Dictamen 57/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 57/08
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación, Ciencia e Investigación (2007-2008)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece el Currículo de las Enseñanzas Profesionales de Música para la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
En la relación Ley-reglamento ejecutivo es ya clásica, entre la doctrina científica y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la tesis que, expresada en palabras de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este último, sostiene que las normas reglamentarias de desarrollo de un texto legal no pueden, en ningún caso, limitar los derechos, las facultades ni las posibilidades de actuación contenidas en la Ley misma (sentencias, entre otras, de 5 y 14 de mayo, 6 de julio de 1972 y 19 de junio de 1967, etc.), dado que de acuerdo con su naturaleza deben limitarse a establecer las reglas o normas precisas para la explicitación, aclaración y puesta en práctica de los preceptos de la Ley, pero no contener mandatos normativos nuevos y más restrictivos de los contenidos en el texto legal; tesis ya mantenida en la Sentencia de la Sala de 23 de junio de 1970, y que aquí se reitera. El reglamento, en aquellos aspectos normativos que exceden del ámbito interno de la organización administrativa, es instrumento de ejecución de la Ley, un complemento indispensable, que facilita y posibilita su ejecución, no una norma autónoma que pueda prevalecer, suplir o sustituir a aquélla.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Formación Profesional e Innovación Educativa elabora un primer borrador de Decreto por el que se establece el currículo de las enseñanzas profesionales de música para la Región de Murcia.
El Anteproyecto se acompaña de la siguiente documentación:
a) Informe-memoria expresivo de los antecedentes y objetivos perseguidos con la aprobación de la futura norma, de su fundamento competencial y de su naturaleza ejecutiva respecto de la legislación básica estatal.
b) Informe sobre impacto por razón de género, según el cual el Proyecto no contiene disposición alguna que facilite situaciones de discriminación por razón de género que afecte a los derechos e intereses legítimos de los miembros de la comunidad educativa.
c) Estudio económico, que valora el coste de implantación de cada una de las especialidades instrumentales de nueva creación, calculado por referencia a un grupo de 5 alumnos por especialidad y en un horizonte temporal para la implantación de seis cursos académicos, conforme al siguiente detalle:
- Bajo eléctrico o guitarra eléctrica: 536.653 euros.
- Cante flamenco o guitarra flamenca: 600.552 euros.
- Viola da Gamba: 600.296 euros.
- Instrumentos de cuerda pulsada: 549.984 euros.
d) Propuesta del Director General de Formación Profesional e Innovación Educativa al entonces Consejero de Educación y Cultura, para que eleve al Consejo de Gobierno el texto del Proyecto a fin de ser aprobado como Decreto.
e) Orden del Consejero consultante por la que se dispone la elevación del texto al Consejo de Gobierno para su aprobación como Decreto.
SEGUNDO.- Con fecha 9 de julio de 2007, se emite informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación, que formula diversas observaciones tanto de técnica normativa como de contenido, que serán asumidas e incorporadas al texto.
Resultado de las observaciones del Servicio Jurídico es la elaboración de un segundo borrador que también consta en el expediente.
TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia, se aprueba en sesión de fecha 6 de septiembre de 2007, en sentido favorable al texto, si bien realiza diversas observaciones que sólo parcialmente serán incorporadas al Proyecto. La justificación del rechazo a las que no lo son es el objeto del informe de la Dirección General de Ordenación Académica, que consta al folio 364 del expediente.
CUARTO.- Con fecha 25 de septiembre de 2007, la Directora General de Ordenación Académica justifica la urgencia de la tramitación del expediente en la necesidad de implantar las enseñanzas reguladas por el Proyecto en el referido curso, para cumplir así con el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), conforme al Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, que aprueba dicho calendario.
QUINTO.- Con fecha 1 de octubre de 2007, se emite informe de la Vicesecretaría de la Consejería impulsora del Proyecto.
SEXTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite con fecha 6 de noviembre de 2007, en sentido favorable al Proyecto, formulando diversas observaciones.
La justificación del rechazo de las que no han sido incorporadas al texto se contiene en informe de la Directora General de Ordenación Académica, de 29 de noviembre de 2007.
