Dictamen 157/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 157/08
Tipo: Revisión de oficio
Consultante: Consejería de Hacienda y Administración Pública (2007-2008) (2015-2017)
Asunto: Revisión de oficio de actos nulos iniciada por Orden de la Consejera de Hacienda y Administración Pública, de fecha 18 de julio de 2008, en relación con el tercer ejercicio de las pruebas selectivas para el acceso por el turno libre al Cuerpo de Auxiliares Administrativos, derivadas de la OPE 2004.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1.- Es doctrina del Consejo de Estado que, a efectos de su revisión, los actos de trámite cualificados resultan equiparables a los actos definitivos. En efecto, en el Dictamen 359/1994, analiza la posibilidad de revisar de oficio la propuesta formulada por la Comisión Calificadora para la provisión de una plaza de Catedrático de Escuela Universitaria, convocada por la Universidad de Sevilla. El proceso selectivo se encontraba suspendido ante la denuncia efectuada por uno de los miembros de dicha Comisión. El Alto Órgano Consultivo señala al respecto que "se pretende, en definitiva, revisar de oficio un acto de trámite cualificado, como es la propuesta de resolución en un proceso selectivo, posibilidad ésta viable jurídicamente, como reconoce, por ejemplo, desde un punto de vista general, el artículo 20.2 del Real Decreto 2223/1984, de 19 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración del Estado". La referencia normativa actualizada a día de hoy habría de hacerse al artículo 14.1 del Reglamento general de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, en cuya virtud las resoluciones de los Tribunales o Comisiones Permanentes de Selección vinculan a la Administración, sin perjuicio de que ésta, en su caso, pueda proceder a su revisión, conforme a lo previsto en los artículos 102 y siguientes LPAC.
2.- Cuando el procedimiento queda excepcionalmente interrumpido por haberse declarado su suspensión y existen fundadas razones sobre la posible existencia de una causa de nulidad en las actuaciones ya efectuadas (procedentes, por ejemplo, de la declaración de existencia de ilícito penal contenida en un auto dictado por un órgano de la jurisdicción penal) mantener la tesis de la inatacabilidad de lo actuado antes de la resolución definitiva, llevaría al absurdo, desde la perspectiva de la economía procesal y del respeto al principio de legalidad, de tener que adoptar nuevos actos a sabiendas de su ilicitud para dejarlos sin efecto a renglón seguido.
3.- Para el órgano instructor, la celeridad y eficacia que deben presidir la actuación administrativa aconsejaban proceder a conferir el trámite de audiencia en la misma Orden inicial del procedimiento de revisión de oficio, considerando que con su publicación se cumplía el requisito de notificación a los interesados. Es cierto que la actuación administrativa está presidida por tales principios (art. 103 de la Constitución, y 74 y 75 LPAC), pero sobre ellos debe prevalecer el derecho de los particulares a ser notificados correctamente para poder reaccionar frente a los actos administrativos contrarios a sus intereses. No puede admitirse un sacrificio de las garantías del interesado en el procedimiento en aras de la celeridad de éste y eso es lo que ha sucedido en el supuesto sometido a consulta.
4.- Coincide el Consejo Jurídico con aquellos órganos preinformantes que han puesto de manifiesto la ausencia en la propuesta de resolución de razonamientos que permitan entender cumplida la obligación que el artículo 79.1 LPAC impone a la Administración de tener en cuenta en la resolución las alegaciones, justificaciones y documentos que hubieran podido aportar al procedimiento los interesados. Evidentemente, tales elementos de juicio no vinculan a la Administración, que habrá de valorarlos en la labor decisoria que alumbra la propuesta de resolución. Ésta ha de ser expresiva tanto de los antecedentes fácticos en los que se asienta la decisión, como de los razonamientos jurídicos que le dan fundamento, entre los cuales deberían contenerse aquellos referidos a las cuestiones suscitadas por los interesados, con ocasión del trámite de audiencia.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por Orden de 18 de julio de 2008, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, publicada en el Boletín Oficial de la Región de Murcia de 25 de julio, se acuerda iniciar el procedimiento de revisión de oficio del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), en relación con el tercer ejercicio de las pruebas selectivas para acceso, por el turno libre, al Cuerpo de Auxiliares Administrativos, derivadas de la oferta de empleo público 2004, convocadas por Orden de 5 de julio de 2004 de la Consejería de Hacienda.
