Dictamen 113/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 113/08
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Sanidad (2003-2008) (2015-2017)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por x como consecuencia de los daños sufridos por una caída en el aparcamiento del H.G.U. Virgen de la Arrixaca.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Este Consejo Jurídico ya ha tenido ocasión de manifestar en repetidas ocasiones (entre otros, Dictámenes números 9 y 20 del año 2002) que la interpretación sistemática del artículo 97 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (actualmente, artículo 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público), en el que se establece la obligación del contratista de indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones de ejecución del contrato, nos lleva a concluir que, ante una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, ésta debe resolver la misma respondiendo directamente de los daños causados por el concesionario o contratista, sin perjuicio de la acción de regreso que debe ejercitar contra éstos si de los hechos se desprendiese su responsabilidad. En este sentido se han pronunciado tanto el Tribunal Supremo en varias sentencias, entre las que cabe destacar la de 23 de febrero de 1995, como el Consejo de Estado en sus Dictámenes de 18 de junio de 1970, 21 de julio de 1994 y 28 de enero de 1999. Es decir, la Administración debe responder directamente por los daños causados por un concesionario o un contratista de obra pública, sin perjuicio de la acción de regreso que pueda ejercitar contra aquéllos.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 19 de agosto de 2005, x. presenta en la Oficina de Correos de Alhama de Murcia escrito dirigido al Servicio Murciano de Salud (SMS), mediante el que formula reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos el día 11 de marzo de 2004, cuando se cayó en la zona de aparcamiento del Hospital Universitario Virgen de la Arrixaca (HUVA). Según la reclamante la caída tuvo lugar en la zona de aparcamiento del citado Hospital que, en aquellos momentos, se encontraba en obras y en la que se habían construido unos adoquines de una altura aproximada de medio metro por cuatro o cinco metros de largo, y que habían sido colocados de forma discontinua. Los citados adoquines, según versión de la x., no se encontraban señalizados de forma alguna, ni se habían colocado vallas u otros elementos que pudieran advertir de su existencia; circunstancias éstas que resultaban agravadas por el hecho de que la iluminación de la zona era escasa, lo que hacía harto difícil la visualización de los adoquines.
Como consecuencia de la caída la reclamante aduce haber sufrido lesiones en hombro y antebrazo, de las que fue asistida en el Servicio de Urgencias del HUVA. Tras el oportuno tratamiento médico y rehabilitador, fue dada de alta el día 1 de septiembre de 2004, con el siguiente juicio clínico: "fractura de troquiter, capsulitas reactiva con limitación residual para las rotaciones. Rizartrosis".
Sostiene la reclamante que el accidente tuvo como único motivo el mal estado en el que se encontraba la zona de aparcamiento del Hospital, y achaca a la Administración un incumplimiento de sus obligaciones de mantener las instalaciones y lugares públicos de forma adecuada para su buen uso; por todo lo cual solicita una indemnización de 24.848,28 euros (13.188,28 por los 518 días de incapacidad y 11.660 por las secuelas que padece).
Adjunta informe médico de la asistencia prestada en el Servicio de Urgencia del HUVA, así como del informe clínico emitido una vez finalizado el tratamiento rehabilitador al que se sometió.
Finaliza proponiendo como medios de prueba la documental, consistente, por un lado, en dar por reproducidos los documentos que une a su reclamación y, por otro, en que se incorpore la historia clínica de la reclamante que obra en el HUVA; y la testifical, consistente en la declaración de x., que acompañaba a la interesada en el momento de ocurrir los hechos, con el fin de que conteste al interrogatorio de preguntas que recoge en su escrito.
SEGUNDO.- Con fecha 20 de septiembre de 2005 se incorpora al expediente la historia clínica de la reclamante.
Seguidamente, por el Servicio Jurídico del SMS se solicita al Director Gerente del HUVA que, por el Jefe de mantenimiento o personal que corresponda, se emita informe sobre los hechos que se relatan en la reclamación.