La asunción del resto de sugerencias da como resultado la elaboración de un nuevo texto, el definitivo, que consta en el expediente autorizado como tal, mediante diligencia del Secretario General de la Consejería consultante.
En tal estado de tramitación y tras incorporar los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 10 de diciembre de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter y plazo de emisión del Dictamen.
1. El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es el establecimiento del currículo de las enseñanzas profesionales de música en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cumpliendo con ello el mandato establecido por el artículo 6.4 en relación con el 46.1 LOE. Nos encontramos, pues, con un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a la LOE en virtud de su Disposición Final Quinta.
Cabe, en definitiva, considerar el texto sometido a consulta como desarrollo de legislación básica estatal y el Dictamen solicitado como preceptivo.
2. Se ha pedido por la Consejería consultante la tramitación de urgencia en la emisión del presente Dictamen, para que se despache en el plazo de 15 días recogido por el artículo 10.5 LCJ, ruego que no es atendido, toda vez que cuando la consulta tiene entrada en el Consejo, el 10 de diciembre de 2007, el curso académico ya había empezado, lo que dejaba huérfana de fundamento la tramitación urgente, pues ésta se basaba en la obligación de implantar las enseñanzas objeto de regulación en el curso 2007-2008, medida que resultaba de imposible cumplimiento aun emitiéndose el Dictamen en el breve plazo de 15 días, pues para entonces el curso académico habría consumido ya una tercera parte de su extensión. Debe considerarse al respecto que la implantación efectiva de las enseñanzas objeto del Proyecto no se consigue con la mera aprobación y entrada en vigor del futuro Decreto, sino que son precisas nuevas actuaciones, tanto de la propia Consejería como de los centros educativos, para posibilitar su puesta en marcha, adquiriendo singular relevancia entre estas últimas las programaciones didácticas que concreten las enseñanzas definidas por el currículo.
Debe destacarse que las razones de urgencia sí podían apreciarse al momento de comenzar la elaboración interna del Proyecto, a finales de junio del 2007, fecha ya de por sí muy tardía para iniciar el procedimiento de elaboración reglamentaria, cuando la normativa básica que establecía la obligación de implantar las enseñanzas en el curso 2007-2008 data de junio de 2006 y el Real Decreto que fija los aspectos básicos del currículo es el número 1577/2006, de 22 de diciembre.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
1. El Proyecto tiene un objeto plural, en la medida en que no se limita a fijar el currículo correspondiente a las enseñanzas profesionales de música, sino que, más allá, pretende ordenarlas, es decir, establecer sus características y organización, regulando aspectos relativos al ingreso en aquéllas, a la autonomía pedagógica y organizativa de los centros que las imparten y a la implantación de las enseñanzas.
Puede afirmarse, de principio, que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuenta con competencia suficiente para normar acerca de dichos extremos, al amparo del artículo 16 del Estatuto de Autonomía (EAMU), que le atribuye la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen.
Entre estas leyes orgánicas, la LOE dedica el Capítulo VI de su Título I a las enseñanzas artísticas, de la que forman parte las enseñanzas profesionales de música (art. 45.2, letra b, LOE), remitiendo de forma expresa la definición de su currículo a lo establecido en el artículo 6 de la misma Ley Orgánica (art. 46.1).
Como ya se adelantó en la Consideración Primera de este Dictamen, de conformidad con el artículo 6.4 LOE, las Administraciones educativas establecerán el currículo de las enseñanzas, del que formarán parte los aspectos básicos del mismo que, con la finalidad de asegurar una formación común y garantizar la validez de los títulos correspondientes, constituyen las enseñanzas mínimas, cuya fijación queda reservada al Estado (art. 6.2).
El artículo 47 LOE, en sus apartados 1 y 2, dispone que las Administraciones educativas facilitarán al alumnado la posibilidad de cursar simultáneamente las enseñanzas artísticas profesionales y la educación secundaria, para lo que se podrán adoptar las oportunas medidas de organización y ordenación académica que incluirán, entre otras, las convalidaciones y la creación de centros integrados.
En cuanto al acceso a las enseñanzas, el artículo 49 LOE deja a las Administraciones educativas la regulación y organización de la prueba específica de acceso, previendo expresamente la posibilidad de acceder a los diferentes cursos sin haber superado los anteriores, mediante la demostración de los conocimientos necesarios en una prueba específica.
