Dictamen 40/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 40/08
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación, Ciencia e Investigación (2007-2008)
Asunto: Proyecto de Decreto de Centros Integrados de Formación Profesional de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Como pone de relieve el Consejo de Estado en su Dictamen 2304/2007, de 10 de enero de 2008, el Tribunal Constitucional ha concluido que la materia de formación profesional se inscribe en el ámbito de la legislación laboral, "pues concierne a la regulación de un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral, como el reconocido en el art. 4.2 del Estatuto de los Trabajadores", afirmando la "clara inserción de la formación profesional continua en el seno de la relación laboral" (fundamento jurídico 8º de la STC 95/2002, doctrina reiterada posteriormente en STC 190/2002, 228/2003, 230/2003, 158/2004 y 51/2006).

Dictamen ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 7 de febrero de 2007, se inicia procedimiento de elaboración reglamentaria, mediante propuesta del Director General de Formación Profesional e Innovación Educativa al Consejero de Educación y Cultura, para que apruebe el anteproyecto que se acompaña y lo eleve al Consejo de Gobierno para su aprobación como Decreto de Centros Integrados de Formación Profesional de la Región de Murcia.
Además del referido anteproyecto, a la propuesta se adjunta un informe de oportunidad y necesidad, emitido por el Servicio de Formación Profesional, que expresa las normas competenciales y sectoriales en que se fundamenta el futuro Decreto.
SEGUNDO.- Con fecha 20 de febrero de 2007, el Servicio Jurídico de la Consejería consultante informa desfavorablemente el Proyecto, lo que da lugar a un segundo borrador, que consta a los folios 59 y siguientes del expediente y que acoge, casi en su totalidad, las observaciones efectuadas por aquél.
TERCERO.- En sesión de 15 de marzo de 2007, el Consejo Asesor Regional de Empleo y Formación informa favorablemente el Proyecto de Decreto, según consta en el expediente mediante certificación de su Secretario.
CUARTO.- Con fecha 17 de marzo de 2007, se emite nuevo informe-memoria justificativo de la oportunidad del Proyecto. Es emitido conjuntamente por las Subdirecciones de Formación Profesional y Educación de Adultos, de la Consejería de Educación y Cultura, y de Formación, del Servicio Regional de Empleo y Formación (SEF).
Ambos órganos directivos firman también, de forma conjunta, la memoria económica del Proyecto, según la cual éste "no genera ningún gasto que no esté contemplado en los Presupuestos de la Región de Murcia". Asimismo, se indica que "cada centro integrado que se desarrolle al amparo de este Decreto generará un gasto, que deberá ser contemplado en el momento de su creación por su decreto propio, si no está contemplado anteriormente en el Presupuesto de la Región de Murcia".
Consta en el expediente informe favorable del Servicio Jurídico del SEF, sin perjuicio de formular diversas observaciones y sugerencias.
Consta, asimismo, propuesta conjunta de los Directores Generales del SEF y de Formación Profesional, Innovación y Atención a la Diversidad, dirigida a los titulares de las Consejerías respectivas (Trabajo y Política Social, y Educación y Cultura), para la elevación del Proyecto al Consejo de Gobierno.
QUINTO.- El 3 de abril de 2007, se expide certificación por el Secretario del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional, acreditativa del informe favorable del referido órgano consultivo al Proyecto.
SEXTO.- El 17 de mayo, el Proyecto recibe el informe favorable del Consejo Escolar de la Región de Murcia, si bien formula diversas observaciones que, sólo parcialmente, serán asumidas e incorporadas al texto.
SÉPTIMO.- Sometido el Proyecto al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, se emite Dictamen que concluye valorándolo positivamente, aunque formula algunas observaciones que, en su mayoría, serán incorporadas al texto.
OCTAVO.- Como consecuencia de las consideraciones efectuadas por los órganos consultivos informantes, se elabora un nuevo borrador, el tercero.
NOVENO.- Con fecha 22 de junio de 2007, la Vicesecretaría de la Consejería de Educación y Cultura informa favorablemente el Proyecto.
DÉCIMO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite el 27 de julio, en sentido favorable al Proyecto y condicionado a la subsanación de las observaciones formuladas a tres preceptos, que serán plenamente asumidas e incorporadas al texto definitivo del Proyecto.
UNDÉCIMO.- Con fecha 6 de septiembre de 2007, se incorpora al expediente un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas previstas en el Proyecto, que concluye manifestando que éste respeta y no contradice en nada lo citado por la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la igualdad entre mujeres y hombres, y de protección contra la violencia de género en la Región de Murcia.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría, VE. remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 10 de octubre de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Proyecto de Decreto sometido a consulta, que tiene por objeto regular los Centros Integrados de Formación Profesional (en adelante, CIFP) de la Región de Murcia, se dicta en desarrollo del artículo 11, apartados 1, 4 y 6, de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional (LOCFP). El Proyecto entronca directamente con dicho precepto legal, sin perjuicio de que haya de respetar los requisitos básicos establecidos en el Real Decreto 1558/2005, de 23 de diciembre, por el que se regulan los requisitos básicos de los Centros Integrados de Formación Profesional.