El requerimiento fue cumplimentado mediante la aportación de un informe del Coordinador de Ingeniería del HUVA, fechado el 13 de diciembre del 2005, en el que se hace constar los tres tipos de aparcamientos existentes en el Hospital, el uso y el estado de los mismos, indicando, además, la necesidad de que la reclamante concretara el lugar exacto en el que se produjo la caída.
Requerida dicha información a la reclamante, ésta, mediante escrito de 2 de noviembre de 2006, indica que el accidente ocurrió en el aparcamiento denominado de superficie, aportando una fotografía aérea con su ubicación exacta.
TERCERO.- Con fecha 19 de enero de 2007 se dictó Resolución del Director Gerente del SMS admitiendo a trámite la reclamación, lo que se notificó a la interesada.
Seguidamente la instructora dirige escrito a la empresa x., concesionaria de las obras que se estaban ejecutando en los apartamientos del HUVA, al que acompaña copia de la reclamación a efectos de que se haga cargo de la reclamación o, en su defecto, formule las alegaciones que considere pertinentes sobre los hechos por los que se reclama.
El requerimiento fue cumplimentado por la mercantil mediante escrito en el que afirma que las obras que ejecutadas en el HUVA han cumplido con todas las prescripciones exigidas por la normativa vigente en materia de seguridad e higiene en el trabajo, que no han tenido constancia de accidente alguno, ni tampoco han recibido inspección en relación con los hechos alegados por la x.
CUARTO.- Seguidamente la instructora notifica a los interesados (reclamante y contratista) la apertura del período de prueba, practicándose la testifical propuesta por la reclamante consistente en declaración de x., con el siguiente resultado:
"Pregunta.- El día 4 de marzo de 2004, sobre las 21:15 horas ¿usted se encontraba en la zona de aparcamiento del Hospital Virgen de la Arrixaca cuando x. sufrió una caída?
Respuesta.- Sí, íbamos a visitar a su biznieto.
Pregunta.- ¿Es cierto que usted ayudó a la x. a incorporarse del suelo tras la caída?
Respuesta.- Sí, íbamos juntas y al tropezar ella la ayude a levantarse.
Pregunta.- ¿La x. tropezó en uno de los adoquines que se estaban construyendo en la zona? ¿Sabe si estaban realizándose obras en la zona?
Respuesta.- Parecía que sí, porque estaba todo desorganizado y no había por donde pasar, pero yo no vi ningún cartel.
Pregunta.- ¿Existía algún tipo de señalización para las obras?
Respuesta.- No
Pregunta.- ¿Qué tipo de iluminación había en la zona?
Respuesta.- Era muy pobre y muy poco iluminada.
Seguidamente reformulan preguntas el representante de x. y la instructora, con el siguiente resultado:
A las planteadas por la mercantil:
Pregunta.- ¿Dónde se produjo exactamente la caída?
Respuesta.- En el aparcamiento de la parte de delante del Hospital, en el de superficie.
Pregunta.- ¿En la parte de delante o saliendo del Hospital a la derecha?
Respuesta.- En el aparcamiento que siempre se ha conocido para el público.
Pregunta.- De toda la zona del Helipuerto delimitada por los bordillos, que es cuadrado con un pasillo de acceso, ¿dónde se produjo la caída? (Dibujan en este acto un croquis).
Respuesta.- En el pasillo de acceso (señala con una cruz el sitio), aunque no se distinguía la delimitación de ese pasillo hecha con los bordillos, por la gran cantidad de vehículos que había en esa zona y que no estaban señalizados ni pintados.
Pregunta.- ¿Le atendieron inmediatamente?
Respuesta.- Sí, fuimos a Urgencias directamente.
A las preguntas formuladas por la instructora:
Pregunta.- La causa de la caída ¿ha sido por chocar con posibles restos de obra o con el bordillo?
