Dictamen 42/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 42/08
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación, Ciencia e Investigación (2007-2008)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece el Currículo de las Enseñanzas Elementales de Danza para la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La Comunidad Autónoma cuenta con un extenso margen de actuación en la definición de estas enseñanzas, que no ha de entenderse limitado por el RD 755/1992, el cual ha de considerarse tácitamente derogado por la LOE, sin que quepa mantener su vigencia al amparo de la Disposición transitoria undécima de la Ley.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Formación Profesional e Innovación Educativa elabora un primer borrador de Decreto por el que se establece el currículo de las enseñanzas elementales de Danza para la Región de Murcia.
El Anteproyecto se acompaña de la siguiente documentación:
a) Informe-memoria expresivo de los antecedentes y objetivos perseguidos con la aprobación de la futura norma, de su fundamento competencial y de su naturaleza ejecutiva respecto de la legislación básica estatal.
b) Informe sobre impacto por razón de género, según el cual el Proyecto no contiene disposición alguna que facilite situaciones de discriminación por razón de género que afecte a los derechos e intereses legítimos de los miembros de la comunidad educativa.
c) Estudio económico, que valora en 4.235 euros el coste de aplicar la nueva normativa. El informe parte de considerar que la única variación que introduce el nuevo currículo respecto de las enseñanzas actuales es la ampliación de dos horas lectivas semanales.
d) Propuesta del Director General de Formación Profesional e Innovación Educativa al Consejero de Educación, Ciencia e Investigación, para que eleve al Consejo de Gobierno el texto del Proyecto a fin de ser aprobado como Decreto.
e) Orden del Consejero consultante por la que se dispone la elevación del texto al Consejo de Gobierno para su aprobación como Decreto.
SEGUNDO.- Con fecha 6 de julio de 2007, se emite informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación, que formula diversas observaciones tanto de técnica normativa como de contenido, que serán asumidas sólo de forma parcial, constando en el expediente la justificación del rechazo a las que no son objeto de incorporación al texto.
Resultado de las observaciones del Servicio Jurídico es la elaboración de un segundo borrador, que también consta en el expediente.
TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia, se aprueba con fecha 6 de septiembre de 2007, en sentido favorable al texto, si bien realiza diversas observaciones que sólo parcialmente serán incorporadas al Proyecto. La justificación del rechazo a las que no lo son es el objeto del informe de la Dirección General de Ordenación Académica, que consta al folio 114 del expediente.
CUARTO.- Con fecha 25 de septiembre de 2007, la Directora General de Ordenación Académica justifica la urgencia de la tramitación del expediente en la necesidad de implantar las enseñanzas reguladas por el Proyecto en el referido curso, para cumplir así con el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), conforme al Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, que aprueba dicho calendario.
QUINTO.- Con fecha 1 de octubre de 2007, se emite informe de la Vicesecretaría de la Consejería impulsora del Proyecto.
SEXTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite con fecha 18 de octubre de 2007, en sentido favorable al Proyecto, formulando algunas observaciones, ninguna esencial.
La justificación del rechazo de las dos observaciones que no han sido incorporadas al texto se contiene en informe de la Directora General de Ordenación Académica.
La asunción del resto de sugerencias da como resultado la elaboración de un nuevo texto, el definitivo, que consta en el expediente autorizado como tal, mediante diligencia del Secretario General de la Consejería consultante.
En tal estado de tramitación y tras incorporar los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 23 de noviembre de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter y plazo de emisión del Dictamen.
1. El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es el establecimiento del currículo de las enseñanzas elementales de danza en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cumpliendo con ello el mandato establecido por el artículo 6.4 LOE. Nos encontramos, pues, con un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a la LOE en virtud de su Disposición Final Quinta.
También responde a esa encomienda estatal la ordenación de las referidas enseñanzas de régimen especial, toda vez que la propia LOE, en su artículo 48.1, dispone que las enseñanzas elementales de música y danza tendrán las características y la organización que las Administraciones educativas determinen.
Cabe, en definitiva, considerar el texto sometido a consulta como desarrollo de legislación básica estatal y el Dictamen solicitado como preceptivo.
