Dictamen 100/09

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2009
Número de dictamen: 100/09
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Universidades, Empresa e Investigación (2008-2013)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece el procedimiento de autorización de implantación de las enseñanzas universitarias oficiales reguladas por Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, así como el de creación, modificación y supresión de centros en las Universidades de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Las potestades públicas de planificación o coordinación del sistema universitario, en lo que atañe a las facultades determinantes de la autorización o no de la implantación de una enseñanza privada, tienen un carácter marcadamente restrictivo, siendo muy distinto su alcance frente a lo que cabe disponer sobre la enseñanza pública (al margen, se entiende, de lo relativo a la verificación del cumplimiento de los estándares legales de calidad de la primera, a los fines del reconocimiento oficial y general de los efectos del correspondiente título).
2. El interés social inherente a la enseñanza universitaria privada (que, sin embargo, no puede calificarse como un servicio público, sino como una actividad privada lícitamente concurrente con éste, lo que implica que no pueda configurarse aquélla, y su correspondiente oferta, como meramente complementaria y limitada a las enseñanzas que no se impartan en el sistema público), ha motivado que el legislador regional haya establecido como principio inspirador de las actuaciones administrativas de ordenación aplicables al sector privado de la enseñanza universitaria (además de al público, en el que su aplicación es indiscutible), que las correspondientes iniciativas privadas se funden en "necesidades socioeconómicas y culturales de la Región de Murcia" (art. 11.2, a) LUMU), es decir, que tengan, al menos, un mínimo y básico soporte material de esa índole que razonablemente las justifique. La antedicha prescripción legal puede ser discutible en cuanto que posibilite una indebida interpretación y aplicación del citado principio que vulnere el derecho fundamental de que se trata, por lo que deberá apreciarse de un modo que no vacíe o haga inefectivo "de facto" el derecho a la libertad de enseñanza constitucionalmente protegido.
3. por el diferente alcance que tienen las potestades públicas según se trate de enseñanzas públicas o privadas, en este último caso su ordenación no puede establecerse por la vía de una "racionalización de la oferta universitaria a través de indicadores sistémicos, socioeconómicos y académico-organizativos", que la Ley, en una interpretación constitucional que ha de considerarse correcta, sólo refiere a la ordenación de las enseñanzas públicas. Sin embargo, como se ha dicho, el Proyecto extiende dicho criterio a las enseñanzas privadas, al establecer en su artículo 3.3 que, "en todo caso" los parámetros o indicadores recogidos en sus letras a) y b) se tendrán en cuenta para autorizar enseñanzas universitarias (públicas o privadas). El inciso "con las particularidades específicas que establece la Ley", que seguidamente se consigna, constituye una claúsula demasiado general e inconcreta (además de contradictoria con la expresión "en todo caso"), y parece incluida para intentar salvar la legalidad del precepto, pero ello debe procurarse de forma más clara, configurando tales indicadores como criterios de aplicación específica (y exclusiva) para las universidades públicas, según se deriva del ya citado artículo 12, a) LUMU.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 3 de noviembre de 2007 el Servicio de Universidades, adscrito a la Dirección General del mismo nombre, de la entonces Consejería de Educación, Ciencia e Investigación, elabora un documento denominado "Consideraciones Previas", en el que se pretende justificar la oportunidad de un desarrollo a nivel regional del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias. El documento dibuja las líneas maestras del contenido de esa futura norma regional, en la que habrían de contemplarse criterios para la autorización de implantación de nuevas enseñanzas, así como el procedimiento a seguir en el ámbito de la Administración regional para dicha autorización, y para la supresión de aquéllas. Del mismo modo, se apunta la conveniencia de incluir en el mismo texto la normativa sobre creación, modificación y supresión de centros en las Universidades.
El documento se acompaña de un primer borrador de "Proyecto de Decreto por el que se establece para las Universidades de la Región de Murcia el procedimiento de autorización de implantación de las enseñanzas universitarias oficiales reguladas por el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, así como el de creación de centros en las mismas Universidades".
Este borrador se denomina "versión 0" y es remitido, el 11 de diciembre de 2007, para observaciones y sugerencias a los Rectores de las Universidades públicas, al Presidente de la Universidad Católica "San Antonio" (UCAM) y a los Portavoces de los Grupos Parlamentarios constituidos en la Asamblea Regional.
SEGUNDO.- Según consta en el índice de los documentos remitidos a este Consejo Jurídico, el 19 de diciembre, se elaboran dos versiones del Proyecto, numeradas como 1 y 2.
TERCERO.- Las tres Universidades presentan alegaciones y observaciones al texto remitido, cuya asunción o rechazo, tras la oportuna valoración por los redactores del texto, da lugar a dos nuevos borradores, fechados los días 12 y 13 de febrero, y denominados versión 3 y 4, respectivamente.
Sometidas estas versiones a la consideración de las Universidades de la Región de Murcia, presentan nuevas alegaciones.
1. La Universidad de Murcia (UMU) y la Politécnica de Cartagena (UPCT) coinciden en sus observaciones y sugerencias, que agrupan como sigue:
a) De legalidad y oportunidad: no adscripción de los títulos de Máster a una rama de conocimiento; supresión de la autorización previa de la Comunidad Autónoma para enviar los planes de estudio al Consejo de Universidades para su verificación; supresión de la exigencia de presentar determinados documentos por las Universidades; garantizar el cumplimiento por la Universidad privada de los ratios de profesores doctores como punto de partida para aplicar el régimen transitorio establecido por la Disposición adicional novena de la Ley Orgánica 4/2007; suprimir la previsión relativa a la posibilidad de suscribir convenios con Agencias de Evaluación de otras Comunidades Autónomas, a efectos de renovación de la acreditación de los títulos; posibilitar que la supresión de enseñanzas se haga de oficio o a petición de otras Universidades y no sólo a petición de la Universidad afectada; y sustituir la expresión "Escuelas Universitarias" por "Escuelas", para adecuarla a la nueva redacción de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU).
b) Exigencia de determinadas justificaciones de carácter económico también a la Universidad privada.
c) Mayor transparencia del sistema universitario, a través de la información que puede recabar el Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia.
d) De técnica legislativa: entrada en vigor; imposibilidad de ofertar plazas de las antiguas enseñanzas de licenciado, ingeniero, etc. y sustitución de una disposición adicional por una transitoria.
e) De oportunidad: supresión del criterio de planificación consistente en la implantación de las nuevas titulaciones solicitadas en universidades de provincias limítrofes; supresión de la exigencia de un número mínimo de alumnos para garantizar la viabilidad de los títulos de Grado y Máster; mantenimiento del criterio establecido en anteriores versiones del Proyecto, consistente en que no se podrán implantar nuevas enseñanzas en las Universidades privadas que no estén previamente implantadas en las Universidades públicas.
2. La UCAM reitera sus alegaciones relativas a versiones anteriores, aun cuando en el borrador de texto nuevamente sometido a su consideración ya se recogían algunas de ellas. Sintetiza su oposición al Proyecto en dos ideas:
a) Responde a una política de signo planificador que no garantiza los derechos fundamentales (en especial el de implantar nuevas enseñanzas) de la Universidad privada o de la Iglesia Católica, y se caracteriza por un control intenso y excesivo del ejercicio de los mismos, susceptible de frustrarlos de facto.
b) Falta de seguridad jurídica para la Universidad privada o de la Iglesia Católica ante el control de cumplimiento de los requisitos establecidos para el ejercicio de sus derechos fundamentales.
CUARTO.- Con fecha 21 de abril se remite a los Portavoces de los Grupos Parlamentarios constituidos en la Asamblea Regional una nueva versión del Proyecto, la quinta, para su consideración y formulación de observaciones y sugerencias.
Por el Viceportavoz del Grupo Parlamentario Socialista se formulan sugerencias que persiguen extender a las Universidades privadas determinados criterios de planificación y requisitos que el Proyecto limita a las públicas, incrementar la participación del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia, y evitar interpretaciones desviadas del período de adaptación de las universidades privadas a las ratios de profesores doctores fijados por el artículo 72.2 LOU.
QUINTO.- Consta en el expediente un nuevo borrador del Proyecto denominado versión sexta, de fecha 6 de mayo de 2008.
SEXTO.- El 13 de mayo remite sus observaciones el Grupo Parlamentario Mixto, orientadas a la supresión de la mención "o de la Iglesia Católica", en referencia a la UCAM; la extensión de criterios y requisitos a las Universidades privadas; exigencia de contar con convenios suscritos para la formación de personal sanitario con centros, no sólo clínicos, sino también de salud pública, de administración sanitarias, de documentación, etc.; establecimiento de medidas tendentes a garantizar la estabilidad laboral del personal docente por la implantación o modificación de enseñanzas; evitar interpretaciones aleatorias del período de adaptación de las Universidades privadas a las ratios de profesores doctores fijados por el artículo 72.2 LOU; incrementar las garantías en el procedimiento administrativo; e impedir la creación de nuevos centros en las Universidades privadas cuando éstos existan ya en las públicas.