En consecuencia, el Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre un Proyecto de Decreto que constituye desarrollo legislativo de legislación básica estatal, de conformidad con el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, si bien han de advertirse las siguientes carencias:
A) Las que dificultan la comprensión del iter normativo y de las distintas alternativas tomadas en consideración para alumbrar el texto definitivo:
1. Contrariando lo prescrito por el artículo 53.2 de la Ley 6/2004, el expediente no recoge una suficiente motivación técnica y jurídica de las diferentes alternativas normativas, más allá de una mera justificación genérica de todo el Proyecto.
2. No contiene el expediente un análisis crítico de las alegaciones y sugerencias formuladas por los diversos órganos informantes, durante la tramitación del Proyecto, justificando técnicamente su asunción o rechazo.
3. El artículo 46.2,c) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, exige incorporar al expediente un índice inicial de los documentos que contiene.
B) Las que derivan del carácter conjunto de la iniciativa normativa:
1. Considerando que se trata de un Proyecto de Decreto cuya aprobación, por motivos competenciales, se prevé que sea propuesta al Consejo de Gobierno conjuntamente por los titulares de las Consejerías de Educación, Ciencia e Investigación, y de Empleo y Formación, se advierte que el texto que figura como Proyecto de Decreto a los efectos de la solicitud de Dictamen no viene autorizado por la segunda de las citadas Consejerías, obrando sólo la autorización del texto por parte del Secretario General del primero de los Departamentos citados.
No obstante lo anterior, y por razones de economía procedimental, se abordará su examen, advirtiendo que el Proyecto de Decreto resultante deberá ser elevado de forma conjunta por los correspondientes Consejeros al Consejo de Gobierno, propuesta ésta que tampoco obra en el expediente remitido al Consejo Jurídico.
2. El carácter conjunto de la iniciativa normativa ha determinado una tramitación caracterizada por la emisión conjunta de informes -como el de necesidad y oportunidad-, propuestas -así, la de los correspondientes Directores Generales a los respectivos Consejeros- y memorias -como la económica. Sin embargo, no se ha recabado el informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería de Empleo y Formación, exigido por el artículo 53.2 de la Ley 6/2004, que no puede ser sustituido por el del Servicio Jurídico del SEF.
C) La memoria económica.
La denominada "memoria económica" se limita a efectuar una declaración de ausencia de gasto con incidencia presupuestaria, insuficiente para entender cumplido el requisito legalmente exigido de incorporar al expediente de elaboración normativa un estudio económico de la disposición. Como reiteradamente ha puesto de manifiesto el Consejo Jurídico, el estudio económico a que se refiere el artículo 53.1, segundo párrafo, de la Ley 6/2004, no debe limitarse a analizar si existe un mayor gasto derivado de la implantación y financiación de nuevos servicios. Antes al contrario, el estudio económico ha de extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda.
D) Relación de disposiciones cuya vigencia resulte afectada.
Carece el expediente de la relación de disposiciones cuya vigencia resultará afectada por la entrada en vigor de la nueva norma, omisión que alcanza mayor relevancia atendido el carácter genérico de la disposición derogatoria del proyecto, que se limita a derogar las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo en él establecido.
Adviértase que, de los términos en que se expresa el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, cabe interpretar que cualquier afección de la vigencia ha de ser tenida en cuenta, es decir, no sólo la más radical que supone la derogación, sino también otras incidencias de menor intensidad, tales como las modificaciones, expresas o tácitas, de preceptos concretos, el desplazamiento de la aplicación por vía de supletoriedad de normas estatales por la aprobación de normas regionales, etc. Y es que la exigencia contenida en el precepto legal se enmarca, en la fase de elaboración normativa, entre aquellas actuaciones que persiguen aportar un conocimiento pleno, no sólo de las razones o motivos que justifican la oportunidad y necesidad de la norma en general o de las concretas determinaciones normativas que establezca, sino también de las consecuencias de toda índole que tendrá su aprobación, para posibilitar su mejor inserción en el ordenamiento, evitando indeseables antinomias y vacíos de regulación.
TERCERA.- Competencia material y habilitación normativa.
Como ya se adelanta en la Consideración Primera de este Dictamen, el Proyecto sometido a consulta constituye un desarrollo normativo de la LOCFP, cuya Disposición Final primera señala como fundamento competencial de la indicada Ley Orgánica al artículo 149.1, 1ª, 7ª y 30ª de la Constitución. Plasma esta disposición el carácter dual de la formación profesional, dividida en dos grandes subsistemas: el educativo, al que corresponde la formación profesional inicial o reglada, cuya ordenación general se contiene en el Real Decreto 1538/2006, de 15 de diciembre; y el laboral, constituido por la formación profesional para el empleo, que integra, a su vez, la formación profesional ocupacional y la formación continua, reguladas por el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo.