En desarrollo de las previsiones de la LOE, el Real Decreto 1577/2006, de 22 de diciembre, por el que se fijan los aspectos básicos del currículo de la enseñanzas profesionales de Música, establece las enseñanzas mínimas, efectuando numerosas remisiones a la actuación normativa de las Administraciones educativas, como las siguientes:
- Artículo 5.3 y 4.- Establecer el currículo de las enseñanzas profesionales de música. Al hacerlo, las Administraciones educativas fomentarán la autonomía pedagógica y organizativa de los centros, favorecerán el trabajo en equipo de los profesores y estimularán su actividad investigadora a partir de la práctica docente.
- Artículo 6.2 y 3.- Determinar los cursos en los que se deban impartir las asignaturas en que se organiza el currículo, pudiendo añadir otras distintas de las establecidas con carácter básico. Asimismo, las Administraciones educativas podrán potenciar en sus currículos distintos perfiles dentro de cada especialidad en los dos últimos cursos.
- Artículo 7.- Regular y organizar las pruebas de acceso a las enseñanzas.
- Artículo 10.- Regular los procesos de matriculación del alumnado y las condiciones para la matriculación excepcional en más de un curso.
- Artículo 11.5.- Regular las condiciones para que los centros organicen las oportunas pruebas extraordinarias con el fin de facilitar a los alumnos la recuperación de las asignaturas con evaluación negativa.
- Artículo 13.2.- Establecer las condiciones para, de forma excepcional, ampliar en un año el límite de permanencia en las enseñanzas.
- Artículo 16.3 y 5.- Establecer el procedimiento de solicitud y registro del libro de calificaciones y determinar cómo ha de cumplimentarse la diligencia de traslado de expediente cuando el centro de origen sea privado.
- Artículo 18.- Determinar la forma de supervisar el procedimiento de cumplimentación y custodia de los documentos de evaluación.
- Artículo 20.- Establecer, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 47 LOE, convalidaciones cuando éstas afecten a las materias optativas de educación secundaria obligatoria y de bachillerato, y regular adaptaciones de los currículos encaminadas a facilitar la simultaneidad de las enseñanzas de régimen especial y general.
- Disposición adicional segunda.- Concretar el porcentaje que la nota media obtenida en el conjunto de las enseñanzas profesionales de música supondrá en la calificación de la prueba de acceso a las enseñanzas superiores de música.
- Disposición adicional cuarta.- Determinar las condiciones en las que el alumno con una sola asignatura pendiente del plan de estudios anterior pueda superarla.
Estas previsiones de regulación autonómica son acordes, asimismo, con la Disposición final sexta de la referida Ley, según la cual sus normas podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno de la Nación o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la Disposición adicional primera, 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (en adelante LODE), es decir: la ordenación general del sistema educativo; la programación general de la enseñanza; la fijación de las enseñanzas mínimas y de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos; la Alta Inspección; y las demás facultades que, conforme al artículo 149.1,30ª CE, corresponden al Estado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos.
2. El ejercicio de la competencia corresponde al Consejo de Gobierno en virtud de sus funciones estatutarias (artículo 32 EAMU) y legales (artículos 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, en adelante Ley 6/2004).
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, si bien el trámite consistente en la preceptiva memoria que justifique la oportunidad del Proyecto y que incluya la motivación técnica y jurídica de las concretas determinaciones normativas propuestas, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, no puede entenderse cumplimentado con la escueta fundamentación contenida en el informe-memoria que obra en el expediente.
Tampoco contiene el expediente una relación de las disposiciones cuya vigencia quedará afectada por la entrada en vigor de la nueva norma, si bien la Disposición derogatoria del Proyecto ofrece información suficiente sobre la incidencia que la inserción de la nueva norma tendrá en el conjunto del ordenamiento.
CUARTA.- Texto sometido a consulta.
El texto que figura como definitivo en el expediente consta de una parte expositiva innominada, 23 artículos divididos en 7 capítulos (I, disposiciones de carácter general; II, del currículo; III, del acceso a las enseñanzas; IV, de la evaluación, la promoción y la permanencia; V, de los documentos de evaluación; VI, correspondencia con otras enseñanzas; y VII, autonomía pedagógica y organizativa de los centros), cuatro Disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y una final, así como 4 Anexos.