SÉPTIMO.- El 19 de mayo de 2008 el Proyecto obtiene el informe favorable de la Comisión Académica del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia. Según consta en el certificado del indicado órgano colegiado obrante en el expediente, el acuerdo fue adoptado por unanimidad, si bien el representante de la UCAM formuló diversas observaciones que se incorporan al Acta de la sesión y que, en síntesis, apuntan lo siguiente:
a) Innecesariedad de la futura norma, por lo que se solicita la retirada del Proyecto.
b) El Proyecto confunde los requisitos aplicables a las Universidades públicas y privadas en contra de lo establecido en los artículos 12 y 13 de la Ley 3/2005, de 25 de abril, de Universidades de la Región de Murcia (LUMU).
c) No se ha dado audiencia a la UCAM respecto del último borrador.
d) Otorgar preferencia a los estudiantes de las Universidades públicas sobre los de la privada para efectuar sus prácticas en centros dependientes de la Administración regional es inconstitucional por vulneración del artículo 14 de la Constitución.
e) La regulación del procedimiento para la verificación de los títulos desconoce el derecho de las Universidades de solicitar la implantación de titulaciones.
f) Los requisitos previstos en las letras a, c, d y e, del artículo 12 del Proyecto, no pueden hacerse extensivos a la Universidad privada, que no percibe fondos públicos.
OCTAVO.- Con fecha 17 de junio de 2008, la Dirección General de Universidades redacta una Memoria justificativa del Proyecto. En ella, tras establecer el marco normativo en el que se insertará el futuro Decreto, da razones de oportunidad para abordar la regulación proyectada, enumerando sus objetivos y principios que la inspiran. En síntesis, "se trata de dotar al Gobierno de la Región de Murcia de un instrumento jurídico adecuado para la planificación del sistema universitario. La norma regula un procedimiento que garantiza el principio de legalidad en estos asuntos; desarrolla la competencia que la normativa básica estatal atribuye a las Comunidades Autónoma y a las universidades, respetando su autonomía y se basa en la Ley de Universidades de la Región de Murcia, porque parte de los principios establecidos en la referida Ley regional, desarrolla el principio de coordinación, que es imprescindible para la planificación efectiva de las enseñanzas y para la creación de centros en las universidades de la Región de Murcia, establece unos requisitos comunes para todas, públicas y privadas, y determina la exigencia de otros específicos para las universidades privadas o de la Iglesia Católica".
La memoria, asimismo, efectúa un detallado y pormenorizado relato de las actuaciones realizadas durante la elaboración de la norma, con especial atención a las observaciones formuladas, ofreciendo la oportuna justificación acerca de la aceptación o rechazo de cada una de ellas.
Se afirma, asimismo, la ausencia de implicaciones presupuestarias derivadas de la aprobación de la futura norma y la necesidad de recabar el Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia con carácter de urgencia, dada la existencia de enseñanzas cuyos planes de estudios han sido ya verificados por el Consejo de Universidades y únicamente resta para su implantación la autorización de la Comunidad Autónoma, que habría de someterse a la nueva norma.
NOVENO.- El 17 de junio la Directora General de Universidades propone al Consejero de Educación, Ciencia e Investigación la elevación al Consejo de Gobierno del Proyecto, para su aprobación como Decreto.
DÉCIMO.- Con fecha 18 de junio se incorporan al expediente sendas memorias económicas, según las cuales el nuevo Decreto no tendrá implicaciones presupuestarias para la Comunidad Autónoma, en la medida en que no va a suponer un incremento de los servicios que se vienen prestando por la Comunidad Autónoma respecto de las Universidades, ni generará un incremento de la financiación que reciben las públicas, regida por el Acuerdo de Financiación de las Universidades públicas de la Región de Murcia para el período 2007-2011, cuyas bases fueron aprobadas por Decreto 336/2007, de 2 de noviembre.
En la misma fecha se elabora un informe sobre impacto por razón de género, según el cual, aunque el Proyecto no contempla acciones positivas para alcanzar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el ámbito universitario, sí la tiene en cuenta de manera genérica y respeta lo establecido en la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la igualdad entre mujeres y hombres y de protección contra la violencia de género en la Región de Murcia.
UNDÉCIMO.- El 8 de julio emite su preceptivo informe el Servicio Jurídico de la Consejería impulsora del Proyecto, formulando observaciones a la documentación obrante en el expediente y al texto del Proyecto. Así, por lo que a estas últimas se refiere, se indica la necesidad de incorporar a la regulación proyectada la relativa a las enseñanzas de doctorado, presente en los primeros borradores del Proyecto y posteriormente suprimida en atención a las alegaciones formuladas por las Universidades públicas de la Región. Se efectúan, asimismo, indicaciones de técnica legislativa sobre el título del Proyecto, su parte expositiva y los epígrafes que intitulan diversos preceptos, así como correcciones en la redacción de otros artículos y en las remisiones allí contenidas.
Las observaciones efectuadas por el Servicio Jurídico son valoradas en memoria complementaria de la Dirección General promotora del Proyecto, justificando la aceptación e incorporación al texto de todas ellas, así como otras modificaciones puntuales en tres preceptos que, no sugeridas por el indicado Servicio, la Dirección General de Universidades ha considerado oportuno introducir.
Como consecuencia de todas estas actuaciones se elabora un nuevo borrador, el séptimo.
DUODÉCIMO.- El 28 de julio se emite el preceptivo informe de la Vicesecretaría de la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación.
DECIMOTERCERO.- Solicitado el informe del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, es emitido en sesión de 23 de septiembre de 2008. Se formulan, en síntesis, las siguientes observaciones:
- Se considera inadecuado y de dudosa legalidad el trámite, previsto en el artículo 9 del Proyecto, de comunicación previa a la Comunidad Autónoma de los planes de estudios remitidos al Consejo de Universidades para su verificación.
- Valora positivamente la preferencia que el Proyecto otorga a los estudiantes de las Universidades públicas para realizar sus programas de prácticas en centros y departamentos dependientes de la Administración regional.
- Los criterios de planificación enunciados en el Proyecto, deberían ser ampliados con otros complementarios (estudiantes emigrados a otras regiones para estudiar enseñanzas implantadas en las Universidades de la Región y demanda social).
- Debería regularse el procedimiento para la autorización de la implantación de titulaciones conjuntas. Además, debería extenderse esa regulación a todas las Universidades, sin distinguir entre públicas y privadas.
- El criterio de número mínimo de estudiantes matriculados no es un criterio fiable para garantizar la viabilidad de las enseñanzas. Además, debería ser objeto de mayor concreción.
- La preferencia de los alumnos de las Universidades públicas para realizar sus prácticas en centros y departamentos de la Administración regional, debería extenderse también a la Administración local y a cualesquiera entidades del sector público de ambas Administraciones o creadas, participadas, financiadas mayoritariamente o dirigidas por alguna de ellas.
- Debe precisarse que de los criterios contenidos en el artículo 4, sólo es de aplicación a las Universidades privadas o de la Iglesia Católica el relativo a las titulaciones conjuntas.
- En relación con el compromiso que se exige a las Universidades no públicas de mantener implantada una enseñanza hasta que, por lo menos, hayan finalizado los estudios los alumnos que los hubieran iniciado, se señala la necesidad de especificar el contenido del compromiso y lo escaso del período de tiempo que se da para finalizar los estudios antes de extinguir las enseñanzas.
- Los estándares de calidad que pudiera llegar a establecer un futuro órgano de evaluación y acreditación regional, deberían configurarse siempre como complementarios a los establecidos por la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA).
- Debe posibilitarse a los miembros del Consejo Interuniversitario el acceso a la base de datos contemplada en el artículo 6 del Proyecto.
- Se debería extender a las Universidades no públicas la exigencia de aportar memoria justificativa de los costes de implantación de las nuevas enseñanzas, así como información sobre los precios de matriculación en ellas. También deberían incorporar estas Universidades información acerca del tipo de vinculación contractual del profesorado.
- En el procedimiento de autorización de las enseñanzas cuya implantación se pretenda por Universidades no públicas, también debe realizarse por la Consejería el informe de valoración de coste económico y recursos del programa.
- Los requisitos exigidos por al artículo 21 del Proyecto para la creación de centros de enseñanzas relacionadas con el área de Ciencias de la Salud deberían extenderse al resto de centros.
DECIMOCUARTO.- El 17 de noviembre de 2008, la Dirección General de Universidades y Política Científica realiza una memoria valorativa de las observaciones formuladas por el Consejo Económico y Social, justificando la aceptación de su mayor parte, así como el rechazo de otras.
Con la incorporación de los cambios introducidos, se redacta una nueva versión del Proyecto.
