Dictamen 142/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 142/08
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Empleo y Formación (2007-2008)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Instituto de Seguridad y Salud Laboral de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Quedan fuera del concepto de legislación laboral y, en consecuencia, de la reserva competencial al Estado, los reglamentos no ejecutivos, es decir, aquellos que, "sin afectar a los derechos de los ciudadanos", quedan referidos a "la mera estructuración interna de la organización administrativa" (STC 57/1982). Conforme a esta doctrina, por tanto, la Comunidad Autónoma goza de competencia para dictar reglamentos ad intra, que afecten a la organización de los servicios correspondientes en materia de su competencia, para garantizar su regular ejecución y desenvolvimiento, si bien con el límite de no alterar su régimen jurídico material, cuyo establecimiento queda reservado al Estado.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada, el Instituto de Seguridad y Salud Laboral elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se aprueban sus Estatutos.
SEGUNDO.- Consta en el expediente la siguiente documentación:
- Informe de necesidad y oportunidad del Proyecto, de fecha 14 de junio de 2006, que afirma la necesidad de aprobar los Estatutos del organismo, para adaptar su régimen a lo establecido en la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad autónoma de la Región de Murcia, con fundamento en lo establecido en su artículo 41 y Disposición transitoria primera.
- Certificado expedido por el Secretario de la Comisión Regional de Seguridad y Salud Laboral, según el cual el Proyecto fue conocido e informado por el referido órgano en sesión habida el 30 de mayo de 2006.
- Estudio económico, según el cual no se generan nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente en los presupuestos de la Administración regional, ni disminución de los ingresos inicialmente previstos.
TERCERO.- Con fecha 28 de junio de 2006, el Servicio Jurídico de la Consejería de Trabajo y Política Social informa favorablemente el texto, sin formular objeción alguna de legalidad ni sugerencia de mejora.
CUARTO.- El 21 de marzo de 2007, se expide certificación acreditativa de la negociación del Proyecto, en sesión de esa misma fecha, en la Mesa Sectorial de Administración y Servicios.
QUINTO.- El 29 de marzo de 2007, el Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de Función Pública emite informe sobre la regulación que del personal del Instituto se contiene en los futuros Estatutos, sin formular observaciones al mismo, más allá de ilustrar acerca de los trámites sucesivos del Proyecto.
SEXTO.- El Consejo Regional de la Función Pública, en sesión de 29 de marzo de 2007, informa favorablemente el Proyecto, según se acredita mediante certificación acreditativa de su Secretario.
SÉPTIMO.- El 27 de abril siguiente se incorpora al expediente un informe, según el cual, el Proyecto, "en materia de Prevención de Riesgos Laborales, no provoca ningún impacto en función del sexo, en las distintas disposiciones que contiene".
OCTAVO.- Con fecha 28 de noviembre de 2007, la Dirección de los Servicios Jurídicos informa el Proyecto formulando diversas observaciones de corte procedimental, de técnica normativa y material. Entre las primeras destaca la ausencia en el expediente del informe de la Dirección General de Presupuestos y de un verdadero estudio económico sobre el coste derivado de la aplicación de la futura norma.
Entre las observaciones de naturaleza sustantiva destaca una de conjunto acerca del Proyecto, en el sentido de ser poco innovador del régimen del Instituto, limitándose en buena parte de sus preceptos a transcribir los de la Ley de creación del organismo. Formula, además, diversas observaciones singulares a concretos preceptos del Proyecto.
NOVENO.- Una vez incorporadas al texto la mayor parte de las sugerencias formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, se elabora un nuevo borrador y se incorporan al expediente un nuevo estudio económico, que equipara el coste de la nueva norma al conjunto del Presupuesto del organismo, e informe de la Dirección General de Presupuestos y Finanzas, que entiende ajustado a las previsiones legales el régimen presupuestario y financiero contemplado en la futura norma.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 10 de marzo de 2008.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), éste debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional, o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. El Proyecto sometido a consulta, en tanto que regula los Estatutos del organismo autónomo creado por la Ley 1/2000, de 27 de junio, de creación del Instituto de Seguridad y Salud Laboral de la Región de Murcia (LISSL), requiere nuestro Dictamen preceptivo, al ser su objeto el desarrollo reglamentario de las previsiones allí contenidas.
SEGUNDA.- Habilitación legal y competencia material.
1. La Disposición Final segunda LISSL autoriza al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones resulten necesarias para su ejecución y desarrollo, de forma coherente no sólo con la genérica atribución de la potestad reglamentaria que el artículo 32 del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia efectúa a favor del órgano titular del poder ejecutivo, sino también con la específica atribución que el artículo 41.2 de la Ley 7/2004, efectúa al Consejo de Gobierno para la aprobación de los Estatutos de los organismos autónomos.