La titulación de los Capítulos VI y VII debería completarse con la adición de la expresión introductoria "de la".
QUINTA.- La reproducción en el currículo de las enseñanzas mínimas.
Dadas las referencias ya contenidas en el expediente, singularmente en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, no parece necesario reproducir aquí la consolidada doctrina de este Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 23/1998, 48 y 101/2003), deudora de la del Consejo de Estado (entre otros, Dictamen 50.261, de 10 de marzo de 1988), que pone de manifiesto los riesgos de utilizar la técnica de la "lex repetita" para incorporar contenidos normativos básicos al ordenamiento regional y las medidas a adoptar para minimizarlos.
En síntesis, se trata de la conveniencia de advertir en el texto reglamentario regional cuáles de sus contenidos tienen un origen legal o básico, y que la trascripción de las referidas normas estatales ha de hacerse de forma literal, sugerencia no asumida hasta ahora por la Dirección General promotora del Proyecto (a modo de ejemplo, los artículos 11.5 y 15.4 del Proyecto reproducen preceptos básicos, omitiendo cualquier información acerca de su origen estatal). Sí ha de prestarse especial atención a la peculiar naturaleza del conjunto normativo en que se insertará el futuro Decreto y a la incidencia de aquélla sobre los límites para el ejercicio de la potestad reglamentaria por la Administración regional, en orden a la aprobación del currículo.
La Exposición de Motivos de la LOE afirma que la definición y organización del currículo constituye uno de los elementos centrales del sistema educativo, definiéndolo como el "conjunto de objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas" (artículo 6.1 LOE). Constituye, en definitiva, el instrumento normativo para perfilar las líneas esenciales que configuran cada enseñanza, posibilitando su adaptación a la realidad social de cada Comunidad Autónoma, mediante la atribución de su establecimiento a las respectivas Administraciones educativas.
La necesidad de reducir las diferencias regionales a una mínima unidad, que dote de homogeneidad al sistema educativo, asegurando tanto una formación común a todos los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma en la que hayan recibido las enseñanzas, como la validez en todo el territorio nacional de los títulos expedidos por las Administraciones autonómicas, determina la reserva al Gobierno de la Nación de la competencia para fijar los elementos básicos del currículo, en relación con los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación (artículo 6.2 LOE). Tales elementos básicos, que constituyen las enseñanzas mínimas de cada enseñanza, "formarán parte" (artículo 6.4 LOE) de los currículos aprobados por las Administraciones educativas que, a su vez, serán desarrollados y completados por los centros docentes en uso de su autonomía.
En esta materia, por tanto, las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico no se rigen únicamente por las generales del modelo binómico "bases más desarrollo", que permiten a la Comunidad Autónoma el desarrollo normativo de las bases estatales con el límite sustancial de su no contradicción. En la fijación del currículo, a ese condicionante de corte negativo, se añade otro de sesgo positivo, cual es la preceptiva inclusión de las enseñanzas mínimas estatales en la norma que las desarrolla, como garantía reforzada de respeto, en la medida en que han de ser asumidas e incluidas como contenido propio, formando parte integrante de la norma autonómica.
Ya en el Dictamen 160/2002 calificamos los reales decretos aprobatorios de los elementos básicos del currículo como normas de mínimos, en la medida en que establecen ese mínimo común denominador propio de toda norma básica, que ofrece un cimiento único sobre el que construir las diversas regulaciones autonómicas adaptadas a la realidad regional correspondiente. En consecuencia, el Consejo Jurídico no encuentra obstáculo en que las enseñanzas mínimas sean completadas y desarrolladas por la Comunidad Autónoma, mediante el establecimiento de prescripciones no previstas en aquéllas, es decir, ampliando los contenidos, objetivos o finalidades de cada enseñanza, aunque siempre con el límite de su compatibilidad material y complementariedad respecto a los establecidos por las enseñanzas mínimas.