DECIMOQUINTO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite el 10 de febrero de 2009, en sentido favorable al Proyecto, con las observaciones que allí se formulan. Las hay de carácter formal y de técnica legislativa; otras demandan mayor precisión o concreción. En cuanto al fondo, destacan las siguientes: la conveniencia de añadir una referencia a los estudios de Doctorado en el artículo 8 del Proyecto, la extensión a las Universidades privadas de justificaciones económicas, y la conveniencia de precisar el número de años a los que han de venir referidos los datos que las Universidades han de aportar sobre oferta, demanda, admisión de alumnos, etc.
DECIMOSEXTO.- Tras la oportuna valoración de las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, en informe de la Dirección General de Política Científica y Universidades, de 26 de febrero, se incorporan al texto buena parte de aquéllas y se redacta la última versión del Proyecto que, como copia autorizada, consta a los folios 522 y siguientes del expediente. Subsanando omisiones advertidas por la Dirección de los Servicios Jurídicos en su informe, se han incorporado dos nuevos documentos: la propuesta que formula el Consejero de Universidades, Empresa e Investigación al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto y una relación de las disposiciones que resultarán derogadas a la entrada en vigor de la futura norma.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 13 de marzo de 2009. En él, se solicita de forma expresa la tramitación de urgencia, atendida la necesidad de contar con la futura regulación para resolver los numerosos procedimientos de autorización de implantación de enseñanzas ya iniciados por las Universidades de la Región de Murcia y las solicitudes que previsiblemente se formularán en los próximos meses para cumplir con el calendario del proceso de adaptación al Espacio Europeo de Educación Superior.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Proyecto de Decreto que desarrolla la Ley 3/2005, de 25 de abril, de Universidades de la Región de Murcia (LUMU), al tiempo que se encuadra en el marco de la normativa básica del Estado, constituida por la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU), modificada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, y los Reales Decretos 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios (RD 557/1991, en lo sucesivo), y 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales (RD 1393/2007). Por tanto, concurren los dos supuestos previstos en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
Solicitado el Dictamen con urgencia, se despacha por el Consejo Jurídico con la mayor celeridad posible.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
En lo esencial, el Proyecto ha cumplido en su elaboración con los trámites que, para el ejercicio de la potestad reglamentaria, establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno, toda vez que consta en el expediente la propuesta de la Dirección General de Universidades al Consejero de adscripción, el anteproyecto con todas sus versiones, al que se acompañan la exposición de motivos y una memoria justificativa de su oportunidad y de las determinaciones normativas propuestas. Sobre esta memoria, es digno de mención el tratamiento dado a todas las observaciones y sugerencias formuladas durante la tramitación del Proyecto, lo que ha permitido dejar constancia en el expediente de las valoraciones que los redactores de la futura norma han realizado acerca de cada alegación formulada con carácter previo a su inclusión en el texto o a su rechazo. Ello, unido a la incorporación al expediente de todas las versiones del texto, ha permitido conocer con exactitud las diferentes opciones normativas barajadas en cada momento. El único reparo que cabe oponer a este documento es de tipo cronológico, dado que se inserta en el procedimiento no en su momento inicial, como sería lo apropiado, sino en fase ya posterior y cuando la elaboración del texto ya está muy avanzada.
Así mismo, tras la oportuna observación de la Dirección de los Servicios Jurídicos se incorpora a las actuaciones la preceptiva relación de disposiciones que verán afectada su vigencia por la futura norma.
Se han emitido, asimismo, sendas memorias económicas que, en la medida en que se limitan a afirmar la ausencia de implicación presupuestaria para la Comunidad Autónoma y el importe de la financiación autonómica de las Universidades públicas, no cumplen plenamente con la finalidad informativa del indicado trámite. De hecho, el Proyecto contiene determinaciones normativas con marcada significación económica, como el criterio contemplado en el artículo 3.3, letra e), que habrían hecho muy conveniente contar con un estudio, siquiera orientativo o estimativo, de los costes derivados de la implantación de una enseñanza de cada ciclo, con expresión de la importancia relativa de cada uno de los factores a considerar (profesorado, instalaciones, equipamientos, etc.).
Consta en el expediente un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el Proyecto, que no deja de ser un cumplimiento meramente formal del trámite.
Se han recabado los informes del Servicio Jurídico y de la Vicesecretaría de la Consejería impulsora del Proyecto, así como los preceptivos informes del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia, del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, de la Dirección de los Servicios Jurídicos y el presente Dictamen.
El Proyecto ha sido sometido al trámite de audiencia de las Universidades de la Región y de los Grupos Parlamentarios de la Asamblea Regional. No consta en el expediente el cumplimiento de la exigencia impuesta por el artículo 53.3, letra b) de la Ley 6/2004, relativa a la motivación del procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados. De haberse incorporado dicha motivación, podría conocerse por qué se optó por hacer destinatario de la audiencia a una institución de marcado carácter parlamentario, como son los diferentes Grupos constituidos en el seno de la Asamblea Regional (artículo 29 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EARM)) y no, como habría sido más apropiado, a los Partidos Políticos, en su dimensión de "instrumento fundamental para la participación política" (art. 6 de la Constitución).
Quizás, habría sido oportuno dar trámite de audiencia a las organizaciones empresariales y sindicales, atendido el nuevo enfoque de las enseñanzas hacia la mayor empleabilidad de los titulados (Exposición de Motivos del RD 1393/2007) y la atención, entre los criterios de planificación del sistema universitario, a las demandas y necesidades formativas de los sectores productivos (art. 3.3, c) del Proyecto). No obstante, las funciones que su Ley de creación atribuye al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, órgano que ha conocido del Proyecto, permite relativizar los efectos de la omisión advertida.
Del mismo modo, podría haberse valorado la conveniencia de consultar con las organizaciones profesionales y las asociaciones de estudiantes.
TERCERA.- Texto sometido a consulta.
El texto que, según copia autorizada que consta en el expediente, constituye el objeto de la consulta elevada a este Consejo Jurídico se divide en una Exposición de Motivos, 22 artículos, dos disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y dos Anexos.
El articulado se divide, a su vez, en cinco capítulos, según el siguiente detalle: Capítulo I, del objeto y ámbito (artículos 1 y 2); II, de los criterios generales para la planificación universitaria (artículos 3 a 7); III, de la implantación de enseñanzas en las Universidades de la Región de Murcia (artículos 8 a 19); IV, de la creación, modificación y supresión de centros en las Universidades de la Región de Murcia (artículos 20 y 21); y V, de la inscripción en el Registro regional y de la información de las Universidades (artículo 22).
CUARTA.- Competencia material y habilitación normativa.
1. Norma estatutaria y disposiciones legales en las que se fundamenta el Proyecto en su conjunto.
El artículo 16.1 EARM atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que lo desarrollen, sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149.1.30ª y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía.
En ejercicio de esta competencia la Comunidad Autónoma dicta la LUMU, cuyo Título II, Capítulo III regula la creación, modificación y supresión de centros e institutos universitarios de investigación, así como la implantación y supresión de enseñanzas. De conformidad con su artículo 17, tanto la creación, modificación y supresión de centros universitarios como la implantación y supresión de enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, tanto en Universidades públicas como privadas, corresponde acordarla al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, mediante Decreto, que se publicará en el Boletín Oficial de la Región de Murcia. Los trámites establecidos por dicho precepto, inspirados por la redacción original de la LOU, se han visto sustancialmente afectados por la modificación operada en ésta por la LO 4/2007.
De conformidad con el artículo 8 LOU, la iniciativa corresponde ahora, bien a la Comunidad Autónoma, con el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Universidad, bien a la Universidad, mediante propuesta de su Consejo de Gobierno. En ambos casos se exige el informe favorable del Consejo Social de la Universidad y el correspondiente acuerdo, en forma de Decreto, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, de creación, modificación o supresión de centros o de implantación o supresión de enseñanzas. También es preceptivo el informe del Consejo Interuniversitario, conforme al artículo 17 LUMU.
2. El marco normativo en materia de implantación, modificación y supresión de enseñanzas.
En relación con la implantación de enseñanzas, el artículo 17.3 LUMU remite a la LOU y normativa de desarrollo el régimen sustantivo de la implantación y supresión de enseñanzas oficiales, al establecer que los requisitos para ello serán los allí establecidos.
El artículo 35.2 LOU dispone que, para impartir enseñanzas oficiales y expedir los correspondientes títulos oficiales, con validez en todo el territorio nacional, las Universidades deben poseer la autorización de la Comunidad Autónoma, conforme a lo establecido en el ya citado artículo 8 LOU, y obtener la verificación del Consejo de Universidades de que el plan de estudios se ajusta a las directrices y condiciones establecidas por el Gobierno. Tras la autorización autonómica y la verificación del Consejo de Universidades, el Gobierno establecerá el carácter oficial del título y ordenará su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos.