En tales habilitaciones cabe fundamentar los Estatutos del organismo autónomo, concebidos como el complemento indispensable de la Ley de creación de aquél, como se desprende del contenido propio y mínimo de aquellos que enumera el propio artículo 41 de la Ley 7/2004 y, sobre todo, de la exigencia contenida en su artículo 40.3, de acompañar todo anteproyecto de ley de creación de un organismo público que se eleve al Consejo de Gobierno de una propuesta de estatutos.
Del mismo modo, debe señalarse que, si bien el texto sometido a Dictamen cumple con los requisitos mínimos de contenido establecidos por la Ley 7/2004 para los Estatutos de los organismos autónomos, el Proyecto se centra de forma sustancial en la parte estrictamente organizativa, mientras que en lo relativo a patrimonio, régimen económico, financiero y presupuestario, personal y contratación, poco menos que se limita a reproducir los preceptos legales que habría de desarrollar.
2. El contenido eminentemente organizativo de buena parte del Proyecto sometido a consulta es el fruto de la potestad de autoorganización que corresponde a toda Administración Pública para diseñar las estructuras organizativas que den soporte a sus actividades y que, en lo que afecta a la Administración regional, viene consagrada en los artículos 10.Uno.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), que atribuye a la Comunidad autónoma la competencia exclusiva en materia, entre otras, de organización de sus instituciones de autogobierno, y en el artículo 51, también del Estatuto de Autonomía, que confiere a aquélla la creación y estructuración de su propia Administración pública, dentro de los principios y normas básicas del Estado, fijando en su apartado 2 los principios a que deberá ajustarse esa organización. Por su parte, el artículo 52 remite a una Ley la determinación del régimen jurídico de la referida Administración pública regional. Dicha Ley, en lo que se refiere a los organismos autónomos, no es otra que la 7/2004.
El informe del Servicio Jurídico de la entonces Consejería de Trabajo y Política Social busca el fundamento competencial de la futura norma en el artículo 12.Uno.10 EAMU, en cuya virtud, corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución de la legislación laboral. Si bien es cierto que el ámbito material en que desenvuelve su actividad el ISSL se corresponde con la aludida competencia, debe advertirse que, como ya indicamos en el Dictamen 168/2007, de conformidad con el citado precepto estatutario, corresponde a la Comunidad Autónoma, en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva en materia laboral. Precisa asimismo que, de conformidad con el artículo 149.1,7ª de la Constitución Española, corresponde al Estado la competencia sobre legislación laboral y la Alta Inspección, con reserva de todas las competencias en materia de migraciones interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas materias.
El precepto constitucional, además, dispone que corresponde al Estado la competencia exclusiva para establecer la legislación laboral, "sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas".
En materia de relaciones laborales, el término "legislación" ha de ser interpretado, conforme a una temprana y consolidada doctrina constitucional (SSTC 18, 35 y 57/1982; 7/1985; 360/1993), en sentido amplio o material, incluyendo, por tanto, no sólo la ley formal, sino también sus normas reglamentarias de desarrollo. Así pues, al Estado le corresponde la competencia exclusiva para dictar ambos tipos de normas, tanto leyes como reglamentos ejecutivos, asegurando así la "uniformidad en la ordenación jurídica de la materia" (STC 86/1991).
Quedan fuera del concepto de legislación laboral y, en consecuencia, de la reserva competencial al Estado, los reglamentos no ejecutivos, es decir, aquellos que, "sin afectar a los derechos de los ciudadanos", quedan referidos a "la mera estructuración interna de la organización administrativa" (STC 57/1982). Conforme a esta doctrina, por tanto, la Comunidad Autónoma goza de competencia para dictar reglamentos ad intra, que afecten a la organización de los servicios correspondientes en materia de su competencia, para garantizar su regular ejecución y desenvolvimiento, si bien con el límite de no alterar su régimen jurídico material, cuyo establecimiento queda reservado al Estado.