La integración de dichos subsistemas, mediante la ordenación de un sistema integral de formación profesional, cualificaciones y acreditación, que responda con eficacia a las demandas sociales y económicas a través de las diversas modalidades formativas, es la finalidad primordial de la referida Ley Orgánica (artículo 1.1), para lo cual procede a crear "un Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional que, en el ámbito de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el artículo 149.1,1ª y 30ª, con la cooperación de las Comunidades Autónomas, dote de unidad, coherencia y eficacia a la planificación, ordenación y administración de esta realidad, con el fin de facilitar las distintas formas de certificación y acreditación de las competencias y de las cualificaciones profesionales" (Exposición de Motivos de la LOCFP). Instrumento para garantizar el acceso eficaz a la formación profesional son los centros ya existentes y los CIFP, respecto de los que la Ley regula sus "líneas ordenadoras básicas".
El artículo 11 LOCFP prevé la creación de CIFP, los cuales impartirán las ofertas formativas relativas a los títulos y certificados de profesionalidad referidas al Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, y habilita a las Administraciones, en el ámbito de sus competencias, para establecer los requisitos específicos que han de reunir tales centros (apartado 1), para crear, autorizar, homologar y gestionar estos centros (apartado 2) y para reglamentar la composición y funciones de los centros integrados de formación profesional (apartado 6).
En desarrollo de dicho precepto, se ha dictado el Real Decreto 1558/2005, de 23 de diciembre, por el que se regulan los requisitos básicos de los centros integrados de formación profesional. Según su Disposición final primera, "este Real Decreto tiene carácter de norma básica, es de aplicación en todo el territorio nacional y se dicta en virtud de las competencias que atribuye al Estado el artículo 149.1, 1ª, 7ª y 30ª de la Constitución y al amparo de la Disposición Final primera. 2 y 3 de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional, y de la habilitación que confiere al Gobierno el artículo 11.1 y 11.4 y la Disposición Final tercera de la citada Ley Orgánica 5/2002, 19 de junio".
El fundamento competencial de las normas estatales que son objeto de desarrollo es coherente con la naturaleza educativa y laboral de los subsistemas que integran la formación profesional. En consecuencia, la determinación de la competencia autonómica para la aprobación del Proyecto de Decreto habrá de radicarse en las materias de educación y empleo.
1. La formación profesional inicial.
La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de marzo, de Educación (LOE), incluye entre las enseñanzas ofrecidas por el sistema educativo la formación profesional (artículo 3) y le dedica el Capítulo V del Título I.
En particular, su artículo 39.4 establece que "los estudios de formación profesional regulados en esta Ley podrán realizarse tanto en los centros educativos que en ella se regulan como en los centros integrados y de referencia nacional a los que se refiere el artículo 11 de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional".
Ahora bien, el régimen de los CIFP no es el general de los centros docentes, pues el artículo 107.2 LOE lo excepciona al establecer que "en relación con los centros integrados y de referencia nacional de formación profesional se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional y en las normas que la desarrollen". Con idéntica fórmula, el artículo 118.5 LOE (relativo a los principios generales de la participación en el funcionamiento y el gobierno de los centros) remite su régimen al establecido en la LOCFP.
En este marco constituido por la LOCFP, el RD 1558/2005 y la LOE se inserta la competencia autonómica en materia de enseñanza, cuyo sustento estatutario se encuentra en el artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen.
2. La formación profesional para el empleo.
Como pone de relieve el Consejo de Estado en su Dictamen 2304/2007, de 10 de enero de 2008, "el Tribunal Constitucional ha concluido que la materia de formación profesional se inscribe en el ámbito de la legislación laboral, "pues concierne a la regulación de un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral, como el reconocido en el art. 4.2 del Estatuto de los Trabajadores", afirmando la "clara inserción de la formación profesional continua en el seno de la relación laboral" (fundamento jurídico 8º de la STC 95/2002, doctrina reiterada posteriormente en STC 190/2002, 228/2003, 230/2003, 158/2004 y 51/2006)".
En consecuencia, el análisis de la competencia regional para dictar el Decreto cuyo proyecto se somete a consulta, desde la perspectiva laboral, ha de partir del artículo 12. Uno, 10 EAMU, en cuya virtud corresponde a la Comunidad Autónoma, en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva en materia laboral. Precisa asimismo que, de conformidad con el artículo 149.1,7ª de la Constitución Española, corresponde al Estado la competencia sobre legislación laboral y la Alta Inspección, con reserva de todas las competencias en materia de migraciones interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas materias.
El precepto constitucional, además, dispone que corresponde al Estado la competencia exclusiva para establecer "la legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas".
En materia de relaciones laborales, el término "legislación" ha de ser interpretado, conforme a una temprana y consolidada doctrina constitucional (SSTC 18, 35 y 57/1982; 7/1985; 360/1993), en sentido amplio o material, incluyendo, por tanto, no sólo la ley formal, sino también sus normas reglamentarias de desarrollo. Así pues, al Estado le corresponde la competencia exclusiva para dictar ambos tipos de normas, tanto leyes como reglamentos ejecutivos, asegurando así la "uniformidad en la ordenación jurídica de la materia" (STC 86/1991).