Carece el expediente de la documentación relativa al indicado procedimiento selectivo, si bien la cronología y actuaciones habidas en el mismo se pueden sintetizar del siguiente modo, de conformidad con el extracto de secretaría que acompaña a la solicitud de Dictamen:
1. Por Orden de 5 de julio de 2004 de la Consejería de Hacienda, se convocan pruebas selectivas para cubrir 67 plazas del Cuerpo de Auxiliares Administrativos de la Administración Regional por el turno de promoción interna y 125 plazas por el tumo de acceso libre.
2. Tras la realización de los dos primeros ejercicios, en fecha 16 de abril de 2005 se efectúa el tercer examen de las pruebas, por el turno de acceso libre.
El ejercicio consistía en una prueba que evaluaba la suficiencia y los conocimientos avanzados en la utilización de las herramientas de tratamiento de textos (word) y hoja de cálculo (Excel) incluidas en el paquete Office 2000. Dicha prueba se realizó mediante un cuestionario de 60 preguntas con tres respuestas alternativas, de las cuales solamente una de ellas podía ser considerada como válida.
3. La Resolución provisional de 21 de abril de 2005 del Tribunal calificador, publica la relación de aspirantes que han realizado el tercer ejercicio.
4. A la vista de los resultados obtenidos en el tercer ejercicio y de las denuncias verbales sobre presuntas irregularidades expresadas por algunos aspirantes en el acto de unión de cabeceras, en las que se aludía a filtraciones del contenido del examen, mediante Orden de 22 de abril de 2005 de la Consejería de Hacienda se abre un período de información previa, encomendándose su instrucción al Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de Función Pública.
5. En fecha 18 de mayo de 2005, se dicta Orden de la Consejería de Economía y Hacienda por la que se suspende el procedimiento selectivo por el turno de acceso libre, exponiéndose al día siguiente en el tablón de anuncios de la Dirección General de Función Pública.
6. El 30 de mayo de 2005 la Consejería de Economía y Hacienda ordena dar traslado al Ministerio Fiscal de las actuaciones llevadas a cabo en el periodo de información previa iniciado por Orden de 22 de abril de 2005, por si algunas de las actuaciones o comportamientos realizados en el proceso selectivo fuese constitutivo de ilícito penal.
7. El 22 de junio de 2005 se inicia el proceso penal por los hechos que resultan de las diligencias 2971/05 del Juzgado de Instrucción nº 1 de Murcia, incoadas en virtud de querella por la presunta comisión de los delitos tipificados en el Capítulo IV del Título XIX, en concreto delitos contra la Administración Pública tipificados en los artículos 418 (aprovechamiento de secreto o información privilegiada) y 419 (cohecho para la realización u omisión en el ejercicio del cargo de una acción u omisión constitutivas de delito) del Código Penal.
8. Tras la práctica de las oportunas diligencias de investigación, el juez instructor acuerda el sobreseimiento provisional y archivo de las mismas, al considerar que los hechos no revestían caracteres de infracción penal.
9. El auto de sobreseimiento y archivo fue objeto de posterior recurso de reforma, que fue desestimado, así como de apelación, resuelto en el Rollo 180/05 por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Murcia, que lo estima y ordena continuar la investigación por la Policía Judicial hasta el total esclarecimiento de los hechos y la determinación de su autor o autores.
10. Las diligencias judiciales se reabrieron en fecha 12 de abril de 2006, acordándose oficiar a la Policía Judicial para la práctica de las pruebas en torno a poder averiguar las personas que pudiesen haber tenido un contacto con el tercer examen desde que se elaboró por parte del Tribunal hasta su celebración, la relación de parentesco o personal que pudiese concurrir entre algunos de los miembros del Tribunal y los opositores aprobados, especialmente entre los que obtuvieron puntuaciones idénticas o similares, así como la indagación del elevado número de opositores que lograron calificaciones muy altas.
SEGUNDO.- Tras las actuaciones judiciales practicadas, se dictó Auto por el Juzgado de Instrucción n.° 1 de Murcia, de fecha 23 de mayo de 2008, acordando el sobreseimiento provisional en base al artículo 641.2 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
En su Fundamento Jurídico Sexto, concluye el auto que "se puede llegar a la conclusión ya reiterada de que la revelación del contenido del examen se realizó, aunque se desconoce quién fue el autor o los autores de tal conducta y por ello es procedente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 789.1 y 641.2 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que dispone como causa del mismo, cuando resulte del sumario haberse cometido un delito y no haya motivos suficientes para acusar a determinada o determinadas personas como autores, cómplices o encubridores". Esta resolución de sobreseimiento provisional por falta de determinación del autor o autores que hayan cometido el delito deberá ser notificada a la Administración autonómica, pues sería vinculante y con una posible consecuencia inevitable, que consiste en que el examen tercero de informática de la oposición que es objeto de esta investigación debe declararse nulo, y le corresponde a la citada Administración, una vez que conozca las conclusiones de esta investigación penal, el adoptar la decisión correspondiente, que pasaría por no dar validez a este tercer examen. Esto debe ser así en virtud de lo dispuesto en el artículo 62.1,d) LPAC, donde se dispone que los actos de tales administraciones serán nulos de pleno derecho cuando sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta".