Al margen de proclamar la competencia de la Comunidad Autónoma, en general, y del Consejo de Gobierno, en particular, para establecer los Estatutos del ISSL, resulta necesario efectuar una consideración acerca del alcance de este Dictamen en relación con la estructura organizativa diseñada, y es que el respeto a la citada potestad de autoorganización ejercitada por el órgano competente, así como la naturaleza y funciones de este Consejo Jurídico, determinan que el presente Dictamen deba ceñirse a efectuar un juicio de legalidad del Proyecto sometido a consulta, mediante su contraste con las normas indicadas y con la normativa sectorial aplicable, sin perjuicio de realizar también aquellas observaciones que, desde la óptica de la técnica normativa, puedan contribuir a la mejora del texto.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
1. Como ya se ha dicho, el artículo 41.2 de la Ley 7/2004 atribuye al Consejo de Gobierno la competencia para aprobar los estatutos mediante Decreto, a propuesta del titular del departamento de adscripción y previo informe de las Consejerías competentes en materia de organización administrativa y hacienda.
De conformidad con la previsión legal, la futura norma se ha tramitado como Proyecto de Decreto, si bien no consta en el expediente la propuesta del titular de la Consejería de adscripción del organismo (Consejería de Empleo y Formación) al Consejo de Gobierno.
2. Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, si bien han de advertirse las siguientes carencias que dificultan la comprensión del iter normativo y de las distintas alternativas tomadas en consideración para alumbrar el texto definitivo:
a) No se han incorporado al expediente remitido al Consejo Jurídico los sucesivos borradores que se han ido elaborando durante la tramitación de la futura disposición. Así, por ejemplo, el extracto de secretaría alude a la introducción de diversas modificaciones en el texto del Proyecto, como consecuencia de las observaciones efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, sin que este Órgano Consultivo haya podido conocer el texto original sobre el que se operó la variación.
b) Al contrario de lo afirmado en el expediente y de lo prescrito por el artículo 53.2 de la Ley 6/2004, aquél no recoge una suficiente motivación técnica y jurídica de las diferentes alternativas normativas, más allá de una mera justificación genérica de todo el Proyecto.
c) No contiene el expediente un análisis crítico de las alegaciones y sugerencias formuladas por los diversos órganos durante la tramitación del Proyecto, justificando técnicamente su asunción o rechazo.
d) Frente a la exigencia contenida en el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, de incorporar al expediente una copia autorizada del texto definitivo del proyecto de disposición, en él únicamente consta un texto, cuya condición de autorizado y aún de definitivo únicamente puede extraerse del índice de documentos.
3. Tampoco puede entenderse cumplido el trámite de informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establezcan en el nuevo Decreto, trámite que resulta preceptivo en los procedimientos de elaboración de las disposiciones de carácter general de ámbito regional tras la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la Igualdad entre Hombres y Mujeres y de Protección contra la Violencia de Género en la Región de Murcia, que modificó, en dicho sentido, el artículo 53.1 de la Ley 6/2004.
En el expediente consta un informe que se limita a manifestar que la norma proyectada, "en materia de prevención de riesgos laborales, no provoca ningún impacto en función del sexo, en las distintas disposiciones que contiene".
El trámite sólo puede entenderse cumplimentado desde un punto de vista formal y, por ende, resulta insuficiente en orden a cumplir la finalidad exigida por la Ley 6/2004 de ilustrar al órgano que ha de aprobar la norma acerca de imprevistas o indeseadas consecuencias sexistas de medidas o decisiones que, en principio, no deberían producirlas, evitando efectos negativos no intencionales que puedan favorecer situaciones de discriminación.
La utilización de esta fórmula genérica de ausencia de implicaciones de género ha sido ampliamente rechazada por este Consejo Jurídico en múltiples Dictámenes y en su Memoria del año 2007.
CUARTA.- Observaciones de carácter general.
1. La reiteración de contenidos legales.
Es doctrina consolidada de este Consejo Jurídico que cuando se pretenda incluir en normas reglamentarias preceptos que son reproducción de la Ley que se desarrolla, mediante llamadas concretas se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se da cuenta de los contenidos meramente reglamentarios y se consigue también el objetivo de procurar una total regulación de la materia (Dictamen 23/98).
Ya la Dirección de los Servicios Jurídicos advirtió a la Consejería consultante acerca de la utilización de la técnica denominada "lex repetita" y de los riesgos que conlleva, lo que motivó la modificación de diversos artículos del Proyecto que, sin embargo, no puede ser considerada suficiente.
La reiteración de contenidos legales en el Proyecto es una técnica empleada de forma repetida a lo largo del texto. De hecho, no es aventurado afirmar que las innovaciones normativas incorporadas por el futuro Decreto al régimen del Instituto establecido por su Ley de creación son mínimas y limitadas a los aspectos organizativos, sin advertir novedad alguna en los demás contenidos propios de los Estatutos.