Ahora bien, dado que deben formar parte, necesariamente, de los currículos, lo que no puede admitirse es la omisión en éstos de algún elemento de dichas enseñanzas mínimas. Y esto es lo que ocurre en el Proyecto sometido a consulta, cuyo Anexo III, al establecer el currículo de cada una de las asignaturas en que se organizan las enseñanzas, no incluye los aspectos básicos en su integridad. Así, a modo de ejemplo, en la asignatura "idiomas aplicados al canto", se omite uno de los objetivos fijados por las enseñanzas mínimas, como es el de "comprender todo tipo de mensajes orales o escritos en cualquiera de las lenguas del repertorio", así como un criterio de evaluación, el de "transcribir y comentar fonéticamente textos de partituras estudiadas".
Del mismo modo, el mandato legal básico de que las enseñanzas mínimas formen parte de los currículos, refuerza la necesidad de que los contenidos normativos trasladados de la legislación estatal a la regional lo sean en su literalidad, evitando cualquier alteración o matización que, por definición, repugna al concepto de enseñanza mínima, en la medida en que su función de garantía esencial para la unidad del sistema educativo podría verse afectada. En este sentido, por ejemplo, parece más exigente "estudiar las obras correspondientes al repertorio programado" (criterio de evaluación básico de la asignatura "Conjunto"), que estudiar sólo "la parte correspondiente de las obras del repertorio programado" (criterio de evaluación de la misma asignatura según el Proyecto).
En consecuencia, debe efectuarse una revisión general del Anexo III del Proyecto, en orden a corregir las omisiones y alteraciones que, en la incorporación de las enseñanzas mínimas, se hayan podido producir.
SEXTA.- Observaciones al texto.
- A la parte expositiva.
Según su tercer párrafo, el Proyecto desarrolla el currículo de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 5.3, 5.4 y 6.3 RD 1577/2006, cuando lo cierto es que la referencia básica viene constituida no sólo por los apartados indicados, sino por el conjunto de los artículos 5 y 6 del reglamento estatal, que integran su Capítulo II, denominado "Del currículo".
- A la fórmula promulgatoria.
La referencia a los informes y consultas efectuados en la elaboración del Proyecto, como el del Consejo Escolar de la Región de Murcia, debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual únicamente debe figurar la indicación del presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16 de las de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).
- Artículo 2. Finalidad y organización.
Cuando se cite una norma por primera vez en la parte dispositiva debe hacerse de forma extensa, con indicación del tipo de norma, número, fecha y nombre completo. En este sentido, se advierte la omisión del último elemento en la cita del RD 1577/2006 (Directrices 73 y 80, de las de técnica normativa).
- Artículo 3. Objetivos de las enseñanzas profesionales de música.
a) En el párrafo introductorio del apartado 1, debe incluirse el término "educativo" tras la palabra sistema, para adecuarlo al texto de la norma básica que se incorpora al Proyecto.
b) En el apartado 1, letra g), donde dice "integrante el patrimonio histórico", debe decir "integrante del patrimonio histórico".
- Artículo 7. Perfiles formativos.
El apartado 5 dispone que la Consejería competente en materia de educación regulará el procedimiento de autorización de las asignaturas optativas. Esta previsión motivó una consideración de la Dirección de los Servicios Jurídicos para advertir acerca de la limitación de las potestades normativas de los Consejeros, al amparo de los artículos 52 de la Ley 6/2004 y 25 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
La doctrina del Consejo Jurídico en relación con la potestad normativa de los titulares de los Departamentos en que se organiza la Administración regional es suficientemente conocida por la Consejería consultante (por todos, Dictamen 651/2005) y no parece necesario reproducirla aquí. Baste ahora recordar que el artículo 52.1 de la Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que su artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término "organizativo".
La ley regional limita ampliamente la potestad reglamentaria de los Consejeros, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos "ad extra", para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones. Respecto a los reglamentos domésticos, a su vez la jurisprudencia distingue dos ámbitos, el puramente organizativo y el de las relaciones de sujeción especial, distinción que parece evocar la terminología utilizada por la Ley 6/2004, aunque refiriéndose únicamente al primero, respecto del cual no hay duda en afirmar la potestad reglamentaria del Consejero.