TERCERO.- El 11 de junio de 2008, la Dirección General de Empleo Público remite, a la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública oficio donde se solicita elevar consulta a la Dirección de los Servicios Jurídicos en relación con el contenido del indicado Auto y las actuaciones que se derivan del mismo para la Administración regional.
CUARTO.- El 10 de julio, se emite Informe por la Dirección de los Servicios Jurídicos n.° 169/08, cuyas conclusiones, en lo que aquí interesa, son:
"1a. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia debe dar cumplimiento a lo dispuesto en el Auto del Juzgado de Instrucción n.° 1 de Murcia de fecha 23 de mayo de 2008, recaído en las Diligencias Previas n° 2971/05-BP.
2ª. Para ello, deberá anular el tercer ejercicio del Procedimiento Selectivo para el Cuerpo de Auxiliares Administrativos de 2004, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 102.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
QUINTO.- El inicio del procedimiento de revisión de oficio se acuerda por Orden de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, de 18 de julio de 2008, publicada en el BORM del 25 siguiente. La Orden nombra órgano instructor del procedimiento y otorga un plazo de diez días para alegaciones.
SEXTO.- El 13 de agosto, el órgano instructor del procedimiento remite las actuaciones practicadas y propuesta de resolución a la Secretaría General del referido Departamento, a los efectos de la continuación del procedimiento.
Sobre la base del anterior informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y del auto judicial, el órgano instructor propone la revisión de oficio del acto material en que consiste el tercer ejercicio de las pruebas. El carácter no definitivo de este acto no es obstáculo para la revisión propuesta con fundamento en el principio maiore ad minus, pues si la Administración puede, mediante la revisión de oficio, dejar sin efecto actos definitivos declarativos de derechos, con mayor razón podrá declarar ineficaces actuaciones puramente materiales que no conllevan la adquisición de derecho alguno.
La propuesta de resolución, asimismo, pretende justificar la forma en que se concedió el trámite de audiencia -al principio de la tramitación del procedimiento y mediante inserción de la correspondiente Orden en el diario oficial de la Comunidad Autónoma- en la existencia de una pluralidad de interesados y en el respeto al principio de celeridad.
Presentan alegaciones 73 interesados.
El 14 de agosto el Servicio Jurídico de la Consejería emite informe sobre la propuesta de resolución y sobre la tramitación del expediente.
SÉPTIMO.- Con fecha 5 de septiembre de 2008, la Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe cuya conclusión es que procede declarar de oficio la nulidad del tercer ejercicio de las pruebas selectivas para acceso al Cuerpo de Auxiliares Administrativos por el turno libre, correspondientes a la Oferta de Empleo Público de 2004.
En tal estado de tramitación y tras incorporar los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 8 de septiembre de 2008.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo y determinante de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 102.1 LPAC en relación con el 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al versar sobre propuesta de resolución de un procedimiento para la declaración de nulidad de pleno derecho de un acto administrativo.
Si bien la consulta no alude de forma expresa al carácter urgente de la misma, atendida la perentoriedad del plazo máximo para resolver el procedimiento y notificar a los interesados y dado que a la fecha de la consulta ya se ha consumido la mitad del plazo, el Consejo Jurídico considera que procede despachar el presente Dictamen con tal carácter.
SEGUNDA.- El acto objeto de revisión.
La referencia contenida en la norma orgánica de este Consejo Jurídico al acto administrativo como objeto de la revisión de oficio en orden a establecer la preceptividad de este Dictamen, anticipa ya una cuestión esencial y que exige una determinación previa a cualquier otra: si nos encontramos ante un acto administrativo susceptible de dicha acción revisora.
El artículo 102.1 LPAC dispone que las Administraciones Públicas declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.