Quedan fuera del concepto de legislación laboral y, en consecuencia, de la reserva competencial al Estado, los reglamentos no ejecutivos, es decir, aquellos que, "sin afectar a los derechos de los ciudadanos", quedan referidos a "la mera estructuración interna de la organización administrativa" (STC 57/1982). Conforme a esta doctrina, por tanto, la Comunidad Autónoma goza de competencia para dictar reglamentos ad intra, que afecten a la organización de los servicios correspondientes en materia de su competencia, para garantizar su regular ejecución y desenvolvimiento, si bien con el límite de no alterar su régimen jurídico material, cuyo establecimiento queda reservado el Estado.
En este marco competencial, corresponde al Estado la competencia para aprobar la legislación laboral, en el sentido visto, es decir, la regulación sustantiva, la ordenación general, de la formación profesional para el empleo, mientras que a la Comunidad Autónoma le resta la ejecución de dicha legislación, incluyendo, en su caso, la aprobación de reglamentos organizativos. Desde esta perspectiva estrictamente laboral, por tanto, el Proyecto sometido a consulta sólo sería acorde con la distribución competencial en la medida en que se limitara a establecer medidas organizativas de los CIFP, sin afectar al régimen material de la formación profesional para el empleo.
En cualquier caso, el carácter eminentemente organizativo del Proyecto, el mayor alcance de la competencia regional en materia de enseñanza, y las continuas remisiones de la normativa estatal objeto de desarrollo al ejercicio por las Administraciones autonómicas de su potestad reglamentaria, permiten afirmar que la Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar el Proyecto sometido a consulta.
CUARTA.- Consideraciones de carácter general.
1. La creación y autorización de CIFP.
Los artículos 8 y 11 del Proyecto establecen un modelo de creación y autorización de centros basado en la actuación conjunta de las Consejerías competentes en materia de Educación y de Empleo, de tal forma que para crear un CIFP se precisa un Decreto de Consejo de Gobierno, que será aprobado a propuesta conjunta de ambas Consejerías. Del mismo modo, la autorización de centros privados o públicos dependientes de otras Administraciones Públicas diferentes de la regional, se instrumenta a través de una orden conjunta de ambos Departamentos.
Este sistema, que obliga a una doble instrucción del procedimiento dirigido al dictado de tales actos, pues será necesario efectuar trámites por parte de ambas Consejerías, con las complicaciones inherentes a tales actuaciones coordinadas, se separa del modelo previsto por la normativa básica (art. 4 RD 1558/2005), en cuya virtud, la Administración educativa y la laboral, pueden crear o autorizar los centros, cada una de ellas de forma individual, con el único requisito procedimental de recabar la autorización de la otra Administración.
Nada indica el expediente acerca de las razones que llevan a los Departamentos proponentes del Proyecto a optar por la indicada tramitación conjunta, si bien considera el Consejo Jurídico que frente a eventuales ventajas, que se desconocen, el sistema elegido, al tiempo que se aparta del patrón básico, genera evidentes dificultades de orden procesal que pueden fácilmente evitarse mediante el cambio de modelo, para ajustarlo al establecido en la normativa básica, con lo que la tramitación de los procedimientos de creación, transformación y autorización de centros ganarían en simplicidad.
Ha de precisarse de inmediato que ello no quiere decir que, de conformidad con este modelo, el Consejo Jurídico abogue porque la Consejería de Educación o la de Empleo puedan crear un CIFP mediante Orden, pues procede dar un tratamiento unitario a la creación de estos peculiares centros de formación profesional con la de los centros docentes públicos, respecto de los cuales el artículo 17 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, atribuye la facultad creadora al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Ahora bien, hecha esta precisión, lo que se pretende indicar es que nada impediría que la creación se efectuara mediante Decreto a propuesta de una sola Consejería.
Del mismo modo, la autorización de centros privados o públicos dependientes de otra Administración podría realizarse por Orden de cada Consejería, individualmente, previa autorización de la otra.
2. La estructura organizativa de los CIFP.
A) Órganos de gobierno, participación y coordinación.
De conformidad con el artículo 12 RD 1558/2005, todos los CIFP, incluidos los privados no concertados, acomodarán su estructura de órganos de gobierno, participación y coordinación a lo dispuesto en el indicado Real Decreto y a lo establecido en las normas autonómicas de desarrollo.
Al desarrollar dicha previsión básica, el Proyecto excluye del artículo 6 a los CIFP privados no concertados, que quedarían huérfanos de regulación regional, y sometidos, en este concreto extremo, a la normativa básica estatal, que establece una estructura mínima conforme al siguiente esquema: mientras que el artículo 12.3 del Real Decreto se limita a prever la existencia de innominados órganos de coordinación, mediante la enumeración de las funciones que están llamados a garantizar, el apartado 2 del artículo básico predetermina órganos de dirección y participación concretos (Director; Jefe de Estudios, Secretario o equivalentes; Consejo Social; Claustro de profesores o equivalente), a modo de estructura organizativa necesaria e indisponible, y sin perjuicio de que las Administraciones competentes puedan establecer otros diferentes.
Considera el Consejo Jurídico que, para ajustar de forma más adecuada la regulación proyectada a la norma básica, sería conveniente dividir el artículo 6 en dos apartados. El primero contendría el régimen aplicable a todos los CIFP, independientemente de su naturaleza pública o privada, concertada o no, incorporando el contenido de las actuales letras a) y b), en la medida que constituyen una concreción del artículo 12.2 del Real Decreto básico, regulador de la estructura necesaria e indisponible que ha de existir, "en todo caso", en cualquier CIFP.