Es cierto que, en una norma de estas características, el cumplimiento estricto de la recomendación efectuada de hacer constar de forma expresa el origen legal de las disposiciones y preceptos que se trasladan desde la Ley de creación del Instituto podría hacer farragoso el texto de los Estatutos, pero de no hacerlo así, el riesgo de que los peligros de la técnica utilizada, ya suficientemente puestos de manifiesto por la Dirección de los Servicios Jurídicos, se materialicen es elevado. Una técnica alternativa sería la de la remisión a la Ley, limitándose los Estatutos a establecer las normas estrictamente reglamentarias, entendidas éstas como aquellas que sin reproducir preceptos legales, materialmente innovan el ordenamiento jurídico complementando las previsiones de aquélla. Ello permitiría reducir ampliamente el contenido y extensión de la norma.
Si, no obstante la sugerencia formulada, la Consejería consultante opta por mantener la técnica seguida en el Proyecto hasta ahora, debería cambiar el punto y aparte de la fórmula introductoria de los artículos 18 y 19 del Proyecto, por ":". En el artículo 20, en cambio, debería sustituirse el punto y aparte de la primera línea por una coma, e iniciar con minúscula la segunda línea.
2. La regulación de los extremos relativos a la organización de los organismos públicos contenida en la Ley 7/2004 ha precisado de una labor interpretativa por parte de este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 128/2005) en orden a determinar qué concretos aspectos encuentran mejor acomodo en los estatutos del organismo y cuáles en su estructura orgánica. El origen de las dudas reside en la previsión legal de existencia de un Decreto de estructura orgánica del organismo público (artículo 14.2), al tiempo que prescribe la necesaria inclusión de la "estructura organizativa" del organismo como contenido mínimo de sus Estatutos (artículo 41.1, a).
Este Órgano Consultivo considera que ambas normas reglamentarias son distintas, es decir, no cabe interpretar que el Decreto de estructura orgánica sea una parte de los Estatutos del organismo, pues ambos tienen establecida una diferente tramitación, ni la estructura orgánica puede ser considerada como un mero desarrollo de los Estatutos, pues el artículo 14.2 de la Ley 7/2004 es tajante al afirmar el vínculo directo existente entre la estructura orgánica y la norma que da origen al organismo, al disponer que el establecimiento o modificación de aquélla se hará de acuerdo con lo que disponga la Ley de creación.
Como ya ha indicado el Consejo Jurídico (Dictamen 7/2006), la necesidad de distinguir entre estructura organizativa y estructura orgánica, unida a la ausencia de una disposición legal que de manera expresa establezca qué contenidos son propios de cada uno de tales conceptos, obliga a efectuar una interpretación sistemática, en el contexto de la propia Ley 7/2004. A estos efectos, el artículo 10.3 establece que las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas, de lo cual se desprende que el Decreto que las establezca debe crear, modificar y suprimir unidades administrativas. Ahora bien, no todas las unidades, pues el artículo 14.3 de la misma Ley deja tales atribuciones, sobre las inferiores a nivel de sección, a cada Consejería. En definitiva, el contenido propio de las estructuras orgánicas es la creación, modificación y supresión de las unidades administrativas de nivel igual o superior a sección, con determinación de las funciones que corresponden a cada una de ellas.
¿Qué corresponde, entonces, a los Estatutos del organismo? La solución a esta incógnita debe buscarse en la naturaleza de esta norma como reglamento ejecutivo de su Ley de creación, de tal forma que si a ésta corresponde el establecimiento de los órganos directivos (artículos 11.6 y 40.1, c de la Ley 7/2004), será misión de los estatutos el desarrollo reglamentario de tales prescripciones organizativas esenciales contenidas en la Ley, tanto las dirigidas a complementar la regulación de los órganos de creación legal como la de aquellas previsiones que, afectando a la organización del Instituto, no constituyan creación de unidades administrativas.
En virtud de lo expuesto, cabe hacer un juicio general favorable acerca de los contenidos organizativos incluidos en el Proyecto, en tanto que se ajustan a los criterios de distribución indicados. Ello no obstante, también incluye el Proyecto una regulación de la Subdirección General Técnica del Instituto, en los artículos 8.2 y, sobre todo, 14, que merece una consideración aparte.