La actuación que se pretende revisar, tanto la realización misma del tercer ejercicio de las pruebas selectivas como la resolución provisional del Tribunal Calificador por la que se declaran las calificaciones obtenidas por los aspirantes que han realizado dicho ejercicio, no son actos que pongan fin a la vía administrativa. De hecho, ni siquiera cabría considerarlos como definitivos.
El primero de ellos podría calificarse como mera actuación material, lo que, de conformidad con la doctrina establecida por la sentencia de 8 de octubre de 1993, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, excluiría la posibilidad de su revisión, en la medida en que los preceptos relativos a la revisión de oficio son "aplicables sólo a los actos declarativos de derechos, que no a las meras actuaciones ejecutivas de los mismos".
Ahora bien, lo cierto es que esa actuación material consiste en la demostración de la capacidad necesaria para el acceso al empleo público, constituyéndose en presupuesto básico para el dictado de la resolución provisional, que no puede existir sin aquella primera actuación. El fin de este acto calificador y su causa misma hunden sus raíces en la realización del ejercicio, de forma que puede afirmarse que ambas actuaciones, junto con otras previas a todas ellas, como es el llamamiento o convocatoria al ejercicio más la confección misma de éste por el órgano selectivo, y otra posterior, a saber, la resolución definitiva que debería haber dictado el Tribunal calificador de no quedar suspendido el procedimiento selectivo, constituyen caras o facetas de un mismo acto: el desarrollo de cada ejercicio. Esta concepción del ejercicio como acto complejo parece inspirar también la normativa regional reguladora de los procedimientos selectivos, que agrupa bajo el epígrafe "desarrollo de los ejercicios" todas estas actuaciones tendentes a la determinación del mérito y la capacidad de los aspirantes (base 6.2 de la Orden de 17 de junio de 2004, de la Consejería de Hacienda, por la que se aprueban las bases generales que regirán las convocatorias de pruebas selectivas para acceso a los distintos cuerpos de la Administración Regional).
La plasmación formal de ese acto complejo en que consiste el desarrollo de cada ejercicio y que permite entenderlo ultimado para pasar a la siguiente fase del procedimiento selectivo, es la resolución definitiva por la que el Tribunal Calificador determina qué aspirantes lo han superado y pueden continuar la selección.
Por tanto, en condiciones ordinarias, es decir, si el procedimiento hubiera seguido su curso, el órgano selectivo habría dictado una resolución definitiva aprobando la relación de aspirantes que superaban el tercer ejercicio (base 6.2.6, de la Orden de 17 de junio de 2004). Esta resolución definitiva culmina el desarrollo de cada ejercicio y establece el resultado del mismo en orden a la continuación del procedimiento selectivo. Nos encontramos, pues, ante un acto de trámite cualificado de los contemplados por el artículo 107.1 LPAC, en la medida en que decide directa o indirectamente el fondo del asunto, al establecer quién puede continuar adelante en el procedimiento selectivo y quién no.
Es necesario recordar aquí que es doctrina del Consejo de Estado que, a efectos de su revisión, los actos de trámite cualificados resultan equiparables a los actos definitivos. En efecto, en el Dictamen 359/1994, analiza la posibilidad de revisar de oficio la propuesta formulada por la Comisión Calificadora para la provisión de una plaza de Catedrático de Escuela Universitaria, convocada por la Universidad de Sevilla. El proceso selectivo se encontraba suspendido ante la denuncia efectuada por uno de los miembros de dicha Comisión. El Alto Órgano Consultivo señala al respecto que "se pretende, en definitiva, revisar de oficio un acto de trámite cualificado, como es la propuesta de resolución en un proceso selectivo, posibilidad ésta viable jurídicamente, como reconoce, por ejemplo, desde un punto de vista general, el artículo 20.2 del Real Decreto 2223/1984, de 19 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración del Estado". La referencia normativa actualizada a día de hoy habría de hacerse al artículo 14.1 del Reglamento general de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, en cuya virtud las resoluciones de los Tribunales o Comisiones Permanentes de Selección vinculan a la Administración, sin perjuicio de que ésta, en su caso, pueda proceder a su revisión, conforme a lo previsto en los artículos 102 y siguientes LPAC.
Ahora bien, sentada la posibilidad de revisar esta resolución definitiva ¿cabe atacar de forma independiente y anticipada los otros actos integrantes del desarrollo del ejercicio, como la resolución provisional o la misma realización material del ejercicio? Considera el Consejo Jurídico que la respuesta a dicho interrogante ha de ser negativa, aunque no con carácter absoluto, pues existen excepciones.