Respuesta.- Íbamos caminando por las filas de coches sin pensar que pudiera haber ningún obstáculo, hasta que al tropezar con el bordillo nos dimos cuenta de su existencia.
Aparece incorporado un croquis (folio 72) en el que la testigo ha señalado con una cruz el lugar en el que ocurrió la caída.
QUINTO.- Con fecha de registro de entrada de 3 de abril de 2007, se presenta escrito del legal representante de x., UET, mediante el que formula las siguientes alegaciones:
1ª. Niega la realidad de los hechos sobre los que se sustenta la reclamación, al estimar que no han quedado acreditados.
2ª. En cualquier caso, dice, no existe negligencia alguna en la realización de las obras, que estaban perfectamente delimitadas por pivotes, cadenas y adoquines pintados, con el fin de evitar el tránsito por ellas de personal no autorizado.
3ª. Lo anterior permite, a su juicio, colegir que si la reclamante sufrió la caída que alega fue única y exclusivamente por haber accedido a una zona restringida, no habilitada para el paso de peatones.
SEXTO.- Copia del anterior escrito es enviado por la instructora al Director Gerente del HUVA, al objeto de que, a la vista de su contenido, se emita informe por el Servicio de Mantenimiento.
El requerimiento fue atendido mediante la remisión de un informe del Coordinador de Ingeniera del citado Hospital, en el que se indica que "para la construcción del nuevo parking subterráneo, obra tramitada, gestionada y cuyo seguimiento fue a cargo de los servicios centrales del Servicio Murciano de Salud, fue necesaria una ubicación temporal de la Heliosuperficie, la cual fue ejecutada por la empresa adjudicataria de las obras en el indicado parking de superficie, cuyo perímetro y acceso, fue delimitado con pivotes, cadenas, adoquines, etc., para impedir la invasión de dicha área por vehículos, personas, etc., y que dicha superficie fuera operativa".
SÉPTIMO.- Con fecha 27 de agosto de 2007 la instructora procede a notificar la reclamación a la Dirección General de Asistencia Sanitaria y a la Compañía de Seguros. Esta última, a la vista de la reclamación, presenta escrito en el que señala que el accidente del que trae causa el expediente, no goza de cobertura en la póliza que tiene suscrita el SMS al haberse producido en unas obras realizadas por una empresa subcontratada.
OCTAVO.- Conferido trámite de audiencia a la interesada y a la empresa constructora, ambas comparecen, la primera, ratificándose en su pretensión, en tanto que, la segunda, manifiesta, en síntesis, lo siguiente:
1º. Tal como se desprende del informe del Servicio de Mantenimiento del HUVA, la heliosuperficie se encontraba perfectamente delimitada por cadenas, pivotes, adoquines pintados, etc.
2º. Según se desprende de la prueba testifical practicada, la reclamante no tropezó con los adoquines (que, hay que recodar, median 50 cms. de alto) sino con el bordillo.
3º. Debido a las dimensiones de los adoquines resulta prácticamente imposible que no fueran avistados por la reclamante, lo que evidencia que no circulaba por la zona que aquéllos acotaban, sino entre los automóviles estacionados, lo que evidencia una actuación imprudente por su parte.
4º. Tanto la interesada como la persona que la acompañaba (testigo) manifiestan ser conscientes de que se estaban realizando unas obras, por lo que debían haber extremado las precauciones al desplazarse por el aparcamiento.
NOVENO.- Por la instructora se formula, con fecha 15 de abril de 2008, propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud por considerar que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial.
En tal estado de tramitación, V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el día 29 de abril de 2008.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
La reclamante ostenta la condición de interesada para ejercitar la acción de reclamación, a tenor de lo previsto por el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), en relación con el 4.1 del Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser el Hospital donde se produce el accidente de titularidad regional. El hecho de que las obras en el aparcamiento se llevaran a cabo por una empresa contratada a tal fin, no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista.