El procedimiento para la verificación de los planes de estudios se contiene en el RD 1393/2007, que además de desarrollar la estructura de las enseñanzas universitarias oficiales en tres ciclos (Grado, Máster y Doctorado, según al artículo 37 LOU), establece "las directrices, condiciones y el procedimiento de verificación y acreditación que deberán superar los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos, previamente a su inclusión en el Registro de Universidades, Centros y Títulos". De conformidad con su artículo 3.3, las enseñanzas universitarias oficiales se concretarán en planes de estudios elaborados por las Universidades, que habrán de ser verificados por el Consejo de Universidades y autorizados en su implantación por la Comunidad Autónoma. El procedimiento de verificación (art. 25 RD 1393/2007) contempla, además, la realización de un preceptivo informe de evaluación por parte de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA). Tras la inscripción de los títulos en el Registro y cada seis años, han de someterse a supervisión o control mediante su evaluación por la ANECA, en orden a la renovación de su acreditación inicial.
Asimismo, el artículo 28 del reglamento estatal establece el procedimiento a seguir para la modificación y extinción de planes de estudios conducentes a títulos oficiales.
En el ámbito regional, el Decreto 4/2006, de 3 de febrero, establece el procedimiento de autorización para la implantación de estudios universitarios oficiales de postgrado en las Universidades de la Región de Murcia. Este reglamento, de marcado corte procedimental, cuya derogación se prevé en el Proyecto, constituye el desarrollo autonómico de la normativa básica reguladora de las enseñanzas universitarias de segundo y tercer ciclo, constituida por la LOU, en su redacción anterior a la LO 4/2007, y por el Real Decreto 56/2005, de 21 de enero, por el que se regulaban los estudios universitarios oficiales de postgrado hasta su derogación por el RD 1393/2007.
3. La creación, modificación y supresión de centros universitarios.
El desarrollo reglamentario básico en materia de creación, modificación y supresión de centros universitarios hay que buscarlo en el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, por el que se establecen las normas básicas para la creación y reconocimiento de Universidades y centros universitarios. No obstante, la modificación del artículo 8 LOU también ha afectado sustancialmente al artículo 16 de este reglamento, pues, como ya se dijo, la iniciativa para la creación, supresión o modificación de centros ya no corresponde al Consejo Social de la Universidad.
En este contexto normativo ha de ubicarse la habilitación para el desarrollo reglamentario que efectúa la Disposición Final primera LUMU, para cuyo ejercicio la Comunidad Autónoma cuenta con competencia material suficiente, correspondiendo al Consejo de Gobierno la facultad de aprobar el Proyecto como Decreto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 32.1 EARM y 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004.
QUINTA.- La regulación del Proyecto de los criterios, generales y específicos, aplicables a la autorización de nuevas enseñanzas, en su proyección sobre las universidades privadas.
I. El análisis de la regulación que realiza el Proyecto sobre los criterios que han de regir en el proceso de autorización de nuevas enseñanzas universitarias, en lo que atañe a su aplicación a las universidades privadas regionales, requiere analizar determinados preceptos del Capítulo II del Proyecto, que pretende ser un desarrollo de lo establecido en el Capítulo I del Título II LUMU, cuya regulación, a su vez, está supeditada, en su interpretación, a lo establecido en el artículo 27 CE y concordantes, y a la jurisprudencia constitucional sobre el alcance y protección de los derechos fundamentales, cuerpo normativo fundamental que ha de servir de parámetro determinante de la validez de la normación reglamentaria pretendida en el aspecto que ahora nos ocupa.
Considerando que la obligada interpretación constitucional de la LUMU, en general, y del Capítulo I de su Título II, en especial, debe tener en cuenta de modo prevalente lo establecido en el artículo 27 CE, deben destacarse del mismo los siguientes preceptos:
- Número 1. "Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza".
- Número 2. "La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales."
- Número 5. "Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes."
- Número 6. "Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales".
-Número 8. "Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes".
De dichos preceptos se extraen dos determinaciones esenciales:
1ª. Su ubicación dentro de la Sección 1ª, Capítulo Segundo, del Título I de la Constitución supone que la libertad de enseñanza tiene el carácter o naturaleza jurídica de derecho fundamental o libertad pública y, por ende, le son de aplicación las siguientes garantías, reconocidas en la Carta Magna:
a) Su regulación, que en todo caso ha de respetar el "contenido esencial" de tales derechos y libertades, ha de realizarse por ley orgánica (artículos 53.1 y 81.1).
b) Los ciudadanos titulares de estos derechos y libertades tienen reconocida, para su protección, una tutela jurisdiccional específica, regulada en los artículos 53.1 y 2 y 161.1, a).
2ª. Del artículo 27 se desprende también que la programación general de las enseñanzas y la homologación e inspección del sistema educativo están destinadas a asegurar las características básicas de éste, indispensables para que las enseñanzas cumplan su función, lo que exige que los poderes públicos tengan que procurar su efectividad en todos los centros docentes, con independencia de su régimen y titularidad. Estamos, en realidad, ante una garantía institucional, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional, uno de cuyos principales contenidos viene constituido por la calidad de la educación, y ampara, en particular, el establecimiento de estándares de calidad mínimos para que las enseñanzas, y los correspondientes títulos, puedan tener carácter oficial y validez en todo el territorio nacional.
Por su parte, el artículo 12 LUMU vincula el fin público de garantizar el derecho constitucional de acceso de todos los ciudadanos a la enseñanza (en el caso, de nivel universitario), con la ordenación y el fomento de las enseñanzas universitarias públicas, reconociendo con ello una de las características propias y específicas del sistema universitario público.
La expresada configuración constitucional de la enseñanza limita considerablemente el alcance de la regulación autonómica en lo que pueda incidir en el ejercicio del derecho fundamental a la creación de centros docentes y a la libertad de impartir las correspondientes enseñanzas (en este caso, de carácter universitario). De este modo, y en lo que respecta a la esfera privada, las potestades públicas de planificación o coordinación del sistema universitario, en lo que atañe a las facultades determinantes de la autorización o no de la implantación de una enseñanza privada, tienen un carácter marcadamente restrictivo, siendo muy distinto su alcance frente a lo que cabe disponer sobre la enseñanza pública (al margen, se entiende, de lo relativo a la verificación del cumplimiento de los estándares legales de calidad de la primera, a los fines del reconocimiento oficial y general de los efectos del correspondiente título).
Ello explica la diferente regulación contenida en los artículos 11 a 13 LUMU, así como que la interpretación que deba darse a ésta en su aplicación a la enseñanza privada deba ser favorable a la mayor efectividad del derecho fundamental que nos ocupa. Como expresa la STC 159/1986 (F.J. 6º), "la fuerza expansiva de todo derecho fundamental restringe, por su parte, el alcance de las normas limitadoras que actúan sobre el mismo; de ahí la exigencia de que los límites de los derechos fundamentales han de ser interpretados con criterios restrictivos y en el sentido más favorable a la eficacia y a la esencia de tales derechos".
No obstante, lo anterior no significa que el derecho en cuestión pueda ejercerse, no ya de forma abusiva o antisocial (que es un límite infranqueable para todo derecho, incluidos los fundamentales), sino careciendo de un mínimo sustrato o soporte material que justifique la iniciativa de que en cada caso se trate. En este sentido, el interés social inherente a la enseñanza universitaria privada (que, sin embargo, no puede calificarse como un servicio público, sino como una actividad privada lícitamente concurrente con éste, lo que implica que no pueda configurarse aquélla, y su correspondiente oferta, como meramente complementaria y limitada a las enseñanzas que no se impartan en el sistema público), ha motivado que el legislador regional haya establecido como principio inspirador de las actuaciones administrativas de ordenación aplicables al sector privado de la enseñanza universitaria (además de al público, en el que su aplicación es indiscutible), que las correspondientes iniciativas privadas se funden en "necesidades socioeconómicas y culturales de la Región de Murcia" (art. 11.2, a) LUMU), es decir, que tengan, al menos, un mínimo y básico soporte material de esa índole que razonablemente las justifique. La antedicha prescripción legal puede ser discutible en cuanto que posibilite una indebida interpretación y aplicación del citado principio que vulnere el derecho fundamental de que se trata, por lo que deberá apreciarse de un modo que no vacíe o haga inefectivo "de facto" el derecho a la libertad de enseñanza constitucionalmente protegido.
II. Las anteriores consideraciones han de presidir la interpretación de los artículos 11 a 13 LUMU y, asimismo, la de los artículos 3 a 5 del Proyecto objeto de Dictamen, en el sentido que sigue.
Dicha circunstancia aconseja, para facilitar la comprensión del posterior análisis, la transcripción de los artículos 11 a 13 de la citada Ley.
"TÍTULO II
De la Ordenación del Sistema Universitario y de la Integración en el Espacio Europeo de Enseñanza Superior
CAPÍTULO I
De los criterios de ordenación
Artículo 11.- Criterios comunes.
1. La creación y supresión de centros y la implantación o supresión de enseñanzas universitarias en la Universidades que integran el sistema universitario de la Región de Murcia se someterá a los criterios objetivos y equitativos de ordenación previstos en esta Ley.