En efecto, cuando el procedimiento avanza por sus trámites y llega a la resolución definitiva, es obvio que sólo esta plasmación última del resultado del acto ha de ser atacable, en aplicación de un principio de concentración procedimental, en cuya virtud habrá que esperar a que se produzca la resolución definitiva para, a través de su impugnación, plantear las discrepancias y evitar así tener que atacar todas y cada una de las actuaciones que se producen durante el desarrollo de cada ejercicio. Se trata, en definitiva, de establecer la trascendencia del acto de trámite respecto de la resolución final del procedimiento, de forma que, cuando el contenido de ese acto esté llamado a ser reproducido o modificado por la resolución final, no sería impugnable de forma autónoma, sino que habría que esperar a esta última, verdadero acto revisable. En este sentido, Dictamen del Consejo de Estado núm. 46.924, de 7 de febrero de 1985.
Pero, cuando el procedimiento queda excepcionalmente interrumpido por haberse declarado su suspensión y existen fundadas razones sobre la posible existencia de una causa de nulidad en las actuaciones ya efectuadas (procedentes, por ejemplo, de la declaración de existencia de ilícito penal contenida en un auto dictado por un órgano de la jurisdicción penal) mantener la tesis de la inatacabilidad de lo actuado antes de la resolución definitiva, llevaría al absurdo, desde la perspectiva de la economía procesal y del respeto al principio de legalidad, de tener que adoptar nuevos actos a sabiendas de su ilicitud para dejarlos sin efecto a renglón seguido.
Por ello, considera el Consejo Jurídico que, aunque en el procedimiento selectivo únicamente se haya dictado una resolución provisional, ésta podría ser objeto de un procedimiento de revisión de oficio, como si se hubiera dictado la resolución final, si se partiera de la certeza de que no va a existir ese posterior acto final resolutorio en sentido estricto, ya que, de no admitir la posibilidad de anular las actuaciones efectuadas durante el desarrollo del tercer ejercicio se carecería de acto que revisar, impidiendo así el restablecimiento de la legalidad. Para tener esa certeza será necesario que la suspensión del procedimiento selectivo, acordada el 18 de mayo de 2005, adquiera carácter definitivo, aspecto que sólo se podrá determinar cuando la resolución judicial que sirve de causa al procedimiento de revisión no sea modificable por haber adquirido firmeza, dato que no aparece constatado en el expediente.
A ello se debe añadir que, de forma coherente con la concepción de la resolución definitiva como acto administrativo que plasma el resultado del completo desarrollo de un ejercicio, de incoarse la revisión de oficio como consecuencia de la concurrencia de una causa de nulidad ínsita en las actuaciones dirigidas a su dictado, la revisión debería alcanzar a todas aquellas cuya conservación impidiera la depuración del vicio.
En consecuencia, la revisión de oficio incoada en el supuesto sometido a consulta debiera extenderse a todas las actuaciones realizadas en desarrollo del tercer ejercicio de la fase de oposición, en orden a posibilitar, en este caso, su repetición, con retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente posterior a la resolución definitiva del Tribunal Calificador por la que se establece la relación de aspirantes que superaron el segundo ejercicio.
TERCERA.- Procedimiento.
1. Trámite de audiencia.
Si bien el artículo 102 LPAC no prevé expresamente la necesidad de dar trámite de audiencia en el seno del procedimiento de revisión de oficio (a diferencia del 103.2 de la misma Ley que sí lo exige de manera explícita), de conformidad con el artículo 84.1 y 2 LPAC, resulta preceptiva la audiencia a todos los interesados en el procedimiento para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
En el supuesto sometido a consulta, el trámite de audiencia se confiere en el mismo acuerdo de iniciación del procedimiento de revisión de oficio (Orden de 18 de julio de 2008, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública), que es objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.
Una primera consideración debe atender al momento en que se da el trámite de audiencia, en el acuerdo de iniciación mismo del expediente, lo que puede hacer dudar del cumplimiento del requisito consistente en que la audiencia se confiera una vez instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución (art. 84.1 LPAC). No obstante, el examen del expediente desvela que en el supuesto sometido a consulta se da un caso de lo que podría denominarse como "instrucción anticipada", con ocasión tanto de la información previa que se realiza en el año 2005, en orden a determinar la procedencia de suspender o no el procedimiento selectivo, como de la consulta facultativa realizada a la Dirección de los Servicios Jurídicos acerca de las actuaciones a seguir a resultas del Auto del Juzgado de Instrucción. Ello conlleva que, entre el acuerdo de iniciación de la revisión de oficio y la propuesta de resolución no exista acto de instrucción alguno, por lo que, al menos formalmente, se habría cumplido el requisito de otorgar la audiencia una vez instruido el procedimiento y en el momento inmediatamente anterior a la propuesta de resolución.