En efecto, este Consejo Jurídico ya ha tenido ocasión de manifestar en repetidas ocasiones (entre otros, Dictámenes números 9 y 20 del año 2002) que la interpretación sistemática del artículo 97 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (actualmente, artículo 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público), en el que se establece la obligación del contratista de indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones de ejecución del contrato, nos lleva a concluir que, ante una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, ésta debe resolver la misma respondiendo directamente de los daños causados por el concesionario o contratista, sin perjuicio de la acción de regreso que debe ejercitar contra éstos si de los hechos se desprendiese su responsabilidad. En este sentido se han pronunciado tanto el Tribunal Supremo en varias sentencias, entre las que cabe destacar la de 23 de febrero de 1995, como el Consejo de Estado en sus Dictámenes de 18 de junio de 1970, 21 de julio de 1994 y 28 de enero de 1999. Es decir, la Administración debe responder directamente por los daños causados por un concesionario o un contratista de obra pública, sin perjuicio de la acción de regreso que pueda ejercitar contra aquéllos.
Finalmente, la reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP, ya que, si bien es cierto que los hechos se produjeron el 11 de marzo de 2004, la interesada no fue dada de alta médica hasta el día 1 de septiembre de ese mismo año, por lo tanto, a tenor de lo dispuesto en el artículo 142.5 in fine LPAC, el plazo finalizaría el día 1 de septiembre de 2005, por lo que la acción, formulada el día 17 de agosto de 2005, ha de entenderse deducida en plazo.
El procedimiento seguido por la Administración instructora se ha acomodado, en términos generales, a las normas jurídicas aplicables a las reclamaciones por responsabilidad patrimonial de la LPAC (Título X, Capítulo I) y del RRP. No obstante, se advierte que, en contra de lo que es habitual en los expedientes tramitados en materia de responsabilidad patrimonial por la Consejería consultante, la resolución por la que se admite la reclamación y designa instructor -actuación que, a tenor de lo prevenido en el artículo 6.2 RRP, se ha de anteponer a cualquier otro acto o trámite- no se dicta hasta bien avanzada la tramitación del expediente.
TERCERA.- Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa,
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
Veamos la aplicación de estos principios al supuesto cuyo análisis nos ocupa:
En lo que se refiere a la existencia de un daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente, este Órgano Consultivo considera que ha quedado acreditado que la reclamante sufrió el día 11 de marzo de 2004 "una fractura con arrancamiento troquiter derecho no desplazada". Sin embargo, de la realidad de tal hecho no puede colegirse automáticamente que la lesión traiga causa directa de un funcionamiento, normal o anormal, imputable a la Administración.
En efecto, aunque consolidada doctrina jurisprudencial viene manteniendo que no son admisibles concepciones restrictivas del nexo causal que irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, ello no significa que la reclamante no deba aportar prueba suficiente que permita afirmar que el daño sufrido es imputable a una actuación administrativa. En este sentido el Tribunal Supremo, en sentencia de 29 de junio de 1988, señala que "...toda reclamación de daños y consiguiente indemnización de perjuicios que se pudiera causar por aquellos daños, requiere como elemento indispensable y necesario, el acreditar la realidad de ambos y la necesaria relación de causa a efecto entre el acto o actividad de que se trate y el resultado dañoso, incumbiendo la prueba de todo ello al que reclama". Añadiendo en su sentencia de 11 de septiembre de 1995 que "esa responsabilidad se configura por la efectividad de un daño evaluado económicamente e individualizado, la relación directa, inmediata y exclusiva de causalidad entre el daño y el funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos, y la inexistencia de fuerza mayor. La prueba de las dos primeras condiciones corresponde al actor, mientras que la de la última, excluyente de esa responsabilidad, corresponde a la Administración".