Respecto de las relaciones de sujeción especial, la redacción del artículo 52.1 únicamente podría amparar la regulación de aquéllas por los Consejeros si se acoge la acepción más estricta de relación de sujeción especial, es decir, la que, por su intensidad y duración, supone la efectiva integración de los sujetos afectados en la organización administrativa misma, constituyendo relaciones de superioridad y dependencia, que comportan un tratamiento especial de la libertad, de los derechos fundamentales, así como de sus instituciones de garantía, y que es necesario regular para garantizar la eficacia y el adecuado funcionamiento de la Administración. Sólo así es posible reconducir la regulación de las relaciones de sujeción especial al ámbito estrictamente organizativo interno de cada Consejería, al que la Ley 6/2004 limita la habilitación reglamentaria del titular de aquélla.
A la luz de tales consideraciones, si la previsión contenida en el artículo 7.5 del Proyecto se refiere a la definición y configuración de nuevas asignaturas optativas, para lo que la Administración regional viene habilitada por el artículo 6.2 RD 1577/2006, debe recordarse que ya en nuestro Dictamen 108/2007, relativo al currículo de la Educación Secundaria Obligatoria, negamos que el Consejero competente en materia de educación gozara de potestad reglamentaria para su regulación, en la medida en que "afecta de forma sustancial al contenido de la etapa, pues la oferta de unas materias u otras, su currículo y las posibilidades que los alumnos tengan de cursarlas o no serán determinantes de la formación que puedan obtener durante el desarrollo de la etapa, sin que conste en el expediente justificación alguna que aconseje la regulación de tales extremos por Orden departamental, excluyendo tales contenidos del Proyecto sometido a consulta, el cual, sistemáticamente, cabe considerar como la ubicación más adecuada para ellos. Por tanto, procede concluir que, aun encontrándonos en el ámbito de una clásica relación especial de sujeción como la que une a los alumnos con la Administración educativa, en aplicación del criterio más arriba expresado, no se advierten motivaciones de eficacia y de garantía del adecuado funcionamiento de la Administración que justifiquen la regulación de la oferta de materias optativas por Orden departamental".
Ahora bien, si lo que pretende el apartado objeto de consideración es indicar que el Consejero establecerá el procedimiento para que un centro docente pueda llegar a impartir una determinada optativa, previamente definida y regulada, entonces cabría calificar dicha medida como meramente doméstica, en atención a su naturaleza estrictamente procedimental y al hecho de que los efectos de la regulación incidirán únicamente sobre la relación que une a los centros docentes con la Administración educativa.
En esta interpretación, por tanto, el Consejero sí ostentaría potestad reglamentaria para dictar la regulación, si bien, la previsión contenida en el Proyecto sería innecesaria, toda vez que las facultades normativas del Consejero le vendrían atribuidas directamente por la Ley 6/2004, que no precisaría en este extremo del complemento reglamentario, el cual, a su vez, tiene vedado atribuir potestades normativas, atendida la reserva de rango legal que, a tal efecto, establece el artículo 52.1 de la Ley 6/2004.
En consecuencia, sea cual sea la intención normativa, sería procedente suprimir la previsión.
- Artículo 9. Recital fin de grado.
El contenido del precepto debería trasladarse al artículo 14 del Proyecto, en el que se prevén los efectos académicos de dicho recital, en la medida en que será tenido en cuenta para la evaluación de los alumnos.
- Artículo 10. Acceso a las enseñanzas profesionales de música.
El apartado 3 establece una edad mínima para acceder a las enseñanzas en las especialidades de Cante Flamenco y Canto, en atención al desarrollo fisiológico del aparato fonador. Sin embargo, la norma básica no establece dicha edad mínima, como tampoco lo hacen el resto de ordenamientos autonómicos.
Considera el Consejo Jurídico que no procede establecer tal limitación de edad, pues de hacerlo el Proyecto, que lo es de reglamento ejecutivo, incumpliría la función de complemento indispensable de la regulación objeto de desarrollo que le es propia. En la relación Ley-reglamento ejecutivo es ya clásica, entre la doctrina científica y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la tesis que, expresada en palabras de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este último, sostiene que "las normas reglamentarias de desarrollo de un texto legal no pueden, en ningún caso, limitar los derechos, las facultades ni las posibilidades de actuación contenidas en la Ley misma (sentencias, entre otras, de 5 y 14 de mayo, 6 de julio de 1972 y 19 de junio de 1967, etc.), dado que de acuerdo con su naturaleza deben limitarse a establecer las reglas o normas precisas para la explicitación, aclaración y puesta en práctica de los preceptos de la Ley, pero no contener mandatos normativos nuevos y más restrictivos de los contenidos en el texto legal; tesis ya mantenida en la Sentencia de la Sala de 23 de junio de 1970, y que aquí se reitera". El reglamento, en aquellos aspectos normativos que exceden del ámbito interno de la organización administrativa, es instrumento de ejecución de la Ley, un "complemento indispensable", que facilita y posibilita su ejecución, no una norma autónoma que pueda prevalecer, suplir o sustituir a aquélla.