La indicada Subdirección, que tiene rango de Subdirección General, fue creada por la Ley 3/2001, de 3 de julio, de modificación de la LISSL. Legalmente, se define como "órgano de apoyo y asistencia técnica inmediata a la Dirección" del Instituto (artículo 10 bis LISSL). No es, sin embargo, un órgano directivo, porque si bien su rango de Subdirección General lo haría merecedor de tal calificación en virtud del artículo 11.2 de la Ley 7/2004, el apartado 6 del mismo precepto legal contiene una norma específica para los organismos autónomos, en cuya virtud será la correspondiente norma de creación la que determine los órganos directivos del organismo. Comoquiera que el artículo 5 LISSL enumera los órganos del Instituto, omitiendo en dicha relación cualquier mención a la Subdirección General Técnica, cabe concluir que ésta es, más bien, una unidad administrativa de engarce entre la estructura administrativa y los órganos de dirección del organismo, cuya regulación encuentra su ubicación más adecuada en el Decreto de estructura orgánica del Instituto, donde de facto ya se contiene su régimen. Las funciones que allí se le encomiendan, de corte estrictamente administrativo y técnico-científico, tanto a la Subdirección como a las unidades que de ella dependen, confirman esta configuración de la Subdirección más como unidad administrativa que como verdadero órgano, en la medida en que carece de potestades capaces de producir efectos en la esfera jurídica de los ciudadanos (art. 10.2 de la Ley 7/2004).
En consecuencia, bastaría en el Proyecto objeto de Dictamen con la mención que a la misma se realiza en el artículo 8.2, consistente en la mera alusión a su existencia y remisión al Decreto de estructura orgánica. Con ello se consigue dar una imagen global e integrada de los órganos del Instituto y del instrumento administrativo de apoyo técnico con el que cuenta.
Por el contrario, el artículo 14 del Proyecto debe ser suprimido. Su regulación se superpone a la establecida por el artículo 3 del Decreto 219/2006, de 27 de octubre, por el que se establece la estructura orgánica del Instituto, generando incluso problemas interpretativos, derivados del diferente contenido funcional que en ambos preceptos se atribuye al mismo órgano, pues el Proyecto omite reproducir las funciones designadas con las letras a) a la k) del artículo 3.1 del Decreto 219/2006, atribuyéndole sólo la indicada con la letra l) de aquella enumeración, de marcado carácter residual. En cualquier caso, es evidente que la intención del Proyecto no es detraer tan importante número de funciones a la Subdirección, sino, con defectuosa técnica, sintetizar los cometidos asignados a la unidad. Por ello, lo más conveniente sería suprimir el artículo 14 del Proyecto, de forma que la regulación material de la Subdirección General Técnica se contenga allí donde sistemáticamente le corresponde.
3. El objeto de la norma y la técnica normativa.
De conformidad con la memoria justificativa de la necesidad y oportunidad del Proyecto, su objeto es aprobar los Estatutos del Instituto y, a su través, cumplir con el mandato de adecuación del régimen del organismo al marco jurídico que, para la Administración institucional, instaura la Ley 7/2004.
Las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, que el Consejo Jurídico considera aplicables en nuestra Comunidad Autónoma ante la inexistencia de un cuerpo de reglas regionales sobre la materia, aconsejan modificar la sistemática del conjunto de la disposición, refundiendo en un solo precepto los actuales artículos 1, 2 y 4 del Proyecto, para ganar en claridad y orden sistemático. Así, el primer artículo del Proyecto, como artículo único y bajo el epígrafe de "Aprobación de los Estatutos", podría comenzar con una redacción similar a la que sigue: "En desarrollo de la Ley 1/2000, de 27 de junio, de creación del Instituto de Seguridad y Salud Laboral y de conformidad con lo establecido en el artículo 41 y en la Disposición transitoria primera de la Ley 7/2004, ..., se aprueban los Estatutos del Instituto de Seguridad y Salud Laboral, cuyo texto se incluye a continuación, adecuando su régimen a lo establecido en esta última Ley" (Directriz 93).
En rigor, no sería necesario especificar los extremos que son objeto de regulación, en la medida en que la referencia al artículo 41 de la Ley 7/2004, ya indica el contenido de los Estatutos, aunque, si se desea reproducir la regulación legal, podría hacerse en un segundo apartado de este hipotético artículo único. De hacerlo, cada uno de los contenidos debería consignarse en párrafo aparte.
4. Sistemática.
Los Estatutos han de insertarse a continuación, aunque no como Anexo (Directriz 47), con una numeración de los artículos independiente de la del Decreto aprobatorio, de forma que la primera disposición de aquellos será el artículo 1.
Además, la Disposición final que regula la entrada en vigor de la norma, debe incorporarse al Decreto aprobatorio, por lo que debe figurar a continuación del artículo único y antes del texto de los Estatutos (Directriz 94).
QUINTA.- Observaciones particulares al texto.