2. Las actuaciones de ordenación del sistema universitario de la Región de Murcia se inspirarán en los siguientes criterios generales comunes a todas las Universidades:
a) Las necesidades socioeconómicas y culturales de la Región de Murcia.
b) La conveniencia de mantener una formación permanente a lo largo de la vida.
c) La necesidad de favorecer la integración en el Espacio Europeo de Enseñanza Superior.
d) El equilibrio entre los distintos ciclos universitarios con especial atención a los estudios de postgrado y doctorado.
e) El fomento y calidad de la investigación básica y aplicada.
Artículo 12.- Criterios aplicables a las Universidades públicas.
Con el fin de facilitar el acceso de todos a la enseñanza superior y de conseguir un elevado nivel de calidad docente, investigadora y de gestión, las actuaciones de ordenación de las Universidades públicas de la Región de Murcia se desarrollarán de acuerdo con los siguientes criterios específicos:
a) La racionalización de la oferta universitaria a través de indicadores sistémicos, socioeconómicos y académico-organizativos.
b) La complementariedad académica y la especialización de las Universidades públicas.
c) La disponibilidad de recursos económicos que, en el marco de la programación de la financiación universitaria, permitan alcanzar altos niveles de calidad docente, investigadora, de innovación y de gestión.
d) Las demandas sociales y, en especial, de los sectores productivos de la Región.
e) La necesidad de nuevas enseñanzas que permitan la formación de capital humano altamente cualificado.
f) La organización conjunta de enseñanzas entre distintas Universidades.
g) La colaboración en actividades de investigación y de transferencia de resultados, así como en las de promoción del conocimiento y de la cultura.
h) La promoción de la enseñanza no presencial y la incorporación y aplicación de nuevas tecnologías. Si este tipo de enseñanzas se concretaran en títulos nuevos, tendrán que ser autorizados por la Comunidad Autónoma.
Artículo 13.- Criterios aplicables a las Universidades privadas.
Con el fin de garantizar el ejercicio del derecho a la libertad de enseñanza en el ámbito universitario, la imprescindible consecución de un nivel de calidad docente adecuado y la protección de los derechos de los alumnos, las actuaciones de ordenación de las Universidades privadas y de la Iglesia de la Región de Murcia se desarrollarán según los siguientes criterios específicos:
a) La racionalización de la oferta universitaria mediante indicadores de la estabilidad temporal de las iniciativas previstas.
b) La disponibilidad de recursos económicos e infraestructuras docentes e investigadoras apropiadas para garantizar la calidad y la estabilidad de la oferta.
c) La disponibilidad de personal docente e investigador, que deberá estar en posesión de la titulación académica que se establezca en la normativa prevista en el apartado 3 del artículo 4 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades. Con independencia de las condiciones generales previstas en el citado artículo, de conformidad con lo establecido en el artículo 72.2 de la referida Ley Orgánica, al menos el 25% del total de su profesorado deberá estar en posesión del título de doctor y haber obtenido la evaluación positiva de su actividad docente e investigadora por parte de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o, en su caso, del órgano de evaluación externa creado por Ley en la Comunidad Autónoma. El número total de personal docente de cada Universidad no podrá ser inferior al que resulte de aplicar la relación 1/25 respecto del número total de sus alumnos.
d) La viabilidad y el interés científico de los programas de investigación.
e) La libertad de creación de centros e implantación de enseñanzas según lo previsto en los Acuerdos entre el Estado Español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, con sometimiento, además, a lo dispuesto en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional cuarta de la referida Ley Orgánica".
Dicha Disposición Adicional establece que "las Universidades establecidas o que se establezcan en España por la Iglesia con posterioridad al Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, quedarán sometidas a lo previsto por esta Ley para las Universidades privadas, a excepción de la necesidad de Ley de reconocimiento", precepto que es aplicable a la Universidad Católica existente en nuestra Región, lo que permite extender a esta última lo expresado en esta Consideración sobre las Universidades privadas. Ello sin perjuicio de que el citado Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede constituya un instrumento jurídico adicional al artículo 27 CE, que justifica que la normativa autonómica vigente de referencia y la que se pretende aprobar deba respetar la plena efectividad del derecho al establecimiento de centros docentes y la consiguiente implantación de enseñanzas a impartir en los mismos, en este caso por parte de Universidades establecidas por la Iglesia Católica.
III. Por lo que se refiere ya al análisis de los preceptos de la LUMU y del Proyecto que ahora interesan, debe resaltarse en primer lugar que la diferente perspectiva que ha de presidir la ordenación administrativa de la enseñanza pública y la privada, conforme con su diferente dimensión constitucional, es reconocida por la tan citada ley regional, que, para las universidades públicas, establece con precisión cuáles son los fines públicos a los que debe orientarse dicha ordenación: "facilitar el acceso de todos a la enseñanza superior" y "conseguir un elevado nivel de calidad docente, investigadora y de gestión" (artículo 12), mientras que los fines públicos a perseguir en la ordenación de las universidades privadas son, conforme expresa el artículo 13 de la Ley, "garantizar el ejercicio del derecho a la libertad de enseñanza en el ámbito universitario, la imprescindible consecución de un nivel de calidad docente adecuado y la protección de los derechos de los alumnos".
Por otra parte, si se contrasta la regulación contenida en dichos artículos con la contenida en los artículos 3 a 5 del Proyecto, se advierte que estos últimos no siguen la estructura diseñada por los preceptos legales, por cuanto en el Proyecto no existe un precepto destinado al desarrollo de los criterios de ordenación específicos para las Universidades públicas de la Región, como sí existe, en cambio en dicha Ley (su artículo 12). A cambio, en el proyectado artículo 3.3, dedicado a los criterios generales, es decir, a los aplicables a toda clase de Universidades regionales, se incluyen: a) algunos de los criterios legales específicos establecidos para las Universidades públicas, con similar formulación a la contenida en la Ley, como se advierte en la letra c) de dicho artículo 3.3 (relativo a las demandas de los sectores productivos regionales y a la necesidad de nuevas enseñanzas para la formación de personal altamente cualificado, lo que no es sino una refundición de los criterios de las letras d) y e) del artículo 12 LUMU); y b) determinaciones que constituyen un desarrollo de otros criterios asimismo específicos para las Universidades públicas, también previstos en el artículo 12 de la Ley, como es el caso de lo establecido en las letras a) y b) del proyectado artículo 3.3, que constituyen determinaciones de claro desarrollo de lo previsto en la letra a) de dicho artículo 12, pues en aquellas letras se contienen dos de los "indicadores sistémicos, socioeconómicos y económico-organizativos" a los que se refiere este último precepto legal.
Esta elevación a generales (es decir, de aplicación tanto a las universidades públicas como a las privadas de la Región) de unos criterios que, conforme con el artículo 12 LUMU, están específicamente destinados en la Ley para delimitar la ordenación administrativa de las enseñanzas a implantar en las Universidades públicas de la Región, no puede considerarse acorde con dicha Ley. Es claro que si la LUMU hubiera querido configurar como generales los criterios recogidos en su artículo 12 (circunstancia que hubiera sido constitucionalmente rechazable), los habría incluido en su artículo 11, destinado a tal efecto, lo que no hizo, y ello es una circunstancia que no puede ser desconocida por la norma reglamentaria proyectada.
En este sentido, es significativo contrastar las determinaciones contenidas en los artículos 11.2,a) y 12.a) de la LUMU: en el primer precepto, dedicado a plasmar los criterios de ordenación comunes a toda clase de universidades, se expresa que las actuaciones de ordenación del sistema universitario regional se "inspirarán", entre otros criterios generales, en "las necesidades socioeconómicas y culturales de la Región de Murcia" (precepto ya analizado en el epígrafe I, último párrafo, de esta Consideración, al que nos remitimos), mientras que, como criterio específico de ordenación aplicable exclusivamente a las Universidades públicas regionales, el segundo de los preceptos determina que dicha ordenación "se desarrollará", atendiendo, entre otros criterios, al de "la racionalización de la oferta universitaria a través de indicadores sistémicos, socioeconómicos y académico-organizativos", criterio específico que, junto al de la "complementariedad académica y especialización de las Universidades públicas" (art. 12, b), constituyen los parámetros más determinantes de la singularidad de la ordenación universitaria pública frente a la privada.
Precisamente por el diferente alcance que tienen las potestades públicas según se trate de enseñanzas públicas o privadas, en este último caso su ordenación no puede establecerse por la vía de una "racionalización de la oferta universitaria a través de indicadores sistémicos, socioeconómicos y académico-organizativos", que la Ley, en una interpretación constitucional que ha de considerarse correcta, sólo refiere a la ordenación de las enseñanzas públicas. Sin embargo, como se ha dicho, el Proyecto extiende dicho criterio a las enseñanzas privadas, al establecer en su artículo 3.3 que, "en todo caso" los parámetros o indicadores recogidos en sus letras a) y b) se tendrán en cuenta para autorizar enseñanzas universitarias (públicas o privadas). El inciso "con las particularidades específicas que establece la Ley", que seguidamente se consigna, constituye una claúsula demasiado general e inconcreta (además de contradictoria con la expresión "en todo caso"), y parece incluida para intentar salvar la legalidad del precepto, pero ello debe procurarse de forma más clara, configurando tales indicadores como criterios de aplicación específica (y exclusiva) para las universidades públicas, según se deriva del ya citado artículo 12, a) LUMU.