2. Se ha solicitado por la Consejería consultante la tramitación de urgencia en la emisión del presente Dictamen, para que se despache en el plazo de urgencia -15 días- recogido por el artículo 10.5 LCJ, ruego que no es atendido, toda vez que cuando la consulta tiene entrada en el Consejo, el 23 de noviembre de 2007, el curso académico ya había empezado, lo que dejaba huérfana de fundamento la tramitación urgente, pues ésta se basaba en la obligación de implantar las enseñanzas objeto de regulación en el curso 2007-2008, medida que resultaba de imposible cumplimiento aun emitiéndose el Dictamen en el breve plazo de 15 días, pues para entonces el curso académico habría consumido ya una tercera parte de su extensión. Debe considerarse al respecto que la implantación efectiva de las enseñanzas objeto del Proyecto no se consigue con la mera aprobación y entrada en vigor del futuro Decreto, sino que son precisas nuevas actuaciones, tanto de la propia Consejería como de los centros educativos, para posibilitar su puesta en marcha, adquiriendo singular relevancia entre estas últimas las programaciones didácticas que concreten las enseñanzas definidas por el currículo. Corolario de lo expuesto es que debería suprimirse el apartado 1 de la Disposición transitoria única, atendida la imposibilidad de cumplir con lo allí establecido.
Debe destacarse que las razones de urgencia sí podían apreciarse al momento de comenzar la elaboración interna del Proyecto, a finales de junio del 2007, fecha ya de por sí muy tardía para comenzar el procedimiento de elaboración reglamentaria, cuando la normativa básica que establecía la obligación de implantar las enseñanzas en el curso 2007-2008 data de junio de 2006.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
El Proyecto tiene un objeto plural, en la medida en que no se limita a fijar el currículo correspondiente a las enseñanzas elementales de danza, sino que, más allá, pretende ordenarlas, es decir, establecer sus características y organización, regulando aspectos relativos al ingreso en aquéllas, a la autonomía pedagógica y organizativa de los centros que las imparten y a la implantación de las enseñanzas. Por ello, la primera observación a realizar es que tanto la denominación de la norma como su artículo 1, destinado a regular su objeto, deberían reflejar el carácter diverso de éste.
Puede afirmarse, de principio, que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuenta con competencia suficiente para normar acerca de dichos extremos, al amparo del artículo 16 del Estatuto de Autonomía (EAMU), que le atribuye la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen.
Entre estas leyes orgánicas, la LOE dedica el Capítulo VI de su Título I a las enseñanzas artísticas, de la que forman parte las enseñanzas elementales de música y danza (art. 45.2, letra a, LOE) previendo su artículo 48.1 que estas últimas tendrán las características y la organización que las Administraciones educativas determinen.
Esta previsión de regulación autonómica es acorde, asimismo, con la Disposición final sexta de la referida Ley, según la cual sus normas podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno de la Nación o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la Disposición adicional primera, 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (en adelante LODE), es decir; la ordenación general del sistema educativo; la programación general de la enseñanza; la fijación de las enseñanzas mínimas y de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos; la Alta Inspección; y las demás facultades que, conforme al artículo 149.1,30ª CE, corresponden al Estado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos.
Fijado a grandes rasgos el marco competencial, procede a continuación analizar cada uno de los aspectos que son objeto de regulación en el Proyecto para determinar en qué medida resultan acordes con aquél.
1. El currículo de las enseñanzas elementales de danza.
Al margen de la genérica remisión normativa efectuada en favor de las Administraciones educativas por el artículo 48.1 LOE, el artículo 6.4 LOE dispone que "las Administraciones educativas establecerán el currículo de las distintas enseñanzas reguladas en la presente Ley, del que formarán parte los aspectos básicos señalados en apartados anteriores...". Tales aspectos básicos son los que el apartado 2 del mismo artículo identifica como enseñanzas mínimas, cuyo establecimiento queda reservado al Gobierno en relación con los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación de cada enseñanza, con el fin de asegurar una formación común y la validez de los títulos correspondientes.