1. A la parte expositiva.
a) Carece la Exposición de Motivos del futuro Decreto de una referencia al fundamento competencial de la Comunidad Autónoma que permite su aprobación, lo que debería corregirse mediante la cita de los preceptos estatutarios en que aquél se basa.
b) El tercer párrafo de la parte expositiva afirma la necesidad de contar con unos Estatutos "adaptados a las especificidades de la naturaleza, fines y funciones de las nuevas competencias establecidas en la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales". Sin embargo, ni se menciona cuáles son tales nuevas competencias, ni en el articulado se recogen nuevas funciones, distintas de las ya establecidas en la Ley de creación del Instituto, que era anterior a dicha reforma.
Dada la especial incidencia que sobre el personal al servicio del Instituto tuvo la previsión contenida en la indicada Ley 54/2003 relativa a la actuación coordinada y la colaboración de los técnicos de prevención del organismo con la Inspección de Trabajo y de Seguridad Social, en orden a conseguir una mayor eficacia de la actuación administrativa en materia de prevención de riesgos en el trabajo, cabe inferir que es a estas nuevas labores a las que se refiere la Exposición de Motivos.
Las funciones consignadas en el artículo 4.1 LISSL, con las letras h) "establecer los procedimientos de actuación necesarios para garantizar la coordinación entre los distintos organismos competentes en las diferentes administraciones públicas"; o) "Prestar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesario a la Inspección de Trabajo y autoridades judiciales"; e y), en cuya virtud corresponden al Instituto "cuantas otras funciones sean necesarias para el cumplimiento de sus objetivos en cuanto a promoción y prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo", en relación con las normas estatales que prevén la indicada coordinación y colaboración interadministrativa (Real Decreto 689/2005, de 10 de junio, se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, y el Reglamento General sobre Procedimientos para la Imposición de Sanciones en el Orden Social y para los Expedientes Liquidatorios de Cuotas a la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo), ofrecen suficiente amparo normativo para el desempeño de las indicadas funciones, por lo que en sentido estricto no sería necesario añadir las nuevas labores al cuadro funcional contenido en la LISSL.
No obstante, en la medida en que la Exposición de Motivos alude a esta nueva atribución funcional, debería ser más expresiva de su contenido.
2. Al articulado.
- Artículo 6. Régimen jurídico.
El reglamento no debe ser menos preciso que la Ley a la que se pretende complementar y desarrollar. Y esto es lo que ocurre en la regulación que del régimen jurídico del Instituto se realiza en el precepto objeto de consideración. En efecto, comoquiera que el principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE) impide la contradicción del reglamento ejecutivo con la Ley matriz, cuando el Proyecto enumera las normas en las que se contiene el régimen jurídico a que se sujeta el organismo y omite la sumisión del organismo autónomo a los artículos 1 y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y al Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (en adelante, TRLH), disposiciones sí incluidas por la LISSL entre las que dibujan el régimen jurídico del organismo, no puede interpretarse el artículo 6 del Proyecto en el sentido de que aquéllas ya no resultan de aplicación al Instituto.
Quizás la redacción de la LISSL (disposición sobre cuyo Anteproyecto no se recabó el Dictamen de este órgano consultivo) no es la más afortunada, toda vez que limita los preceptos de la LPAC aplicables al organismo autónomo a los artículos 1 y 2, cuando lo cierto es que tales preceptos lo que determinan es la inclusión del organismo autónomo en el ámbito de aplicación de la Ley, por lo que queda sometido a todas las prescripciones básicas contenidas en esta norma y no sólo a los artículos indicados.
Tampoco es adecuada la determinación de la supletoriedad del derecho estatal respecto del autonómico que establece el artículo 1.2 LISSL, pues, como es bien sabido, la supletoriedad del derecho estatal respecto del autonómico es establecida con carácter general en el artículo 149.3 CE, y en cuanto al Derecho emanado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en el artículo 15.4 EAMU.
Es doctrina del Consejo de Estado que "la supletoriedad del derecho estatal no depende de que los ordenamientos autonómicos lo llamen como tal derecho supletorio. Antes al contrario, la supletoriedad del derecho estatal viene establecida por el artículo 149.3, in fine, y, por ello, se impone a los ordenamientos autonómicos. A éstos no les es dable disponer de la supletoriedad de la legislación estatal" (Dictamen 680/2004, de 27 de mayo). En consecuencia, considera el Alto Órgano Consultivo que todas aquellas normas autonómicas que pretendan definir las relaciones entre el derecho estatal y el propio no son acordes al ordenamiento. El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, por su parte, también se ha hecho eco de dicha doctrina en diversos pronunciamientos (por todos, Dictamen 106/2007).