A cambio, como criterio general y común, el Proyecto debe incluir el establecido, con tal carácter, en el citado artículo 11.2, a) de la Ley, es decir, que la correspondiente iniciativa privada se base en necesidades socioeconómicas y culturales de la Región de Murcia. Esto no significa que el reglamento se vea impedido de introducir alguna regulación más concreta que oriente el sentido de la decisión administrativa que haya de adoptarse a la vista del caso de que se trate, en aplicación de dicho criterio general, si bien no parece posible en estos supuestos que la ponderación entre necesidades socioeconómicas y culturales y la efectividad del derecho fundamental pueda resolverse acudiendo a criterios tasados y de automática aplicación, ni establecer determinaciones mucho más concretas que la expresada en el comentado artículo 11.2,a). No obstante, sí puede indicarse que resulta acorde con dicho precepto legal que, entre la documentación que se puede exigir para justificar tales necesidades socioeconómicas, esté la prevista en las letras a) y d) del artículo 12 del Proyecto, es decir, los estudios sobre las titulaciones, existentes en la Universidad solicitante, afines a la enseñanza que se pretende implantar, y también, y especialmente, los estudios de mercado e inserción laboral de los titulados de esta enseñanza a nivel regional y nacional. Es claro que exigir esta información (entre cualesquiera otras que pudiera presentar el interesado, habría de añadirse en dicho artículo), como medio para motivar la iniciativa de que se trate, es algo muy distinto a establecer que la decisión que ha de tomar la Administración sobre la autorización de la correspondiente enseñanza privada se deba basar necesariamente, entre otros, en los indicadores o parámetros recogidos en las comentadas letras a) y b) del proyectado artículo 3.3, que, por todo lo dicho, deberían limitarse a las universidades públicas.
SEXTA.- De las enseñanzas de Doctorado.
El Consejo Jurídico considera oportuno efectuar una consideración en relación con los estudios de Doctorado, en la medida en que su específico régimen legal ha suscitado cierta controversia entre las Universidades y la Dirección General promotora del Proyecto acerca de su tratamiento en el futuro Decreto.
El artículo 38 LOU dispone que se organizarán y realizarán en la forma que determinen los estatutos de cada Universidad, de acuerdo con los criterios que para la obtención del título de Doctor apruebe el Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades, criterios que incluirán la superación de un período de formación y la elaboración, presentación y aprobación de un trabajo original de investigación. El RD 1393/2007, por su parte, dispone, en sus artículos 11 y 18 y siguientes, que para obtener el título de Doctor o Doctora es necesario haber superado un período de formación y otro de investigación organizado (programa de doctorado) y elaborar y presentar una tesis doctoral.
Ya desde sus primeras observaciones, y con fundamento en el régimen fijado por las indicadas normas básicas, la Universidad de Murcia planteó que la implantación de las enseñanzas conducentes a la obtención del título de Doctor, debía quedar al margen del régimen de autorización establecido para el resto de enseñanzas. Del mismo modo, la Universidad Politécnica apuntó que estas enseñanzas no están basadas en planes de estudio, por lo que el proceso de verificación no tenía sentido, debiendo quedar sujetas bien a una evaluación voluntaria, bien obligatoria, pero posterior y diferente a la establecida para las enseñanzas de Grado y Máster. Ello determinó la exclusión de las enseñanzas de Doctorado del objeto de regulación del Proyecto.
El Servicio Jurídico de la Consejería proponente, sin embargo, advirtió de la necesidad de incluir las enseñanzas de Doctorado entre aquéllas cuya implantación precisaba de la autorización de la Comunidad Autónoma, lo que determinó su inclusión de nuevo en el Proyecto (artículo 1) y la expresa mención a su específico régimen legal (artículo 8).
La Dirección de los Servicios Jurídicos matizó que sería conveniente introducir una mención al RD 1393/2007, para completar la referencia legal. Con ocasión de la memoria valorativa de las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, la Dirección General de Universidades acepta la sugerencia, si bien "se debe hacer constar que las Comunidades Autónomas carecen de competencia en la regulación de esta materia -enseñanzas de doctorado-, de acuerdo con el artículo 38 LOU".
Es esta afirmación la que mueve al Consejo Jurídico a efectuar esta consideración, que intenta precisar o matizar lo categórico de dicha manifestación. Y es que, en efecto, el artículo 38 LOU, más que el RD 1393/2007, atribuye funciones expresas a dos (Universidades y Gobierno de la Nación) de los tres actores con facultades de ordenación de las enseñanzas, excluyendo cualquier mención a las Comunidades Autónomas, de forma que son las Universidades, a través de sus Estatutos, las que establecerán cómo organizar y realizar el Doctorado, ajustándose a los criterios establecidos por el Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades.
Ahora bien, en la medida en que el Doctorado es una enseñanza universitaria oficial, no puede quedar al margen del trámite de autorización de su implantación que corresponde a la Comunidad Autónoma en virtud del artículo 35.2 LOU.
Así lo interpreta la Dirección General de Universidades del Ministerio de Ciencia e Innovación, en Resolución de 16 de julio de 2008, sobre diversos aspectos de las enseñanzas de Máster y Doctorado, motivada por las numerosas dudas interpretativas y consultas relativas a la nueva ordenación de estas enseñanzas en el RD 1393/2007. De conformidad con el apartado c) de esta Resolución, "la implantación de estas enseñanzas requerirá que los correspondientes planes de estudios sean previamente verificados por el Consejo de Universidades y autorizados en su implantación por las Comunidades Autónomas de acuerdo con lo establecido al respecto en el citado Real Decreto 1393/2007, de 29 de abril". Asimismo, se sostiene en la citada Resolución interpretativa que también los programas de doctorado habrán de someterse al trámite de verificación ante el Consejo de Universidades, si bien la Memoria que, de conformidad con el Anexo I RD 1393/2007, ha de confeccionarse al efecto, únicamente ha de versar sobre las características y condiciones en que se van a desarrollar las enseñanzas durante el período de formación, por entender que el período de investigación de los programas de doctorado constituye un proceso interno de las Universidades.
Así pues, si bien la organización y realización de estas enseñanzas corresponde a las propias Universidades, fijando su régimen en los correspondientes estatutos, que habrán de seguir los criterios establecidos al efecto por el Gobierno de la Nación, la impartición de estudios conducentes al Doctorado en las Universidades murcianas está condicionada a la preceptiva autorización autonómica para su implantación.
SÉPTIMA.- Observaciones particulares al texto.
I. De técnica normativa.
a) El Título del Proyecto no es totalmente expresivo del contenido objeto de regulación, toda vez que, mientras aquél alude al procedimiento para la autorización de implantación de las enseñanzas, algunas de las prescripciones proyectadas, singularmente las del Capítulo II, en relación a los criterios para la planificación universitaria, poseen una clara significación sustancial o material, que excede en mucho lo meramente rituario. Debería ajustarse, pues, el título de la disposición a su contenido, aludiendo, más que al procedimiento, a la autorización misma de implantación de las enseñanzas.
Del mismo modo, en lo tocante a la creación, modificación y supresión de centros, aunque la regulación de corte sustantivo es de menor calado que en el caso de la implantación de las enseñanzas, también existe, pues el artículo 20.2 del Proyecto establece un criterio de ordenación no estrictamente procedimental.
Esta observación ha de hacerse extensiva al artículo 1 del Proyecto.
b) Cuando en el texto se incluyen contenidos extraídos de normas de otros ordenamientos, la referencia al precepto original debe hacerse con mención de su número, no siendo suficiente la sola expresión de la disposición en la que se inserta. Así ocurre en los artículos 7 y 17 del Proyecto.
