de propuesta de iniciativas) integrado en la Administración regional, por más que, en razón de sus importantes funciones y de la relevante participación en el mismo de los representantes de la comunidad universitaria, la LUMU le haya querido atribuir la facultad de iniciar el procedimiento de aprobación de su Reglamento. Podría plantearse la cuestión de si, acaso con la redacción empleada por el citado artículo 7.7, la LUMU pretende dar a este Reglamento el mismo régimen jurídico que el establecido para los instrumentos normativos que son fruto de la potestad de autoorganización de las Universidades (así, de modo paradigmático, sus Estatutos, y también los Reglamentos de Organización y Funcionamiento de sus Consejos Sociales), supuestos en los que, conforme con la doctrina de este Consejo Jurídico contenida, entre otros, en sus Dictámenes 91/2001 y 16/2004, y siguiendo la doctrina constitucional y del Consejo de Estado, no se está ante normas reglamentarias de la Administración pública territorial competente, sino ante normas internas fruto de la autonormación universitaria, que requieren exclusivamente de un control administrativo de estricta legalidad, y que se plasma en la aprobación de tales normas por dicha Administración, en este punto meramente tutelante.
Sin embargo, y como se ha dicho, no es éste el caso del reglamento que nos ocupa, en cuanto el órgano en cuestión no es universitario (así lo reconocía, por lo demás, y para el análogo Consejo de Universidades regulado en la ya derogada Ley de Reforma Universitaria, la STC 263/87, f. j. 7), sino que, como decimos, está integrado orgánicamente en la Administración regional, si bien con la independencia funcional inherente a su naturaleza, así como con la peculiaridad relativa a la iniciativa del procedimiento de aprobación de su reglamento orgánico, el cual, por lo demás, y como reglamento de desarrollo de la LUMU que es, debe seguir los trámites establecidos en el citado artículo 53 de la Ley 6/2004. Quiere decirse con ello que no puede sostenerse que la Administración regional deba limitarse a un estricto control de legalidad, sino que puede introducir en el texto remitido por el CIMU las modificaciones que estime oportunas en ejercicio de su potestad reglamentaria, con la salvedad que se dirá en la siguiente Consideración.
Esta naturaleza jurídica de reglamento de desarrollo de una ley viene corroborada por el criterio del Consejo de Estado al dictaminar el Reglamento del Consejo de Coordinación Universitaria, órgano estatal análogo creado por la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU), y que se plasmó en el Dictamen 3353/2003, de 27 de noviembre de 2003, sobre lo que hoy es el Real Decreto 1504/2003, de 28 de noviembre, y que más adelante se comentará.
Consecuencia de lo expuesto es que son exigibles en el presente procedimiento los trámites previstos en el mencionado artículo 53, a cuyo efecto se advierte, tal y como señaló el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, que falta el preceptivo informe de la Vicesecretaria de la Consejería a que se refiere el número 2 de dicho artículo, informe que deberá emitirse previamente a la elevación del proyecto de Decreto a la consideración del Consejo de Gobierno.
Por otra parte, debe señalarse que el trámite de audiencia y consulta a los sectores interesados, a que se refiere el número 3 del citado artículo, ha de considerarse prescindible en atención a lo dispuesto en la letra d) de dicho número, que así lo permite cuando las entidades interesadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración de la norma. En el presente caso, su intervención ha sido aún más intensa, pues tales entidades, representadas en el CIMU, han ejercido a través de éste la iniciativa normativa de que se trata.
CUARTA.- Habilitación legal.
I. A la vista de la naturaleza jurídica del órgano en cuestión, su regulación debe ajustarse a los preceptos básicos sobre órganos colegiados de la Administración que se contienen en el Capítulo II del Título II de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y a la LUMU, especialmente a lo dispuesto en el Capítulo II de su Título I, dedicado específicamente al CIMU.
II. A la vista del Proyecto objeto de Dictamen, puede afirmarse que el mismo se ajusta al mencionado cuerpo normativo, salvo en lo que atañe al proyectado artículo 25.2, segundo párrafo, que establece que "los rectores o demás representantes de las Universidades públicas de la Región de Murcia no tendrán derecho a voto en los asuntos que afecten exclusivamente a las universidades privadas o de la Iglesia Católica relativos a aspectos de su autonomía que sean de su absoluta competencia y no estén sujetos a ningún tipo de control por la Administración en virtud de normativa vigente directa o indirectamente aplicable".