Pues bien, a pesar de lo expuesto, el reglamento ejecutivo se encuentra plenamente sometido a la Ley que desarrolla, y no puede, con ocasión de la adecuación del régimen del Instituto a lo dispuesto en la Ley 7/2004, desconocer las remisiones que la norma que crea el organismo efectúa a otras disposiciones no incompatibles con aquella Ley 7/2004. Así ocurre no sólo con los artículos 1 y 2 LPAC, sino también con el TRLH, pues si bien no será de aplicación la clasificación de los organismos autónomos que contenía su artículo 5, expresamente derogado por la Ley 7/2004, el Instituto habrá de someter su régimen económico-financiero, presupuestario y de control a lo establecido en el referido texto refundido, como de forma expresa indica el artículo 26 del Proyecto.
No debe interpretarse esta consideración en el sentido de exigir una trascripción literal del precepto legal que reproduzca las mismas deficiencias de redacción de aquél. Antes bien, la solución pasaría por remitir la regulación del régimen jurídico del organismo a lo establecido en el artículo 6 de su Ley de creación, con la salvedad expresa de la sucesión de la Ley 7/2004, respecto de la derogada Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Con ello se consigue respetar el marco jurídico establecido por la LISSL al tiempo que se modifica sólo aquello que precisa ser adaptado.
- Artículo 11. El Presidente del Instituto.
El apartado 1 es reiterativo de lo establecido en el artículo 9.2, a) del Proyecto, por lo que puede suprimirse.
- Artículo 12. El Vicepresidente.
La remisión interna del último inciso del precepto ha de hacerse al artículo 11 del Proyecto, en coherencia con la remisión contenida en el artículo 9 LISSL, según la cual las funciones que el Presidente puede delegar en el Vicepresidente serán las que tiene atribuidas por el artículo 8 de la Ley y que se corresponden con las que le asigna el artículo 11 del Proyecto.
- Artículo 13. El Director del Instituto.
a) El precepto califica al Director como máximo órgano directivo unipersonal del Instituto. Sin embargo, atendidas las funciones que tanto la Ley como el Proyecto asignan al Presidente del Instituto, que no se limitan a las propias de la Presidencia del Consejo de Dirección, sino que ostenta funciones como órgano directivo unipersonal, pues es el representante legal del Instituto -lo que le convierte en el órgano de contratación del mismo (art. 35.2 de la Ley 7/2004)- y puede, además, recibir otras funciones que le sean conferidas reglamentariamente (art. 8 LISSL), aquella preeminente condición sería predicable de él más que del Director.
b) La enumeración de las funciones del Director del Instituto aparenta ser taxativa o cerrada, salvo por la previsión de la posibilidad de delegación de otras por parte del Consejo de Dirección. Sin embargo, en la referida relación no están incluidas todas las funciones que reglamentariamente corresponden al Director, pues no constan las que le atribuye el Decreto 371/2007, de 30 de noviembre, por el que se crea la Comisión Interdepartamental de Seguridad y Salud Laboral, como Secretario de este órgano y como miembro de su Comisión Técnica.
Comoquiera que en otros preceptos del Proyecto, al regular el elenco funcional correspondiente a otros órganos, como el Presidente, se establece una previsión expresa de la posibilidad de atribución reglamentaria de nuevas funciones al margen de las previstas en la Ley de creación del organismo y en los Estatutos, no estaría de más incorporar una previsión similar como cierre de la relación de funciones contenida en el apartado 2. Y ello aun siendo, en rigor, innecesaria, toda vez que una previsión reglamentaria posterior no necesitaría de una previa habilitación por parte de los Estatutos.
- Artículo 18. El Pleno (de la Comisión Regional de Seguridad y Salud Laboral).
El apartado 3, reproduciendo la norma contenida en el artículo 13 LISSL, atribuye al Pleno la aprobación del "reglamento interno de la Comisión", mientras el artículo 19.2 del Proyecto, deudor del 16.2 LISSL, al regular la Comisión Permanente del aludido órgano de participación, alude al "Reglamento de Régimen Interno", como fuente de las funciones que ha de desarrollar. La Ley de creación del organismo no permite discernir con claridad si ambos reglamentos se refieren a una misma norma a la que, con defectuosa técnica, se denomina de forma diversa, o si, por el contrario, se pretende establecer dos textos, uno el reglamento interno de la Comisión Regional de Seguridad y Salud Laboral, y otro, el Reglamento de Régimen Interior de la Comisión Permanente del indicado órgano.
Si, como parece razonable, la Ley se refiere a un único texto que reglamente el funcionamiento interno de la Comisión Regional de Seguridad y Salud Laboral, el Proyecto objeto de consulta brinda una oportunidad para homogeneizar su denominación y establecer las líneas maestras de su regulación.