El segundo de los apartados contendría las actuales letras c), d) y e) del precepto proyectado, cuyo ámbito de aplicación sí puede quedar limitado a los centros públicos o concertados, toda vez que la regulación básica, aunque impone la existencia de este tipo de órganos en todos los CIFP (art. 12.3 RD 1558/2005), no exige una específica denominación para ellos. De ser así, los centros privados no concertados deberían contar en sus estructuras organizativas con los órganos previstos en el artículo 12.3 RD 1558/2005, si bien no quedarían vinculados por la denominación establecida en el futuro Decreto regional.
B) El Consejo Social.
a) En el artículo 7.1 del Proyecto, debe eliminarse el inciso final "públicos o concertados", pues de conformidad con los artículos 12.2 y 14.1 RD 1558/2005, el Consejo Social debe existir en todos los CIFP, también en los privados no concertados.
b) La regulación de la composición del Consejo no se ajusta a la norma básica en lo relativo al colegio de representantes de la Administración. En efecto, de conformidad con el Proyecto, el Consejo Social contará con 12 miembros (el máximo permitido por el artículo 14.2 de la norma básica), repartidos en tres colegios: representantes de la Administración, entre los que debe figurar el Director del CIFP; representantes del centro; y representantes de las organizaciones empresariales y sindicales. Según las bases estatales, a cada colegio de representantes le corresponde un tercio del total de los miembros del Consejo, por lo que cada grupo ha de contar con, al menos, 4 miembros.
Prevé el artículo 7.2, letra b) del Proyecto, que será miembro del Consejo "un representante de la Consejería u organismo del que dependa el centro. En el caso de centros privados o públicos no dependientes de la Administración regional, un representante del titular". Esta letra regula uno de los 4 miembros representantes de la Administración (junto a los previstos en las letras a), c) y d), lo que genera un problema en el caso de los centros privados, toda vez que la presencia del titular del centro en el Consejo excluye al representante de la Consejería u organismo de adscripción del centro, quedando el colegio de representantes de la Administración con un número de miembros inferior al establecido por la norma básica. Y es que no es fácil concebir al titular del centro como un representante de la Administración, cuando, atendidas las funciones del órgano colegiado, los intereses representados por una y otro no necesariamente han de coincidir y, de hecho, a menudo serán contrapuestos.
Por ello, si los redactores del Proyecto consideran oportuno garantizar la presencia del titular del centro privado en el Consejo Social, quizás debería instrumentarse a través del colegio de representantes del centro.
C) El Director.
La normativa básica se limita a señalar respecto de la provisión del puesto de Director de los CIFP que se realizará a través del sistema de libre designación, señalando además que, en el caso de los centros dependientes de la Administración educativa, el nombramiento recaerá en un funcionario docente.
Con ello, la LOCFP excluye de forma expresa la aplicación a los directores de los CIFP de la normativa contenida en el Título V, Capítulo IV LOE relativa a la dirección de los centros docentes públicos, de modo que no es aplicable el procedimiento de selección basado en el concurso diseñado por la legislación educativa, sino que se prevé la provisión del puesto de Director de CIFP conforme a un sistema clásico en la función pública, como es el de la libre designación, con la única especialidad, derivada de las peculiares características del ámbito material en que se integran los centros dependientes de la Administración educativa, de que sus directores sean funcionarios docentes.
La normativa básica, sin embargo, no habilita una alteración en el régimen general de la libre designación contenido en los artículos 12.2, letra j) y 51 del Texto Refundido de la Ley de Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero (TRLFP). De conformidad con dichos preceptos, la convocatoria de los procedimientos de provisión, también por tanto los de libre designación, corresponde al Consejero competente en materia de función pública, quien a su vez será el encargado de resolverlos, conforme establece de forma expresa el artículo 20.1 de la Orden de 7 de noviembre de 2007, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se aprueba el Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo de la Administración Pública de la Región de Murcia. Tal previsión es acorde con el artículo 51.3 TRLFP, que, si bien no establece de forma expresa la competencia del titular de la Consejería de Hacienda y Administración Pública para resolver los procedimientos de libre designación por ella convocados, sí que cabe considerarle atribuida dicha facultad de forma implícita, al prever el precepto "el informe previo del titular del centro, organismo o unidad orgánica a que figure adscrito el puesto convocado y la propuesta del Consejero correspondiente".
Este régimen general, en que tanto la convocatoria como la resolución del procedimiento de libre designación se residencian en el titular de la Consejería competente en materia de función pública, de cuyo Departamento depende orgánicamente todo el personal al servicio de la Administración regional (art. 12.4 TRLFP), no puede ser desconocido por la norma proyectada (artículo 10), que pretende atribuir la competencia para resolver el procedimiento de libre designación de los puestos de Director de CIFP al Consejero o al titular del organismo del que dependa el centro.