Este precepto pretende dictarse, según el oficio de 5 de septiembre reseñado en el Antecedente Octavo, para evitar un trato discriminatorio hacia las universidades privadas, a la vista de que el artículo 7.9 LUMU establece que "en los asuntos que afecten en exclusiva a las Universidades públicas de la Región de Murcia y en las Comisiones del Consejo Interuniversitario, los rectores o demás representantes de las universidades privadas tendrán derecho a voz pero no a voto". Es decir que, frente a lo establecido por la LUMU (que se pronuncia en un concreto sentido, sin establecer la regla, en cierto modo "inversa", que ahora se pretende), el precepto proyectado tiene la finalidad de corregir al legislador regional, en cuanto se viene a sostener que, si no se incluye tal precepto, la sola existencia del artículo 7.9 LUMU daría lugar a una discriminación de los representantes de las universidades privadas frente a los de las públicas en lo tocante a la formación de la voluntad del CIMU.
No pretende, pues, el comentado precepto reglamentario interpretar o desarrollar el citado precepto legal (que hubiera consistido en la -por otra parte muy difícil- determinación general de los asuntos que hubieran de considerarse como de afectación exclusiva a las Universidades públicas regionales) sino, como se dice, de añadir una prescripción que "compense" lo establecido en este punto en la LUMU, cuando no cabe dudar de la intención del legislador regional al regular este punto. Por ello, no puede considerarse que el precepto reglamentario tendría un alcance interpretativo del artículo 7.9 LUMU, sino una finalidad correctora del mismo, para establecer un supuesto que no contempla dicha ley, la cual podría haberlo introducido si tal hubiera sido la voluntad del legislador. Sin embargo, y como es sabido, en nuestro ordenamiento jurídico tal función correctora y no interpretativa o de desarrollo de la ley que lo habilita, no resulta propia del reglamento, y ello por más que con tal proceder el reglamento pretendiera dar cumplimiento a una prescripción de una norma de superior rango jurídico (aquí sería, en hipótesis, la Constitución) a la ley a cuyo amparo se dicta el reglamento. Dicha finalidad subordinada del reglamento a la ley habilitante, aquí la LUMU, impide aprobar el precepto reglamentario en cuestión, de forma que si la Consejería estima que el artículo 7.9 LUMU es inconstitucional por dar lugar a una omisión discriminatoria que vulnerase un precepto de la Constitución (o, en general, de una norma prevalente a la propia LUMU), debería promover la modificación del citado artículo.
III. Dicho lo anterior, y aun cuando el objeto del presente Dictamen es el ajuste del Proyecto a la LUMU y no el análisis sobre la constitucionalidad del mencionado precepto u otros de la LUMU, es útil recordar que su artículo 7.9 está inspirado por la redacción original del artículo 30.6 LOU, que establecía que "en los asuntos que afecten en exclusiva al sistema universitario público, en el Consejo de Coordinación Universitaria y sus órganos, no tendrán derecho a voto los Rectores de las Universidades privadas y de la Iglesia Católica". Actualmente, el vigente artículo 30.4 LOU, tras la modificación aprobada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la LOU, establece que "en los asuntos que afecten en exclusiva al sistema universitario público tendrán derecho a voto el Presidente del Consejo, los Rectores de las universidades públicas y los cinco miembros del Consejo designados por el Presidente"; es decir, en esencia, la misma prescripción que la versión original del precepto, pero formulada en sentido positivo y no negativo.
Por su parte, el ya citado Real Decreto 1504/2003, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento del Consejo de Coordinación Universitaria, no incluye ninguna prescripción de igual o similar tenor y finalidad que la que pretende introducir "ex novo" el proyectado artículo 25.2. Dicho Real Decreto establece en su artículo 18.1, segundo párrafo, que "en los asuntos que afecten en exclusiva a las universidades públicas, en el Consejo de Coordinación Universitaria y sus órganos no tendrán derecho a voto los rectores de las universidades privadas", es decir, la misma redacción que recoge el artículo 7.9 LUMU. Y es de destacar que el Consejo de Estado no formuló objeción alguna al citado Real Decreto, advirtiendo expresamente en el Dictamen 3353/2003, antes reseñado, que éste se centraba en los "aspectos de constitucionalidad y legalidad", entendiendo ajustada al ordenamiento jurídico dicha disposición.