Por otra parte, debería suprimirse el último inciso del artículo 21.3, pues reitera la regla del 18.3 del Proyecto relativa a la aprobación por el Pleno del reglamento interno de la Comisión.
- Artículo 22. Personal del Instituto.
El apartado 2 reproduce el artículo 21.2 LISSL, aunque no de forma literal, pues si la Ley establece que el procedimiento de selección y acceso será el mismo que se aplique "al resto del personal al servicio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", el Proyecto omite la expresión "resto del", con lo que podría llegar a interpretarse que, de forma implícita, los Estatutos consideran que el personal del Instituto no forma parte del personal al servicio de la Comunidad Autónoma, lo que sería contrario no sólo a la Ley de creación del organismo, sino también al artículo 2.2 del Texto Refundido de la Ley de Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero.
Del mismo modo, a los clásicos principios constitucionales rectores del acceso al empleo público (igualdad, mérito y capacidad), más el de publicidad, a los que alude el último inciso del segundo apartado, el artículo 55.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público ha venido a añadir otros que, por su carácter básico, extienden su ámbito de aplicación a todas las Administraciones Públicas, incluidos los organismos públicos de ellas dependientes. Procede, en consecuencia, completar la cita de los indicados principios, para lo que podría bastar con una remisión expresa al precepto básico.
- Artículo 23. Patrimonio.
Reproduce este precepto el artículo 19 LISSL, enumerando los diversos elementos que constituyen el patrimonio del Instituto. Sin embargo, algunos de ellos, singularmente las subvenciones, aportaciones y donaciones (letra c), así como los ingresos derivados del ejercicio de su actividad (letra e), entran en contradicción con el artículo 3.2 de la Ley 33/2002, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), en cuya virtud, "no se entenderán incluidos en el patrimonio de las Administraciones públicas el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería".
El precepto ha venido a subrayar la distinción existente entre patrimonio y recursos integrantes de la Hacienda pública, que generó no poca discusión doctrinal en el pasado. Acoge, en definitiva, el legislador estatal la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional con ocasión del análisis de la Ley 39/1988, de 29 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, al señalar que el patrimonio de las entidades locales está constituido por "el conjunto de bienes, derechos y acciones que le pertenecen, mientras que en la Hacienda Local, en cambio, se integra el conjunto de los ingresos, tributos propios, participaciones en tributos de otros entes públicos, subvenciones, precios públicos, productos de las operaciones de crédito, las multas que perciben, así como las demás prestaciones de Derecho público, incluyendo también a las obligaciones".
Como ya adelantamos, el Proyecto no hace sino transcribir el artículo 19 LISSL, por lo que la contradicción con el precepto básico (cualidad atribuida al artículo 3.2 LPAP por su Disposición final segunda, apartado 5) sería predicable no sólo de los futuros Estatutos, sino también de la propia Ley de creación del organismo. No obstante, en la medida en que ésta habría quedado tácitamente derogada desde la entrada en vigor de la norma básica posterior, en todo aquello que se oponga a ésta, los Estatutos no deberían reproducir la norma matriz derogada.
- Artículo 26. Régimen de contratación, económico, presupuestario y de control.
a) La cita de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia debe ajustarse a su denominación oficial actual: el TRLH.
b) El apartado 4 debería salvaguardar los demás controles, además del de eficacia, a los que se somete el Instituto en virtud de lo dispuesto en el artículo 20.3 LISSL y en el TRLH.
3. Revisión gramatical.
Procede efectuar una revisión gramatical del conjunto del texto del Proyecto, en orden a corregir las numerosas incorrecciones gramaticales que cabe apreciar en el mismo y que afectan al uso de los signos de puntuación, tildes, uso de mayúsculas, etc.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma ostenta competencia suficiente para regular la materia sobre la que versa el Proyecto, correspondiendo su aprobación como Decreto al Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- En el procedimiento de elaboración del texto se advierten las irregularidades puestas de manifiesto en la Consideración Tercera de este Dictamen, a pesar de lo cual este Órgano Consultivo ha considerado procedente entrar a conocer sobre el contenido del Proyecto.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las consideraciones relativas a los artículos 14, que debe ser suprimido por las razones expuestas en la Consideración Cuarta.2 de este Dictamen; 22 y 23, sobre la inclusión del personal del organismo autónomo en el conjunto del personal al servicio de la Comunidad Autónoma y los elementos integrantes del patrimonio del Instituto, respectivamente, de conformidad con lo expresado en la Consideración Quinta.2.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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