En consecuencia, y como quiera que el artículo 51.3 TRLFP atribuye a estos cargos funciones concretas de propuesta e informe en el procedimiento de libre designación, no facultades resolutorias, debe suprimirse el inciso "por el titular de la Consejería u organismo del que dependa el centro".
Del mismo modo, y de acuerdo con el indicado régimen general de la libre designación, el cese de los Directores no correspondería al titular de la Consejería u organismo de adscripción del centro, sino a la Consejera competente en materia de función pública, a propuesta del Consejero correspondiente.
QUINTA.- Observaciones al texto.
I. A la Exposición de Motivos.
Debería incluir una mención a los preceptos estatutarios que atribuyen la competencia para dictar la norma.
II. Al articulado.
1. Al Capítulo I. Disposiciones generales.
- Artículo 1. Objeto.
Debe completarse la cita del RD 1558/2005, con su denominación completa, toda vez que es la primera vez que se menciona en la parte dispositiva (Directrices 73 y 80 de las de Técnica Normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de julio de 2005).
- Artículo 2. Definición y tipos.
a) De conformidad con el apartado 2, los CIFP públicos son aquellos "cuyo titular pertenezca al organigrama de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" y "aquellos cuya titularidad sea otra (sic) administración pública".
Al margen de lo alambicado de la expresión referida a los centros de titularidad regional, la redacción del precepto ganaría en rigor si la condición pública del centro se refiriera a aquellos cuyo titular sea la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, concepto éste de significado legal preciso, conforme al artículo 1.1, de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y que engloba tanto a la denominada Administración General como a la institucional o instrumental.
Por otra parte, la redacción del precepto podría simplificarse indicando que los centros públicos serán aquéllos cuyo titular (no "titularidad") sea una Administración pública, expresión que indudablemente comprende la Administración regional.
b) El apartado 3 es en parte redundante con el apartado anterior, lo que permitiría simplificar su redacción en términos similares a los siguientes: "los centros de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia podrán depender de..." Con esta redacción, además, se evita una cierta contradicción interna, toda vez que en la propuesta por el Proyecto únicamente se consideran como centros de la Administración regional los creados por ella, olvidando a los centros que, ya existentes, son objeto de transformación en CIFP, posibilidad prevista en el artículo 8.1 del Proyecto.
Por otra parte, el precepto es prescindible, pues de conformidad con el artículo 8.2 del Proyecto, será el correspondiente decreto de creación o transformación de cada CIFP el que determine la Consejería u organismo del que dependerá.
c) La expresión "en la Región de Murcia" que da inicio a los apartados 2 y 4 debería suprimirse por innecesaria, toda vez que se sobreentiende en función del ámbito de aplicación del Proyecto, determinado a su vez por la limitación territorial de las competencias en cuya virtud se dicta.
- Artículo 4. Fines y funciones.
Según el apartado 2, a) las funciones previstas en el artículo 6.2 RD 1558/2005 serán desempeñadas para familias profesionales concretas, por los CIFP de la Administración regional, cuando así esté previsto en su reglamento orgánico. Considera el Consejo Jurídico que no es suficiente con este requisito, toda vez que la norma básica somete a autorización el desempeño de tales funciones por los centros de la Administración regional.
El sistema prevé dos tipos de autorización: una general, la contemplada por los artículos 2.4 y 12.1 del Proyecto, que permite a los centros privados y públicos dependientes de otras Administraciones alcanzar la condición de CIFP; y otra específica, que permite a los centros desarrollar las concretas funciones previstas en el artículo 6.2 RD 1558/2005, y que constituyen un plus sobre las funciones básicas de los CIFP, enumeradas por el apartado 1 del precepto.
Para realizar estas tareas específicas, la norma básica somete a autorización no sólo a los centros privados concertados y a los públicos dependientes de otras Administraciones públicas, como hace el Proyecto (artículos 4.2, letra b y 12.2), sino que también exige esa autorización para los centros dependientes de la Administración regional. Así ha de interpretarse el primer párrafo del artículo 6.2 RD 1558/2005, cuando establece que las indicadas funciones podrán desarrollarse por "los centros integrantes de la Red a la que se refiere el artículo 4 y los centros integrados privados concertados", que cuenten con autorización a tales efectos. El artículo 4, por su parte, tras reconocer que la formación a lo largo de la vida es un derecho de las personas que los poderes públicos deben asegurar, establece que, para facilitar su ejercicio, "las Administraciones competentes organizarán una Red de centros integrados de titularidad pública". Esta Red, por tanto, no estará integrada únicamente por centros dependientes de otras Administraciones, sino que también incorporará a los creados o transformados por la propia Administración regional, en la medida en que también éstos son centros de titularidad pública.
En consecuencia, también los centros dependientes de la Administración regional que pretendan realizar las funciones previstas en el artículo 6.2 RD 1558/2005 habrán de obtener la autorización específica prevista en el artículo 4.2, b) del Proyecto, lo que habrá de reflejarse, igualmente, en la redacción de su artículo 12.2.