Por su parte, un examen del ordenamiento jurídico comparado autonómico revela que, en el extremo de que se trata, la regulación no es en modo alguno uniforme, sin que deba seguirse necesariamente lo dispuesto por el Estado para un órgano que, aun sin mención expresa en la LOU, la doctrina lo considera como propio de la Administración del Estado. Así, coexisten regulaciones autonómicas sobre el correspondiente órgano de coordinación universitaria en las que no existe ningún precepto similar al comentado de la LOU, y otras en que sí se incluye, destacando en este punto la Ley gallega 2/2003, de 22 de mayo, que en su artículo 15.3 limita el voto de los rectores de las universidades privadas a los asuntos que afecten específicamente a las mismas, sin limitarlo en ningún sentido al resto de integrantes del Consejo Gallego de Universidades, y sin que el posterior Decreto 313/2004, de 2 de diciembre, aprobatorio de su reglamento de organización y funcionamiento, incluya ninguna previsión del tenor de la pretendida por el Proyecto. Asimismo, las leyes 11/2003, de 4 de abril, y 15/2003, de 22 de diciembre, canaria y andaluza, respectivamente, en materia de universidades, ni siquiera prevén la representación de las universidades privadas en su correspondiente órgano administrativo de coordinación universitaria, siendo así que el mismo, en el que sí participan representantes de las universidades públicas regionales, tiene funciones que se proyectan tanto sobre una como otra clase de universidades. En un punto intermedio, la Ley catalana 1/2003, de 19 de febrero, de Universidades, diseña un sistema en el que en el órgano de coordinación se contemplan diversas comisiones ("Juntas"), estableciendo en su artículo 129.2, d) y 3 que en la Junta del Consejo Interuniversitario catalán participarán y votarán los rectores de las universidades privadas si pertenecen a entidades sin ánimo de lucro y se acogen a la programación universitaria de Cataluña, esto es, a los instrumentos planificadores públicos establecidos al efecto en dicha Ley.
De todo lo anterior se desprende que las prescripciones establecidas hoy en los artículos 30.4 LOU, 7.9 LUMU y en otras leyes autonómicas de similar línea, no pueden considerarse, sin un mayor análisis, como atentatorias al principio constitucional de igualdad en la ley, considerando, además, que la posición jurídica de las universidades públicas y privadas no es idéntica en nuestro ordenamiento, en cuanto las primeras han de ser consideradas como Administraciones públicas (o como entes públicos adscritos a éstas), y las segundas no; y ello no es en modo alguno irrelevante cuando se trata de regular un órgano consultivo que, como el que nos ocupa, y según se expuso, ha de considerarse como propio de la Administración regional, por más que tenga autonomía funcional. Quiere decirse con ello que, partiendo de que no se está ante la regulación de un órgano universitario ni, por ende, se compromete la autonomía universitaria, las CCAA disponen de un cierto margen a la hora de configurar la composición y funciones de esta clase de órganos, máxime cuando son meramente consultivos y de propuesta, como es el que nos ocupa, y que se acoge en ellos, en las respectivas Comisiones, a los diversos sectores de la comunidad universitaria, bien que con un diferente grado en la intensidad de su intervención en las mismas; diferencia ésta que, como se dice, no puede, sin mayor reflexión, ser considerada discriminatoria y vulneradora del principio constitucional a la igualdad en la ley.
En consecuencia, y a los efectos que a este Dictamen interesan, debe concluirse que el proyectado artículo 25.2, segundo párrafo, del proyecto que nos ocupa, de aprobarse, supondría una extralimitación respecto del régimen jurídico establecido en la LUMU para el CIMU, por lo que no procede su aprobación.
QUINTA.- Otras observaciones al Proyecto.
Las siguientes observaciones tienen como objeto precisar y mejorar técnicamente el articulado del Proyecto.
1. Particulares.
- Artículo 2.
Corregir: "...de la Comunidad Autónoma...".
- Artículo 5, g).
En este precepto se establece como deber de los miembros de las Comisiones del CIMU el de "cumplir las obligaciones que establece la Ley 3/2005, de 25 de abril, de Universidades de la Región de Murcia". Tal prescripción puede llevar a confusión, pues en la LUMU no se establece obligación alguna para los miembros del CIMU. Sólo contiene una referencia a que los miembros no natos podrán perder su condición en caso de incumplimiento grave o reiterado de sus funciones (artículo 8.2, d), entre otros supuestos; funciones que, en cuanto miembros del CIMU, son determinadas precisamente en el proyectado artículo 5 en sus letras a) a f), y que hay que distinguir de las funciones del propio Consejo, que son las únicas que regula la LUMU. Por ello, el precepto comentado carece de contenido propio, por lo que debería suprimirse.
- Artículo 7.2.
Corregir: "de la Comisión de que se trate".
2. A la generalidad del articulado.
El Proyecto debería ser revisado en lo que se refiere al empleo de los signos de puntuación, especialmente en lo que atañe al uso de las comas, pues se advierten algunas omisiones indebidas.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Debe completarse el procedimiento con la emisión del preceptivo informe del Vicesecretario de la Consejería consultante, por las razones expresadas en la Consideración Tercera de este Dictamen.
SEGUNDA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legal para aprobar por Decreto el Proyecto sometido a consulta, salvo en lo que se refiere a su artículo 25.5, segundo párrafo, por las razones expresadas en la Consideración Cuarta de este Dictamen. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos establecidos en el artículo 61.3 del Decreto regional 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
TERCERA.- Para la mejora técnica del Proyecto dictaminado, deberían introducirse las modificaciones y correcciones que se indican en la Consideración Quinta sobre las correcciones ortográficas y los artículos 2; 5, g) y 7.2.
No obstante, V.E. resolverá.
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