Mayor trascendencia tiene que el trámite se haya conferido en una Orden que ha sido objeto de publicación y no de notificación personal e individual a cada uno de los interesados en el procedimiento de revisión de oficio. No es admisible dicha forma de comunicar la apertura del trámite de audiencia, toda vez que, de conformidad con el artículo 59.6 LPAC, la publicación sustituirá a la notificación, surtiendo sus mismos efectos, sólo en los casos tasados que enumera, no encontrándose en ninguno de ellos el supuesto objeto de estudio.
Así, la revisión de oficio, si bien tiene por objeto dejar sin efecto un acto integrante de un procedimiento selectivo, no forma parte del mismo, sino que constituye un procedimiento diferente y autónomo, al que no le son de aplicación las normas rituarias específicas de la selección del personal. Ello excluye la posibilidad de sustituir la notificación por la publicación al amparo del artículo 59.6, b) LPAC.
Del mismo modo, tampoco existe en el procedimiento de revisión de oficio una pluralidad indeterminada de interesados, lo que integraría el supuesto contemplado por el artículo 59.6, a) LPAC, toda vez que aquéllos aparecen perfectamente identificados en el procedimiento selectivo, en cuyo expediente, además, constan suficientes datos identificativos como para proceder a la necesaria notificación individual de la apertura del trámite de audiencia. En este sentido, el modelo de instancia para participar en las pruebas selectivas de acceso a la Función Pública regional derivadas de la oferta de empleo público de los años 2003 y 2004, aprobado por Orden de 17 de junio de 2004, de la Consejería de Hacienda, recaba de los aspirantes los datos relativos a su nombre y dos apellidos, dirección postal, dirección de correo electrónico, así como teléfonos fijo y móvil. No cabe pues hablar de una pluralidad indeterminada de personas, sin que el elevado número de ellas haya de ser óbice para el estricto cumplimiento de la Ley, que exige la notificación individual del trámite.
El supuesto del artículo 59.6, letra a), sólo es de aplicación cuando se desconozca quiénes pueden ser los destinatarios interesados en una concreta actuación administrativa. La publicación, en estos casos, sustituye a una imposible notificación personal. Es necesario, en consecuencia, que el acto, por su propia naturaleza, no tenga unos destinatarios determinados, pues si están individualizados o son individualizables a priori, habrá de procederse a la notificación personal. En palabras de la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 11 de abril de 1987, "la publicación y la notificación de los actos administrativos no son caminos indistintos, sino diferenciados de comunicación externa del acto administrativo que se da a conocer, según su índole: la singular constancia de la persona o personas que han de ser notificadas, la pluralidad indeterminada de destinatarios y el conocimiento o ignorancia de su domicilio. Al tratarse de decisiones administrativas con finalidad concreta, que afectan directa y específicamente a interesados cuya individualización y domicilio constan inequívocamente en el expediente no puede suplirse la exigencia contenida en el artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo (hoy artículo 58.1 LPAC) de notificar a los interesados las resoluciones que afecten a sus derechos e intereses, por la publicación de éstas".
Y es que la preferencia legal por la notificación frente a la publicación tiene su fundamento en la mayor garantía que la primera ofrece de cumplir el fin perseguido con la comunicación, como es el efectivo conocimiento por su destinatario del trámite concedido.
Cabe recordar que la propia doctrina del Tribunal Supremo (por todas, STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de marzo de 2006, que asume también jurisprudencia constitucional) nos enseña que la finalidad básica de toda notificación va enderezada a lograr que el contenido del acto llegue realmente al conocimiento de su destinatario, con objeto de que éste pueda adoptar la postura que estime pertinente. En congruencia con ello, los defectos formales adquieren relevancia cuando impiden que la notificación llegue a cumplir dicha finalidad, afectando al conocimiento del acto por el interesado y al ejercicio de las posibilidades de reacción frente al mismo que el ordenamiento le ofrece. Así ocurre en el supuesto que da origen a este Dictamen.