- Artículo 5. Requisitos y condiciones.
a) En la letra a), del apartado 3 debe sustituirse "quien" por "que".
b) El apartado 4 prevé la implantación de un sistema de gestión de la calidad en cada centro, limitándose a exigir su puesta en funcionamiento en el plazo máximo de 3 años desde la creación o autorización del CIFP. Dado lo escueto de la previsión normativa, surgen dudas acerca de si esta medida es desarrollo y aplicación de lo establecido en el artículo 9.3 RD 1558/2005, que exige la implantación en cada centro de un sistema de mejora continua que garantice la calidad de las acciones del Proyecto funcional de cada centro.
De regular ambos preceptos (el del Proyecto y la norma básica) la misma realidad, la redacción propuesta podría resultar suficiente, toda vez que la norma básica ofrece las líneas generales del sistema, al determinar tanto la orientación del mismo hacia la evaluación del cumplimiento de los objetivos del proyecto funcional, como las magnitudes (grado de inserción laboral de los alumnos y usuarios y satisfacción de los mismos) que, como mínimo, han de ser valoradas. No obstante, para evitar dudas interpretativas, debería vincularse claramente la previsión del apartado 4 con el artículo 9.3 de la norma básica, bastando a tal efecto con comenzar el referido precepto con la expresión "De conformidad con lo establecido en el artículo 9.3 del Real Decreto...."
En el supuesto contrario, es decir, si lo que se pretende es establecer un sistema de gestión de calidad diferente del previsto en la normativa estatal, la regulación proyectada sería manifiestamente insuficiente, pues debería configurar, al menos en trazos gruesos, sus elementos constitutivos, que dotara de una mínima homogeneidad su posterior desarrollo y aplicación individualizada por cada centro.
c) El apartado 5 es redundante e innecesario. En efecto, reproduce, casi a la letra, el segundo párrafo del artículo 8.3 RD 1558/2005, al que ya se remite el artículo objeto de comentario en su apartado 1, al establecer que los CIFP habrán de reunir las condiciones establecidas en el artículo 8 RD 1558/2005.
De hecho, deja sin desarrollar un extremo que la norma básica remite a la potestad reglamentaria de las Administraciones competentes, como es el de la determinación de los requisitos exigibles al personal a que se refiere el precepto.
Por otra parte, debe recordarse la constante doctrina de este Consejo Jurídico acerca de los riesgos que implica la técnica consistente en la reproducción, en la normativa regional de desarrollo, de preceptos de carácter básico, cuando se omite cualquier indicación acerca de su verdadero origen y naturaleza. Comoquiera que tal doctrina es suficientemente conocida por la Consejería consultante (por todos, Dictamen 165/2007) no se estima necesaria su reproducción.
2. Al Capítulo II. Centros integrados de formación profesional de la Administración regional.
- Artículo 9. Reglamento orgánico.
a) El Proyecto prevé la existencia de dos tipos de reglamento orgánico, uno común a todos los CIFP y otro específico de cada centro. Atendido el régimen propuesto, se podría prescindir de ambos instrumentos.
En efecto, el contenido del reglamento orgánico común, que ha de aprobar el Consejo de Gobierno (cabe entender que a propuesta conjunta de las Consejerías competentes en materia de Educación y de Empleo, aunque no se diga expresamente), en el que se establecerá la estructura orgánica de los CIFP y "cuantas cuestiones sean necesarias para su organización y funcionamiento", podría incorporarse al Proyecto sometido a consulta, pues sería coherente con su objeto y rango normativo.
Por su parte, el reglamento orgánico específico de cada centro, que no "podrá disponer algo contrario a lo expresado en el reglamento orgánico común a todos los centros integrados", y que establecerá "los aspectos organizativos singulares derivados de la oferta formativa propia del centro" (art. 9.1, tercer párrafo, del Proyecto), podría ser sustituido por el preceptivo proyecto funcional de centro, que de forma necesaria ha de contener "el sistema organizativo, los procedimientos de gestión, los proyectos curriculares de ciclo formativo, las programaciones didácticas y el plan de acción tutorial" (art. 9.2 RD 1558/2005). Se conseguiría con ello simplificar los instrumentos organizativos de los CIFP, evitando eventuales contradicciones y duplicaciones, derivadas de la ausencia en la norma proyectada de criterios eficaces para discernir qué contenidos organizativos corresponderían a cada reglamento orgánico y cuáles al proyecto funcional.
Por otra parte, dada la prevista supraordenación de los reglamentos orgánicos sobre el proyecto funcional, la labor de los órganos de participación del centro en la elaboración, propuesta y aprobación de este último queda muy disminuida, en la medida en que su actuación quedará constreñida por los límites que previamente haya fijado la Administración en dichos reglamentos, y sin que, en contrapartida, el Proyecto prevea su intervención en la elaboración de los nuevos instrumentos organizativos.
b) Los diferentes párrafos del apartado 1 deberían ser numerados, pasando a convertirse en apartados.
c) En el párrafo segundo del primer apartado, debe sustituirse la expresión "se regirán por su reglamento orgánico común a todos los centros" por "se regirán por un reglamento orgánico..."
En el mismo párrafo, debe completarse la denominación del órgano consultivo, para adecuarla a la oficial: "Consejo Asesor Regional de Formación Profesional de la Región de Murcia".
d) En el cuarto párrafo del apartado 1 debe sustituirse la palabra "convenio" por "Decreto".