Estos aspectos básicos del currículo fueron fijados por el Real Decreto 755/1992, de 26 de junio, en desarrollo de las enseñanzas reguladas en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), sin que el Gobierno haya dictado un Real Decreto de enseñanzas mínimas tras la entrada en vigor de la LOE. Esta situación convierte en cuestión previa la de determinar si el referido RD 755/92 ha de considerarse vigente y aplicable en orden a la implantación de las enseñanzas elementales de danza definidas por la LOE.
Ha de recordarse a tal efecto que la Disposición transitoria undécima LOE establece que "en las materias cuya regulación remite la presente Ley a ulteriores disposiciones reglamentarias, y en tanto éstas no sean dictadas, serán de aplicación, en cada caso, las normas de este rango que lo venían siendo a la fecha de entrada en vigor de esta Ley, siempre que no se opongan a lo dispuesto en ella".
El referido Real Decreto y su desarrollo, la Orden Ministerial de 1 de agosto de 1992, por la que se establece el currículo del grado elemental de las enseñanzas de danza, se encontraban vigentes al momento de dictarse la LOE. Ahora bien, a diferencia de la LOGSE (cuyo artículo 39.4 remitía el establecimiento del currículo de las enseñanzas de música y danza, en todos sus grados -elemental, medio y superior-, a lo dispuesto con carácter general en su artículo 4, sometiendo de manera expresa la ordenación de las enseñanzas elementales de música y danza al esquema de enseñanzas mínimas fijadas por el Estado y currículo establecido por la Administración educativa correspondiente) el artículo 46.1 LOE efectúa esa misma remisión, pero limitada ahora a la fijación del currículo de las enseñanzas artísticas profesionales, excluyendo, en consecuencia, el grado elemental de tales enseñanzas.
Si a ello se une la genérica y amplísima remisión que el artículo 48.1 LOE efectúa a favor de la actuación normativa de las Administraciones educativas, a las que deja la determinación de las características y organización de las enseñanzas elementales de música y danza (previsión inexistente en la LOGSE), sin establecer la vigente Ley básica norma alguna en materia de ordenación de tales enseñanzas, a diferencia de lo que hace en el artículo 46 con los niveles profesional y superior de las enseñanzas artísticas, puede concluirse que la Comunidad Autónoma cuenta con un extenso margen de actuación en la definición de estas enseñanzas, que no ha de entenderse limitado por el RD 755/1992, el cual ha de considerarse tácitamente derogado por la LOE, sin que quepa mantener su vigencia al amparo de la Disposición transitoria undécima de la Ley.
2. Implantación de las enseñanzas.
Las disposiciones adicional segunda y transitoria del Proyecto vienen a regular la implantación de las enseñanzas objeto del mismo, previendo situaciones transversales entre las enseñanzas fijadas por la LOGSE y las previstas en la LOE, lo que debería llevar a su refundición en una única disposición. Así, se disciplina la incorporación del alumnado procedente del sistema anterior a los cursos correspondientes del nuevo, tanto en el caso de repetición de curso como de promoción, y ya sea ésta ordinaria, por haber superado adecuadamente las asignaturas del curso, o extraordinaria, como ocurre cuando el alumno obtiene evaluación negativa en una sola asignatura.
Precisamente este último supuesto, previsto en la Disposición adicional segunda, apartado 2, merece una consideración de corte competencial. En efecto, según el precepto, cuando un alumno tenga calificación negativa en una asignatura del curso que esté realizando de las enseñanzas de grado elemental establecidas en la LOGSE, se incorporará al curso siguiente de las enseñanzas reguladas en el Proyecto. Desconoce así la reserva competencial que la Disposición adicional quinta RD 806/2006, efectúa a favor del Ministerio de Educación y Ciencia, para regular las condiciones de promoción desde un curso del sistema que se extingue a otro del nuevo sistema, cuando aquél no hubiera sido superado en su totalidad. El carácter básico de la norma, fijado por su Disposición final primera, impide a la Comunidad Autónoma ordenar la promoción desde un curso de un sistema a un curso del nuevo, cuando aquél no hubiera sido superado en su integridad, por lo que el apartado 2 de la Disposición adicional segunda del Proyecto queda afectado de incompetencia, debiendo ser suprimido.