Frente a la doctrina jurisprudencial expuesta, no puede oponerse, como hacen diversos informes obrantes en el expediente, aquella otra que afirma la ausencia de indefensión como consecuencia de la omisión del trámite de audiencia, cuando al interesado se le han ofrecido en el transcurso del procedimiento suficientes oportunidades de defensa o recursos. Considera el Consejo Jurídico que esta última no debe ser aplicada al supuesto sometido a consulta, toda vez que la errónea vía elegida para la notificación a los interesados (la publicación en diario oficial y en período estival -25 de julio-) no garantiza en absoluto el conocimiento de la existencia misma del procedimiento de revisión por parte de quienes pueden verse afectados por él, ni, en consecuencia, su derecho a presentar alegaciones o interponer recursos. De hecho, tan solo 73 aspirantes de los más de 500 que realizaron el tercer ejercicio han presentado alegaciones.
Por otra parte, merece especial atención la justificación que la propuesta de resolución contiene acerca de la vía utilizada para comunicar a los interesados el trámite de audiencia. Para el órgano instructor, la celeridad y eficacia que deben presidir la actuación administrativa aconsejaban proceder a conferir el trámite de audiencia en la misma Orden inicial del procedimiento de revisión de oficio, considerando que con su publicación se cumplía el requisito de notificación a los interesados. Es cierto que la actuación administrativa está presidida por tales principios (art. 103 de la Constitución, y 74 y 75 LPAC), pero sobre ellos debe prevalecer el derecho de los particulares a ser notificados correctamente para poder reaccionar frente a los actos administrativos contrarios a sus intereses. No puede admitirse un sacrificio de las garantías del interesado en el procedimiento en aras de la celeridad de éste y eso es lo que ha sucedido en el supuesto sometido a consulta.
Procede, en consecuencia, que por el órgano instructor se acuerde conferir trámite de audiencia con notificación personal a cada uno de los interesados en el procedimiento, sin perjuicio de entender que la publicación realizada en su momento puede servir de complemento a la preceptiva notificación individual, pero nunca como sustitutiva de ella.
2. La propuesta de resolución.
a) Coincide el Consejo Jurídico con aquellos órganos preinformantes que han puesto de manifiesto la ausencia en la propuesta de resolución de razonamientos que permitan entender cumplida la obligación que el artículo 79.1 LPAC impone a la Administración de tener en cuenta en la resolución las alegaciones, justificaciones y documentos que hubieran podido aportar al procedimiento los interesados. Evidentemente, tales elementos de juicio no vinculan a la Administración, que habrá de valorarlos en la labor decisoria que alumbra la propuesta de resolución. Ésta ha de ser expresiva tanto de los antecedentes fácticos en los que se asienta la decisión, como de los razonamientos jurídicos que le dan fundamento, entre los cuales deberían contenerse aquellos referidos a las cuestiones suscitadas por los interesados, con ocasión del trámite de audiencia.
b) De conformidad con el artículo 89 LPAC, la resolución que ponga fin al procedimiento "decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo". Tales exigencias cabe hacerlas extensivas a la propuesta de resolución, en tanto que base técnica sobre la que se fundamentará la resolución final del procedimiento.
Examinada la propuesta contenida en el expediente sometido a consulta, es de apreciar la infracción del indicado precepto en la medida en que omite cualquier referencia a una cuestión planteada por algunas interesadas (x, y.) en el desarrollo del trámite de audiencia: las pretensiones indemnizatorias como consecuencia de la actuación revisora de la Administración.
Debe recordarse que el artículo 102.4 LPAC dispone que las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de dicha Ley, es decir, si se cumplen los requisitos de existencia de daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, y de antijuridicidad del daño, propios de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
Ningún pronunciamiento sobre dichas pretensiones resarcitorias contiene la propuesta de resolución, lo que debe ser corregido, pues aunque el artículo 102.4 LPAC establezca la eventualidad de pronunciarse acerca de las indemnizaciones procedentes como meramente potestativa para la Administración, cuando es el propio interesado quien plantea la cuestión en el seno del procedimiento resulta obligado para aquélla decidirla.
3. Actuaciones instructoras complementarias.
Una de las cuestiones que de forma reiterada ponen de manifiesto diversos interesados es que la aplicación de la causa de nulidad contemplada en el artículo 62.1, letra d), precisa de una sentencia penal firme que declare la existencia de ilícito penal.
El procedimiento de revisión de oficio incoado se basa en la declaración de la existencia de delito contenida en un auto susceptible de recurso de reforma y apelación, sin que conste acreditado en el procedimiento si dicho auto ha ganado firmeza o si, por el contrario, ha sido recurrido, estando pendiente su resolución, como afirman diversos interesados en sus alegaciones.