II. A la Exposición de Motivos.
a) Debería corregirse la afirmación contenida en el inicio de su segundo párrafo, según la cual el RD 1393/2007 atribuye competencias a la Comunidad Autónoma. Como es sabido, el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas se instrumenta normativamente en la Constitución y los Estatutos de Autonomía, además de en las leyes orgánicas de transferencia o delegación, únicas normas de las que en rigor puede decirse que "atribuyen" competencias a las Comunidades Autónomas. En ocasiones, por determinación expresa de la Constitución o de los propios Estatutos, otras disposiciones asumen una función de delimitación de las competencias autonómicas, no porque las atribuyan o reconozcan ex novo, o porque sean un título habilitante, sino porque las delimitan, las precisan y las conciertan con las estatales, sentido éste al que cabe interpretar que alude la Exposición de Motivos del Proyecto. En consecuencia, debería sustituirse la incorrecta referencia a las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma por el reglamento estatal por la mención del precepto estatutario que verdaderamente las otorga: el artículo 16 del Estatuto de Autonomía, indebidamente omitido en la parte expositiva del Proyecto.
b) La descripción de la estructura del Proyecto, en el cuarto párrafo de la Exposición de Motivos, debe completarse con la mención a los dos Anexos.
c) Al sintetizar el contenido del Capítulo III, se afirma que se "establece" el sentido negativo del silencio administrativo. En rigor no es así, pues de conformidad con el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), una norma de rango reglamentario no puede establecer el carácter desestimatorio del silencio administrativo, atendida la reserva de rango legal o de norma comunitaria que a tal efecto prevé la citada normativa básica. Cosa distinta es que ese sentido negativo del silencio derive bien del propio artículo 43.2 LPAC, en la medida en que la estimación por silencio de la solicitud de autorización de implantación de enseñanzas o de creación de centros universitarios determinaría la transferencia a la Universidad pública solicitante de facultades relativas al servicio público de la educación superior; o bien de la previsión expresa de ese carácter desestimatorio en el artículo 2 de la Ley 1/2002, de 20 de marzo, mal llamada de adecuación de los procedimientos de la Administración regional a la LPAC. Por tanto, el Proyecto no establece el sentido desestimatorio del silencio, sino que se limita a dejar constancia expresa del régimen aplicable al silencio en el procedimiento que regula.
III. Al articulado.
- Artículo 4. Criterios específicos.
En la letra b), al regular las titulaciones conjuntas, no debería limitarse esta posibilidad a la participación de sólo dos Universidades, pues no existe tal límite en la normativa reguladora, de forma que podrían existir titulaciones conjuntas resultado de la colaboración de más de dos universidades.
Debería especificarse, asimismo, que la documentación exigida en el precepto para la implantación de enseñanzas conjuntas, lo es con carácter adicional a la exigida en el Proyecto para las titulaciones a impartir en una sola Universidad.
- Artículo 6. Instrumentos para la planificación de las enseñanzas universitarias en la Región de Murcia.
El apartado 3 podría simplificar su redacción estableciendo que la información suministrada por las Universidades se incorporará al Sistema de Información Universitaria y de Gestión del Conocimiento, en los términos previstos en el artículo 10 del Decreto regulador del Registro de Universidades, Centros, Estructuras y Enseñanzas Universitarias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
En cualquier caso debe suprimirse o, al menos, precisarse el último inciso del apartado, cuando señala que "los datos que se determinen se incorporarán al Registro". Esta previsión supone una alteración del régimen del Registro, modificando de facto el Decreto 290/2007, que, sin embargo, pugna con la precisión y concreción con que esta norma establece los datos que han de ser objeto de inscripción. En consecuencia, tan genérica remisión precisaría de una ulterior determinación y especificación de los datos inscribibles, que sólo sería posible instrumentar normativamente a través de un nuevo Decreto, dadas las limitaciones que al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejeros imponen los artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004. Siendo necesario, por tanto, un Decreto posterior para hacer efectiva la previsión ahora proyectada, ésta deviene en inútil, aconsejando su supresión del texto.
Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de efectuar esa modificación del Decreto regulador del Registro, con expresión clara y precisa de qué datos han de incorporarse al mismo, mediante la inclusión de una disposición final en el presente Proyecto.
- Artículo 9. Tramitación para la verificación de los planes de estudio o de los títulos.
a) En el apartado 1, se sigue estableciendo que el envío de la documentación a la Consejería se realizará con carácter previo a la remisión de los planes de estudios al Consejo de Universidades, aun cuando en la memoria de la Dirección General de Universidades, valorativa de las sugerencias formuladas por el Consejo Económico y Social, se considera oportuno modificar dicha prescripción para hacer coincidir en el tiempo ambos envíos, de forma que se hagan simultáneamente (folio 456 del expediente). Esta solución es asimismo la adoptada por el Decreto 13/2009, de 17 de febrero, por el que se determina el procedimiento para la autorización de la implantación y puesta en funcionamiento de las enseñanzas universitarias oficiales en el marco del Espacio Europeo de Educación Superior en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.
Dada la intensa polémica mantenida entre las Universidades y el centro directivo proponente en relación con este trámite, cabe entender que la no adecuación de la redacción del artículo a lo señalado en la memoria se debe a una omisión involuntaria, por lo que debería ser corregido.
b) El apartado 2, al enumerar el contenido de la memoria que debe acompañar al plan de estudios de las enseñanzas de cualquier ciclo, exige que se haga constar la rama del conocimiento en que se encuadra dicho plan de estudios. Por coherencia interna del texto, debería añadirse ", en su caso.", toda vez que de conformidad con el artículo 7 del Proyecto, sólo las enseñanzas de Grado se adscriben a una determinada rama del conocimiento, por lo que la referida exigencia no sería predicable de las memorias que acompañaran a la solicitud de autorización de implantación de enseñanzas de Máster o Doctorado.
Esta observación es extensible al apartado del Anexo I que refleja dicha exigencia.
- Artículo 11. Documentación general.
El artículo enumera los documentos que, de forma preceptiva, han de acompañar a la solicitud de autorización. En su letra e), exige aportar la certificación del Consejo de Universidades sobre la verificación positiva del plan de estudios. No obstante, si la Comunidad Autónoma recibe directamente del Consejo de Universidades la resolución definitiva de verificación positiva, pues así lo disponen los artículos 25.8 RD 1393/2007 y 25.8 del Proyecto, no parece necesario que la Universidad la vuelva a aportar, haciendo extensiva a la misma el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante, declarado por el artículo 35, letra f) LPAC.
De aceptar la sugerencia, debería asimismo eliminarse el correspondiente apartado del Anexo II, que contempla dicha documentación.
- Artículo 12.- Documentación específica.
a) En la letra e) se exige a las Universidades que aporten el informe del Colegio o Colegios Profesionales afines a las enseñanzas cuya implantación se solicita.
La jurisprudencia ha señalado, sobre la base de la normativa de Colegios Profesionales, que no resulta preceptiva su intervención en la elaboración de los planes de estudios (por todas, STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 30 de enero de 2007), lo que no impide que la Administración educativa prevea su participación en el procedimiento de autorización de implantación de enseñanzas.
No obstante, considera el Consejo Jurídico que habría de valorarse la conveniencia de que tal documentación fuera solicitada al Colegio por la propia Consejería en la fase de instrucción del procedimiento, en lugar de ser la Universidad la que inste su emisión. Y es que, si el órgano que solicita el informe es el instructor del procedimiento, la aplicación de las normas que sobre los informes establece la LPAC en sus artículos 82 y 83 podría evitar eventuales problemas derivados de retrasos o resistencias de la correspondiente organización profesional en la emisión del informe. En efecto, con la redacción actual del precepto, la Universidad no puede solicitar la autorización de implantación hasta tanto cuente con el informe del Colegio Profesional; sin embargo, de ser la Consejería la que lo solicitara como un trámite más en la fase de instrucción, el Colegio contaría con un plazo preestablecido para emitirlo, cuyo transcurso sin hacerlo habilitaría para continuar el procedimiento, atendido su carácter no determinante.
Además, ello permitiría integrar en una misma fase la participación de las organizaciones profesionales, tanto la preceptiva, si es que así quiere configurarse en el futuro Decreto, como la facultativa (mejor que consultiva) que en la redacción actual prevé el artículo 13.1 del Proyecto.
b) En la letra h):
- Completar "...hasta, en su caso, su total extinción conforme a lo establecido en el artículo 5,a), la disponibilidad...", remisión interna que pretende enmarcar la garantía de impartición de enseñanzas mencionada en el precepto, en el artículo del Proyecto que la regula.
- Sustituir "CCAA" por "Comunidad Autónoma".
- En la última frase del primer párrafo de esta letra, sustituir "esta ley" por "aquella ley", pues se refiere a la Ley Orgánica 4/2007 y no a la 6/2001. Se adecua así la redacción del precepto a lo establecido en la normativa básica, toda vez que el plazo de seis años que la Ley abre para la adecuación de las Universidades privadas a los porcentajes establecidos en el artículo 72.2 LOU, ha de contarse desde la entrada en vigor de la LO 4/2007, de conformidad con lo establecido en su Disposición adicional novena, apartado 2.
- Artículo 14. Calendario de implantación.
a) El artículo es susceptible de ser suprimido, toda vez que su primer apartado reproduce la Disposición Adicional primera, apartado 1, RD 1393/2007, sin introducir variación alguna; el segundo apartado, contiene dos precisiones de naturaleza eminentemente rituaria, cuales son el plazo máximo para resolver el procedimiento y notificar la resolución, con expresión del sentido negativo que el ordenamiento otorga al silencio administrativo en tales procedimientos, siendo su ubicación sistemática más adecuada el artículo 13, dedicado a la regulación de la tramitación a seguir para la autorización de implantación de enseñanzas.
b) Si no se atiende la sugerencia anterior, debería modificarse el epígrafe que encabeza el precepto, pues no es representativo de su contenido. El primer apartado establece una regla que permite la implantación progresiva o simultánea de las nuevas titulaciones, con remisión a lo que establezcan los respectivos planes de estudios, pero sin precisar los años académicos o fechas concretas en las que proceder a la implantación, por lo que difícilmente puede ser calificado de "calendario".
c) En el segundo apartado, el plazo de resolución del procedimiento debe ajustarse a la regla de cómputo contenida en el artículo 42.3 LPAC, en cuya virtud, el plazo se contará desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.