Por lo demás, y al margen de lo indicado en el párrafo precedente, la extensión de la competencia regional de desarrollo legislativo, su coherencia con la habilitación normativa genérica contenida en la LOE y la no inclusión de las materias objeto de consideración entre aquellas que merecen la reserva de regulación a favor del Estado, permiten concluir que la Comunidad Autónoma puede establecer normas de ordenación de las enseñanzas elementales de danza, disciplinar el ingreso en las mismas, fijar su currículo, desarrollar el régimen de autonomía pedagógica y organizativa de los centros que las imparten y regular el proceso de implantación de las enseñanzas. En su ejercicio, y en atención al modelo "bases más desarrollo" a que aquélla responde, el Consejo de Gobierno habrá de ajustarse a los límites establecidos por las leyes orgánicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución y demás normas básicas que incidan sobre la materia.
El ejercicio de la competencia corresponde al Consejo de Gobierno en virtud de sus funciones estatutarias (artículo 32 EAMU) y legales (artículos 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia).
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, si bien han de advertirse las siguientes carencias:
1. El trámite consistente en la preceptiva memoria que justifique la oportunidad del Proyecto y que incluya la motivación técnica y jurídica, de las concretas determinaciones normativas propuestas, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, no puede entenderse cumplimentado con la escueta fundamentación contenida en el informe-memoria que contiene el expediente.
2. Carece el expediente de la relación de disposiciones cuya vigencia resultará afectada por la entrada en vigor de la nueva norma, omisión que resulta coherente con la ausencia de disposición derogatoria, derivada de la inexistencia de regulación regional en la materia. Adviértase, no obstante, que de los términos en que se expresa el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, cabe interpretar que cualquier afección de la vigencia ha de ser tenida en cuenta, es decir, no sólo la más radical que supone la derogación, sino también otras incidencias de menor intensidad, tales como las modificaciones, expresas o tácitas, de preceptos concretos, el desplazamiento de la aplicación por vía de supletoriedad de normas estatales por la aprobación de normas regionales, etc. Y es que la exigencia contenida en el precepto legal se enmarca, en la fase de elaboración normativa, entre aquellas actuaciones que persiguen aportar un conocimiento pleno no sólo de las razones o motivos que justifican la oportunidad y necesidad de la norma en general o de las concretas determinaciones normativas que establezca, sino también de las consecuencias de toda índole que tendrá su aprobación, para posibilitar su mejor inserción en el ordenamiento, evitando indeseables antinomias y vacíos de regulación.
En este sentido, la entrada en vigor del futuro Decreto determinará que deje de aplicarse en la Comunidad Autónoma la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia, de 1 de agosto de 1992, por la que se establece el currículo de las enseñanzas de danza de grado elemental.
CUARTA.- Texto sometido a Dictamen.
El texto que figura como definitivo en el expediente consta de una parte expositiva innominada, 17 artículos divididos en 6 capítulos (I, disposiciones de carácter general; II, del currículo; III, del ingreso en las enseñanzas; IV, de la evaluación, la promoción y la permanencia; V, de los documentos de evaluación; y VI, de la autonomía pedagógica y organizativa de los centros), 3 Disposiciones adicionales, una transitoria y una final, así como 4 Anexos.
Se observa que la titulación del Capítulo VI debe ir precedida de la expresión introductoria "de la".
QUINTA.- Observaciones al texto.
- Fórmula promulgatoria.
La referencia a los informes y consultas efectuados en la elaboración del Proyecto, como el del Consejo Escolar de la Región de Murcia, debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual únicamente debe figurar la indicación del presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16 de las de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).
- Artículo 4. Contenido del currículo.
En rigor no es correcto afirmar que el currículo se compone de las asignaturas que se determinan en el anexo I, toda vez que al hacerlo se aparta el Proyecto de la definición básica de currículo que ofrece el artículo 6.1 LOE, según la cual se entiende por tal "el conjunto de objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación" de cada enseñanza. En su virtud, sería más adecuado recoger tal definición en el apartado 1 del precepto proyectado, estableciendo que el currículo se compone de los elementos indicados y se organiza en las asignaturas correspondientes, conforme al modelo seguido por los artículos 2.1 y 5 RD 775/1992.