Al margen de que la Dirección de los Servicios Jurídicos ponga de manifiesto el carácter ejecutivo (sic) del indicado Auto, a la luz de lo establecido por los artículos 217 y 766 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, y sin prejuzgar en este momento si ello sería suficiente para estimar cumplido el requisito para aplicar la causa de nulidad del artículo 62.1, letra d) LPAC, consistente en la previa determinación de la existencia de ilícito penal por la jurisdicción de dicho orden, considera el Consejo Jurídico que el órgano instructor debe indagar acerca de la situación procesal del auto en cuestión, para aclarar si ha alcanzado firmeza o no, a los efectos de poder establecer la revisabilidad del último acto dictado en el procedimiento selectivo, la resolución provisional del Tribunal Calificador y, con ella, del resto de actuaciones realizadas en desarrollo del tercer ejercicio, conforme a lo indicado en la Consideración Segunda de este Dictamen.
4. La conformación del expediente.
Carece el expediente remitido al Consejo Jurídico de las actuaciones del tercer ejercicio que constituyen el objeto del procedimiento de revisión de oficio, singularmente la Resolución Provisional del Tribunal Calificador por la que se declaran los aspirantes que han realizado el tercer ejercicio de las pruebas selectivas, lo que debe ser corregido para dar cumplimiento al artículo 46.2, letra a), del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, en cuya virtud la consulta se acompañará de los antecedentes de todo orden que puedan influir en el Dictamen.
CUARTA.- De la suspensión del plazo para resolver y notificar la resolución.
Con fecha 25 de septiembre de 2008, y estando pendiente de emisión el presente Dictamen, el Boletín Oficial de la Región de Murcia publica "Acuerdo de 8 de septiembre de 2008, de la instructora del procedimiento de revisión de oficio del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por la (sic) que se suspende el plazo de resolución del procedimiento iniciado por Orden de 18 de julio de 2008 (publicado en el BORM de 25 de julio), en relación al tercer ejercicio de las pruebas selectivas para acceso al Cuerpo de Auxiliares Administrativos de la Administración Pública de la Región de Murcia, por el turno de acceso libre, derivadas de la oferta de empleo público 2004".
Este Acuerdo merece las siguientes consideraciones:
a) Ha sido objeto de publicación, por lo que adolece del mismo defecto de notificación que ya se puso de manifiesto en relación con la concesión del trámite de audiencia en la Consideración Tercera de este Dictamen, cuyos razonamientos son trasladables al acuerdo de suspensión, que debe ser notificado de forma individual a cada uno de los interesados en el procedimiento de revisión de oficio.
Consecuencia del defecto de notificación expuesto es que la suspensión acordada no podrá surtir efecto, lo que habrá de ser tenido en cuenta por el órgano instructor en orden al cómputo del plazo total para resolver y notificar la resolución del procedimiento.
b) El artículo 42.5, letra c), LPAC permite suspender el transcurso del indicado plazo de resolución, cuando deban solicitarse informes que sean "preceptivos y determinantes del contenido de la resolución". En efecto, como adecuadamente señala el Acuerdo de suspensión adoptado, la solicitud de un Dictamen al Consejo Jurídico permite acordar la suspensión del procedimiento con fundamento en esta norma, sobre la base no sólo de la preceptividad del informe consultivo, sino también y sobre todo de su carácter determinante para la resolución, que deriva del artículo 102.2 LPAC, al exigir el sentido favorable del Dictamen como requisito necesario para proceder a la revisión de oficio. Sobre este segundo elemento (carácter determinante del informe) guarda silencio el Acuerdo estudiado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Procede que por el órgano instructor se otorgue nuevo trámite de audiencia, mediante notificación individual a cada uno de los interesados en el procedimiento, de conformidad con lo indicado en la Consideración Tercera, 1 de este Dictamen. Igual notificación personal habrá de hacerse respecto al acuerdo de suspensión del procedimiento revisorio, de conformidad con lo expresado en la Consideración Cuarta.
SEGUNDA.- Debe indagarse acerca de la firmeza o no del auto de 23 de mayo de 2008, del Juzgado de Instrucción nº 1 de Murcia, del que trae causa el procedimiento de revisión de oficio a que se refiere este Dictamen.
TERCERA.- Procede formular una nueva propuesta de resolución que se pronuncie de forma expresa acerca de las pretensiones indemnizatorias planteadas por los interesados.
CUARTA.- Debe completarse el expediente en los términos expresados en la Consideración Tercera, 4.
No obstante, V.E. resolverá.
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