3. Al Capítulo III. Centros integrados privados y públicos no dependientes de la Administración regional.
- Artículo 12. Requisitos.
a) El apartado 1,c) exige como presupuesto para obtener la autorización de CIFP la de cumplir con el resto de requisitos y condiciones previstos en el RD 1558/2005, en el Proyecto "y en el resto de disposiciones aplicables a los centros docentes o a los centros que imparten formación profesional para el empleo".
Considera el Consejo Jurídico que, atendida la separación de regímenes jurídicos operada por los artículos 107.2 y 118.5 LOE entre los centros docentes "ordinarios" y los CIFP, sería oportuno matizar que esos requisitos aplicables a los centros docentes y a los que imparten formación profesional para el empleo, sólo serían exigibles a los CIFP en la medida en que no resulten incompatibles o redundantes con los previstos en su régimen específico. Y es que son prácticamente coincidentes los preceptos que establecen los requisitos exigibles a unos y otros centros de formación profesional (artículos 8 RD 1558/2005 y 52 del Real Decreto 1538/2006, de 15 de diciembre, por el que se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo).
b) En el apartado 2,a) se establece que, para poder obtener la autorización prevista en el artículo 4.2 del Proyecto, será necesario tener vigente la autorización regulada en los artículos 2.4 y 12.1 del Proyecto, "sin perjuicio de que ambas autorizaciones se soliciten conjuntamente". Si lo que se pretende con este último inciso es excepcionar la exigencia del requisito, cuando las dos autorizaciones se soliciten a un tiempo, debería sustituirse la locución "sin perjuicio de que", por "salvo cuando".
- Artículo 13. Renovación y revocación de autorizaciones.
Debería preverse de forma expresa un trámite de audiencia al titular del CIFP, durante la instrucción del procedimiento de revocación de la autorización. Del mismo modo, debería dársele audiencia con carácter previo a la desestimación de la solicitud de renovación.
III. A la parte final.
- Disposición final primera. Ejecución.
Atendidos los términos tan genéricos en que se expresa la Disposición, que atribuye a los Consejeros la facultad de adoptar las medidas necesarias para la aplicación y ejecución del Decreto, cabría entender incluida en dicha facultad desde una habilitación reglamentaria omnímoda, hasta la realización de actuaciones o el dictado de actos administrativos concretos y singulares tendentes a la aplicación del Decreto.
La primera resultaría contraria al régimen de la potestad reglamentaria, en tanto que ésta corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia) y, sólo por derivación, a los Consejeros, cuando les esté específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004), a salvo su potestad reglamentaria propia en los aspectos puramente organizativos de su Departamento.
Del mismo modo, el Consejero cuenta con un poder de dirección, gestión e inspección del Departamento del que es titular (artículo 16.2 de la Ley 7/2004), cuyo ejercicio ampara todas esas otras actuaciones de carácter no normativo a las que podría referirse la Disposición comentada.
En consecuencia, sea por la insuficiencia del rango normativo del Proyecto para efectuar una habilitación de potestad reglamentaria general, sea porque insiste en atribuir al Consejero potestades que ya posee por mandato de la Ley, la previsión contenida en la Disposición Final primera del Proyecto debería suprimirse.
- Se sugiere la inclusión de una nueva Disposición transitoria para regular la eventual transformación de institutos, en los que actualmente se impartan enseñanzas diferentes a la formación profesional, en CIFP. Y es que, de acuerdo con el artículo 4.3 del Proyecto, ningún centro integrado podrá impartir enseñanzas del sistema educativo distintas a la formación profesional inicial, salvo lo previsto en la transitoria primera del RD 1558/2005. La conjunción de esta limitación con la posibilidad de alcanzar la condición de CIFP mediante transformación de centros preexistentes (art. 8.1 del Proyecto) en los que se impartan otras enseñanzas aconseja regular el tránsito, bien mediante la cesación progresiva de las acciones formativas dirigidas a ellas, al modo de lo dispuesto por el Decreto gallego 154/2006, de 7 de septiembre, bien mediante la articulación de otro sistema transitorio que se estime oportuno.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma goza de competencia material para aprobar el futuro Decreto, de conformidad con lo señalado en la Consideración Tercera de este Dictamen.
SEGUNDA.- Revisten carácter esencial las observaciones formuladas en la Consideración Cuarta de este Dictamen, relativas a los siguientes preceptos:
- Artículo 6, en lo tocante a la aplicación a todos los centros, también privados, de la organización mínima establecida por la norma básica.
- Artículo 7, sobre la preceptiva existencia del Consejo Social en los centros privados no concertados y en relación a la representación del titular del centro.
- Artículo 10, en lo referente al nombramiento y cese del Director.
TERCERA.- Son, asimismo, observaciones de carácter esencial las contenidas en la Consideración Quinta y que afectan al artículo 4.2, letra b) y a la Disposición final primera.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse, contribuirían a la mejor inserción del futuro Decreto en el ordenamiento y a su mejora técnica.
No obstante, V.E. resolverá.
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