- Artículos 6 y 7. Procedimientos de ingreso en las enseñanzas.
Como quiera que el artículo 7 se destina específicamente a regular la prueba de ingreso a curso distinto de primero, los apartados 2 y 3 del artículo 6 deberían trasladarse al primero de los preceptos citados, en orden a mejorar la distribución sistemática de los contenidos. Así, por ejemplo, el indicado artículo 7 podría quedar con la siguiente composición en apartados:
1, el apartado 2 del artículo 6.
2, el apartado 1 del artículo 7.
3, el apartado 3 del artículo 6, a excepción de su letra e), que debería ser reemplazada por el apartado 2 del artículo 7.
4, la letra e) del artículo 6.3.
- Artículo 9. Matrícula en más de un curso.
Prevé el precepto la posibilidad excepcional de que los alumnos que demuestren un alto rendimiento en las enseñanzas puedan realizar matrícula en más de un curso, para lo que deberán contar con el informe favorable del equipo docente y de la comisión de coordinación pedagógica. Una vez matriculado sólo asistirá a las clases correspondientes al curso superior.
Debería precisarse que esta última regla sólo será aplicable en el caso de las asignaturas de carácter progresivo a que se refiere el artículo 10.8 del Proyecto, en cuya virtud la superación de una de ellas supondrá la evaluación positiva de la asignatura correlativa del curso anterior. Sin embargo, si existe una asignatura no progresiva (el expediente no arroja luz acerca de este extremo), quizás el alumno debería poder asistir a las clases de dicha asignatura correspondientes a los cursos en los que se haya matriculado.
Si todas las asignaturas fueran progresivas, debería modificarse la redacción del artículo 10.8 del Proyecto, eliminando la, en consecuencia, inútil mención a las que no lo son y generalizando la regla a todas las que componen las enseñanzas objeto de regulación.
- Artículo 11. Promoción.
Debe suprimirse el último inciso del apartado 4, pues puede inducir al error de considerar que es necesario contar con el certificado de enseñanzas elementales de danza o de haberlas cursado, aunque no se hubieran completado y superado, para poder acceder a las enseñanzas profesionales, cuando no es así. A estas últimas puede accederse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 LOE, es decir, mediante una prueba de ingreso, para la que no es requisito previo haber cursado enseñanzas elementales de danza.
Cuestión distinta sería que el precepto pretendiera establecer una suerte de convalidación de las asignaturas de las enseñanzas elementales derivada de la superación de la prueba de acceso a las profesionales, en cuyo caso, la redacción actual del precepto no sería la más afortunada.
- Artículo 16. Autonomía pedagógica y organizativa de los centros.
Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico que, cuando se pretenda incluir en normas reglamentarias regionales preceptos que son reproducción de la Ley o norma básica que se desarrolla, mediante llamadas concretas se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos básicos volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se evitan potenciales ilegalidades al dictar la Comunidad Autónoma normas en materias sobre las que carece de competencia. Asimismo, cuando se considere oportuno o necesario proceder a la reproducción de los contenidos legales en las normas reglamentarias, debe transcribirse literalmente el artículo, sin introducir modificaciones o alteraciones en su redacción.
Se hace esta consideración al advertir que existen en el Proyecto preceptos que vuelcan normas básicas sin efectuar advertencia expresa de su origen estatal (artículo 17.1, que reproduce parte del artículo 91.1 LOE) y alterando parcialmente su redacción, como ocurre, a modo de ejemplo, con el artículo 16.6, que reproduce el artículo 125 LOE, si bien suprime la referencia al currículo como contenido necesario de la programación general anual del centro.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar la norma sometida a consulta, excepto la regulación contenida en la Disposición adicional segunda, apartado 2, que debe ser suprimida, conforme a lo indicado en la Consideración Segunda, 2, de este Dictamen. Esta observación tiene carácter esencial.
SEGUNDA.- La tramitación del Proyecto se ha ajustado a las normas que disciplinan el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de las carencias puestas de manifiesto en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto del Proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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