En el supuesto objeto de examen, ni la LOE ni el RD 1577/2006 establecen una edad mínima para acceder a las enseñanzas, siendo el Proyecto desarrollo de ambas disposiciones, respecto de las cuales cabe predicar su condición de "complemento indispensable", en la medida en que sólo previa su precisión y concreción en el ámbito regional, la norma básica desplegará plenamente sus efectos y cumplirá la función constitucional que le es propia. En consecuencia, si la Ley o la norma básica que es objeto de desarrollo, no establecen una restricción por razón de edad en el acceso a las enseñanzas profesionales de música, la previsión reglamentaria de limitar dicho acceso, no es una mera explicitación o aclaración de aquéllas sino que, antes bien, constituye un nuevo mandato normativo más restrictivo, que debe ser rechazado.
Procede en consecuencia eliminar dicha restricción.
Adviértase que ello no supone desechar los razonables argumentos contenidos en el expediente para justificar la limitación de edad, atendida la necesidad de contar con una voz de adulto, no infantil, para seguir las enseñanzas. Y es que el adecuado u óptimo desarrollo del aparato fonador podrá ser apreciado en la prueba de acceso, en la cual, de conformidad con el artículo 7 RD 1577/2006, se valorará, entre otros aspectos, la madurez y las aptitudes para cursar con aprovechamiento las enseñanzas profesionales de música.
- Artículo 12. Tribunales de las pruebas.
En el apartado 4 debe reemplazarse la expresión "en el punto anterior" por "en el apartado anterior".
El apartado contempla la posibilidad de no poder constituir un tribunal único por especialidad en cada centro, atendida la incompatibilidad indicada en el apartado 3 entre las condiciones de preparador de aspirantes al acceso y miembro de tribunal.
Nada hay que objetar a dicha previsión, que persigue garantizar la objetividad en la valoración de la prueba. Sin embargo, llama la atención que únicamente se regule la indicada circunstancia respecto de la prueba de acceso a primero y no en la de acceso a otros cursos, cuando en este último caso las dificultades para la constitución del tribunal parece que habrán de ser mayores, toda vez que el número de miembros pasa de 3 a 5.
- Artículo 13. Matriculación.
Tanto la norma básica como el Proyecto prevén de forma expresa la posibilidad de matriculación en distintas especialidades, así como que las asignaturas comunes de dichas especialidades se cursarán sólo en una de ellas. La calificación obtenida en estas asignaturas será válida para todas las especialidades. Sin embargo, el artículo 13.1 del Proyecto dispone que la calificación obtenida en las asignaturas comunes será válida "para la otra especialidad", como si sólo se pudieran cursar un máximo de dos especialidades.
Procede, en consecuencia, adecuar la redacción del Proyecto a la norma básica (art. 10.2 RD 1577/2006).
- Artículo 21. Correspondencia entre enseñanzas profesionales de música y enseñanzas de la educación secundaria obligatoria y de bachillerato.
El precepto no hace sino una genérica previsión de medidas organizativas que ningún valor normativo aportan a lo ya establecido por los artículos 47 LOE y 20 RD 1577/2006, por lo que, o bien se pergeñan ya en el Proyecto esas medidas organizativas y de ordenación académica, que meramente se anuncian en el artículo, o se suprime el precepto, pues en nada innova el ordenamiento jurídico, siendo menos expresivo, incluso, que las normas que se pretenden desarrollar.