Abunda en esta línea el Consejo de Estado, cuya doctrina en relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial pone de manifiesto que "la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos "necessitas probandi incumbit ei qui agit" y "onus probandi incumbit actori" y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil" (entre otros muchos se pueden citar los Dictámenes números 908/2001, 87/2002 y 98/2002). También este Consejo Jurídico ha venido destacando la carga probatoria que incumbe a los reclamantes en la acreditación de estas circunstancias (entre otros, Dictámenes números 107/2003 y 28/2004).
En el supuesto que nos ocupa, la interesada en su escrito de reclamación manifiesta que la caída tuvo como motivo único el mal estado en el que se encontraba la zona de aparcamiento del HUVA, pues los adoquines colocados sin señalización, unido a la escasa iluminación de la zona, constituyeron la causa por la que se produjo la caída. Sin embargo, esta circunstancia no ha quedado indubitadamente acreditada en el expediente, pues la única prueba desplegada al efecto ha sido la declaración de la persona que acompañaba a la reclamante, quien mantiene dos extremos que contradicen las afirmaciones de la reclamante. Así, ante la concreta pregunta de si su acompañante había tropezado con restos de la obra o con el bordillo, contesta que lo hizo con el bordillo; y al requerirla para que indicara sobre el croquis el lugar en el que se produjo la caída, lo ubica fuera del espacio acotado para el paso de peatones. De lo anterior se desprende que la reclamante y su acompañante iban andando entre los coches, en vez de hacerlo por los pasillos específicamente habilitados para el tránsito de personas, lo cual supone una conducta como mínimo poco diligente, que resulta agravada por el hecho de que fuera de noche y de que la reclamante, en el momento de producirse el accidente, tuviese 65 años, lo que les obligaba a extremar las precauciones debidas para desplazarse por una zona que estaba en obras (circunstancia que admiten haber percibido aunque niegan la existencia de señalización). En cualquier caso, aun aceptando que la caída y las consecuentes lesiones se hayan producido en el recinto hospitalario, no puede olvidarse que para que el instituto de la responsabilidad patrimonial despliegue sus efectos, resulta imprescindible la existencia de un nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, ya que, tal como ha señalado el Tribunal Supremo, entre otras en su sentencia de 5 de junio de 1998, "la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales, no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento por el mero hecho de que se produzca dentro de sus instalaciones cuando ni éstas constituyen un riesgo en sí mismas ni sus características arquitectónicas implican la creación de tal situación de riesgo".
En este orden de cosas resulta altamente relevante el informe técnico del Jefe de Servicio de Mantenimiento del centro sanitario, al afirmar que en la fecha en que se produjo el accidente se estaban realizando obras en el aparcamiento de superficie del HUVA, por lo que se había acondicionado temporalmente una heliosuperficie, cuyo perímetro se delimitó con pivotes, cadenas y adoquines de medio metro de alto, para impedir el acceso de personas no autorizadas. Las condiciones de acotamiento de la zona permite presumir que con un normal o incluso mínimo nivel de atención no se había producido el accidente, como lo demuestra el hecho de que no se tenga constancia de que, a pesar del alto índice de utilización del aparcamiento, no se registrara ningún otro percance.
Cabe, finalmente, señalar que las afirmaciones técnicas que se contienen tanto en el informe del Servicio de Mantenimiento del HUVA como en las alegaciones de la empresa contratista, no han sido enervadas por la reclamante con prueba eficiente para ello, ya que el contenido de sus manifestaciones no se halla refrendado por informe técnico alguno y, por tanto, sólo cabe darles el carácter de meras declaraciones de parte provistas de un matiz subjetivista o presuntivo, careciendo, por lo tanto, de la rigurosidad y objetividad que han de acompañar a cualquier medio de prueba.
Ante la falta de acreditación de relación de causalidad entre los daños alegados y el funcionamiento del servicio público sanitario, este Consejo comparte las argumentaciones de la propuesta de resolución, considerando, en consecuencia, improcedente acceder a lo solicitado por la reclamante.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan la responsabilidad patrimonial de la Administración.
No obstante, V.E. resolverá.
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