- Artículo 22. Autonomía pedagógica y organizativa de los centros.
a) De los siete apartados en que se divide el artículo, sólo dos -el 4 y el 7- contienen normas que no son reproducción de otras básicas. El resto, para incorporar la regulación estatal, utilizan una reprobable técnica de espigueo, consistente en tomar del precepto básico sólo una parte, despreciando el resto. Adviértase que, con este proceder, se potencian los riesgos derivados de la técnica "lex repetita" (ya expuestos en consideraciones precedentes de este Dictamen) y no se alcanza el objetivo que constituye su principal fundamento, como es el de conseguir reunir en una sola disposición la regulación estatal y regional aplicable.
b) El apartado 6 reproduce el artículo 125 LOE, si bien suprime la referencia al currículo como contenido necesario de la programación general anual del centro, lo que debe corregirse.
- Disposición adicional cuarta.
En el título de la disposición debe sustituirse la "a" por "para".
- Disposición derogatoria única.
Como indicamos en nuestro Dictamen 46/2008, sobre el Proyecto de Decreto por el que se establece el currículo de las enseñanzas elementales de música, la norma que se pretende derogar -Orden de 4 de mayo de 2001, de la Consejería de Educación y Universidades, de modificación puntual de la Orden de 28 de agosto de 2002, del Ministerio de Educación y Ciencia por la que se establece el currículo de los grados elemental y medio de las enseñanzas de música y se regula el acceso a dichos grados-, a diferencia de la Orden ministerial, afecta exclusivamente a enseñanzas de grado medio, por lo que resulta innecesaria la precisión "en lo relativo al grado medio de las enseñanzas de Música".
- Disposición final única. Entrada en vigor.
La entrada en vigor de la futura norma debería acomodarse a la irregular situación originada por la no implantación de las enseñanzas en el momento establecido por la norma básica, demorando el comienzo de la vigencia del Decreto hasta el comienzo del próximo curso académico, en el que habrán de implantarse todos los cursos de las enseñanzas profesionales de música, tanto los cuatro primeros que debieron comenzar en el presente curso académico, como 5º y 6º que habrán de implantarse en el curso 2008-2009 (artículo 21.1 y 2 RD 806/2006).
De no hacerlo así y disponer la inmediata entrada en vigor del nuevo Decreto, puede generarse confusión por el juego de la Disposición transitoria del Proyecto, que remite, sin matización alguna, el calendario de implantación de las enseñanzas al establecido con carácter básico, según el cual, como se ha dicho, los cuatro primeros niveles ya debían estar cursándose.
- Anexo I. Distribución de asignaturas por curso y especialidad y tiempos lectivos de las enseñanzas profesionales de música.
De conformidad con el artículo 6.3 LOE, los contenidos básicos de las enseñanzas mínimas requerirán el 65% de los horarios escolares, estableciendo el Anexo II RD 85/2007 el horario escolar mínimo por asignaturas y grado. Sin embargo, el criterio para la asignación de tiempos lectivos utilizado por el Anexo I del Proyecto atiende a horas semanales por asignatura en cada especialidad y curso, determinando términos de comparación heterogéneos entre la norma básica y su desarrollo regional, que impiden conocer con exactitud si la distribución de tiempos lectivos efectuada por el Proyecto respeta los porcentajes y horas establecidos por el artículo 6.3 LOE y las enseñanzas mínimas.
Por ello, el Consejo Jurídico considera procedente que, por la Consejería consultante y antes de la elevación del Proyecto al Consejo de Gobierno, se incorpore al expediente un documento que certifique el cumplimiento de la normativa básica en este singular extremo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar la norma sometida a consulta, correspondiendo al Consejo de Gobierno su aprobación como Decreto.
SEGUNDA.- La tramitación del Proyecto se ha ajustado a las normas que disciplinan el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de las carencias puestas de manifiesto en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las siguientes observaciones:
- La relativa a la necesidad de corregir las omisiones y alteraciones que, en la incorporación de las enseñanzas mínimas al currículo contenido en el Anexo III del Proyecto, se hayan podido producir, de conformidad con lo expresado en la Consideración Quinta de este Dictamen.
- La efectuada al artículo 10, en relación con el establecimiento de una edad mínima para acceder a las enseñanzas en las especialidades de Canto y Cante Flamenco, según lo indicado en la Consideración Sexta de este Dictamen.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto del Proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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