En este sentido, si bien de conformidad con la Disposición Transitoria segunda de la Ley 7/2004, y en tanto no se desarrolle reglamentariamente el Sistema Unificado de Registro previsto en el artículo 32 de la misma Ley, puede considerarse como registro del órgano competente para la tramitación del procedimiento el de la Consejería, entendiendo dicha previsión ajustada a la norma básica, no ocurre lo mismo con la determinación del dies a quo del plazo, que habrá de coincidir con la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro de la Consejería.
- Artículo 15. Renovación de la acreditación de los títulos.
a) La acreditación inicial de los títulos es un efecto derivado de su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos, conforme establece el artículo 26.2 RD 1393/2007, por lo que no es correcto señalar en el último inciso del precepto objeto de esta consideración que "los títulos serán acreditados en los términos establecidos en el artículo 27 del referido Real Decreto", toda vez que lo que allí se establece, en rigor, es el procedimiento para el mantenimiento o renovación de esa acreditación inicialmente obtenida con la inscripción en el Registro.
b) El proceso de evaluación a realizar para renovar la acreditación de los títulos, conforme al artículo 27 RD 1393/2007, debe ser realizado bien por la ANECA, bien por el órgano de evaluación que determine la Ley de la Comunidad Autónoma. Esta Ley autonómica podría asignar la realización de esa evaluación y el informe que la culmina a una eventual Agencia Regional de Evaluación propia, como contempla el precepto proyectado, pero también a otra Agencia distinta, siempre que la determinación de ésta se realizara por Ley regional, supuesto éste que el Proyecto no contempla y que, en la medida en que restringe las posibilidades ofrecidas por la norma básica, ha de ser modificado para adecuarse a aquélla.
Del mismo modo, debe precisarse que los protocolos de verificación y acreditación a aplicar en el indicado proceso serán los establecidos por la ANECA (art. 24.3 RD 1393/2007), lo que no queda suficientemente claro en el Proyecto.
- Artículo 16.- Modificación y supresión de enseñanzas.
a) A pesar de la alusión en el epígrafe a la "modificación" de las enseñanzas, el Proyecto se limita a prever la posibilidad de una especie del género modificación, como es la transformación de varios títulos en uno solo con itinerarios formativos diferentes, reflejados en el plan de estudios, por lo que debería valorarse la conveniencia de trasladar al epígrafe esa peculiaridad.
b) El apartado 2 sujeta la supresión y modificación de enseñanzas a lo que disponga el artículo 17 LUMU, ampliando de forma inadecuada la regulación del precepto legal, que únicamente prevé su aplicación a la implantación y supresión de enseñanzas, no a su modificación. De hecho, la única referencia que la LUMU efectúa a la modificación de las enseñanzas es en el artículo 9.3, letra c), para sujetar dicha modificación al informe de la Comisión Académica del Consejo Interuniversitario.
Debe advertirse, asimismo, que de pretender otorgar un régimen similar a ambas actuaciones (modificación y supresión de enseñanzas), con la actual redacción del precepto proyectado no se consigue dicho objetivo. Y es que, como ya hemos señalado con anterioridad, la regulación del artículo 17 LUMU se ha visto sustancialmente afectada por la entrada en vigor de la LO 4/2007, en la medida en que la modificación que esta disposición opera sobre el artículo 8 LOU, determina que el aludido precepto de la Ley regional haya de considerarse tácitamente modificado en lo que se oponga a la norma básica. En este sentido, ya indicamos en anteriores consideraciones que, en la implantación y supresión de enseñanzas, la iniciativa ya no correspondía al Consejo Social de la Universidad interesada, que ve alterada su función, pues pasa de estar habilitado para efectuar la correspondiente propuesta, a ser órgano informante. Ahora bien, comoquiera que el artículo 8 LOU no contempla la modificación de las enseñanzas, la remisión que efectúa el Proyecto al precepto regional ha de entenderse hecha a su redacción original, de forma que habría que entender que mientras para la supresión de enseñanzas la propuesta corresponde al Consejo de Gobierno de la Universidad o a la Comunidad Autónoma con el acuerdo de aquél, y en ambos casos con el informe favorable del Consejo Social de la Universidad (art. 8 LOU); para la modificación, la propuesta correspondería bien al Consejo Social, bien a la Comunidad Autónoma con el acuerdo de aquél y, en ambos casos, con el informe preceptivo del Consejo de Gobierno de la Universidad (art. 17 LUMU).
Si se quiere evitar esta circunstancia y otorgar un tratamiento homogéneo a la modificación y supresión de enseñanzas, el Proyecto debería establecer el procedimiento para acordar la modificación, no por la inadecuada vía de remisión al artículo 17 LUMU, sino señalando que la modificación de enseñanzas se sujetará al mismo régimen que la supresión, sin perjuicio de las peculiaridades que, en materia de modificación y extinción de planes de estudios, contiene el artículo 28 RD 1393/2007.
c) La supresión de enseñanzas en la norma básica y en la ley regional se configura como una actuación cuya iniciativa surge de la respectiva Universidad o de la Comunidad Autónoma, pero en este caso siempre con el consenso de la Universidad afectada, en la medida en que es necesario el acuerdo del órgano de gobierno de ésta y el informe favorable del Consejo Social.
El artículo 16.2 del Proyecto, separándose de ese modelo, prevé un supuesto de supresión de aquellas enseñanzas que no se ajusten a los criterios establecidos en la normativa universitaria de aplicación. Esta supresión, pues, se configura como ejercicio de una labor de policía por parte de la Administración regional, que genera no pocas incógnitas.
En primer lugar, la posibilidad de que el procedimiento de supresión se inicie "a instancias de las Universidades de la Región de Murcia", parece indicar la posibilidad de una iniciación del procedimiento a instancia de parte que resulta inapropiada en atención a la labor de control que viene a realizar la Comunidad Autónoma. De hecho, así lo considera la propia Dirección General de Universidades cuando responde en su memoria justificativa de 17 de junio de 2008 a una alegación de la UPCT, que pretendía introducir precisamente esa iniciación a instancia de cualquier Universidad. En todo caso, lo más adecuado sería posibilitar la iniciación del procedimiento bien a instancia de la Universidad que esté impartiendo la enseñanza cuya supresión se pretenda, bien de oficio, sin perjuicio, por supuesto, de la denuncia (artículo 69 LPAC) como forma de estimular la actuación de la Administración autonómica.
Mayores problemas plantea el desarrollo mismo del procedimiento, porque éste, como hemos visto repetidamente, no puede obviar las prescripciones legales que imponen la decisiva participación en el mismo de las instituciones de cada Universidad, cuya oposición a la supresión propuesta por la Comunidad Autónoma resultaría insuperable para ésta (artículo 8 LOU).
Considera, en suma, el Consejo Jurídico que lo procedente sería configurar no un supuesto específico de supresión de enseñanzas, sino acudir, en todo caso, a una institución típica de la técnica autorizatoria, como es la revocación de la autorización de implantación de las enseñanzas, la cual, no obstante, habría de rodearse de garantías, no sólo respecto de las Universidades afectadas, sino también y sobre todo, respecto de los estudiantes que hubieran iniciado los correspondientes estudios.
- Artículo 20.- Creación, modificación y supresión de Facultades y Escuelas.
a) El apartado 2 debe limitarse a las Universidades públicas, pues de lo contrario se vulneraría la libertad de creación de centros docentes, propia de la iniciativa privada. Ello no impide que, para evaluar la disponibilidad de recursos económicos e infraestructuras adecuadas para garantizar la calidad y la estabilidad de la oferta (artículo 13, b) LUMU), se exija una memoria justificativa del coste de implantación del eventual nuevo centro, como así resulta del proyectado artículo 12, g).
b) El mismo apartado 2 establece, por otra parte, un criterio de ordenación que, en la redacción proyectada, no pasa de ser una mera declaración de intenciones con escaso valor preceptivo. Sería más adecuado a su condición de norma jurídica reconducirla a una prohibición, definiendo en el artículo los requisitos que habrían de cumplirse para su eventual excepción. Comoquiera que la Dirección General de Universidades ya ha rechazado esta opción, propuesta durante la fase de alegaciones y sugerencias, quizás debería considerarse la conveniencia de trasladar el precepto a la parte expositiva del Proyecto.
- Artículo 21.- Solicitud y procedimiento (de creación, modificación y supresión de centros).
El apartado 3 efectúa una remisión a lo establecido en el art. 17 LUMU, "vigente en lo que no se oponga" a la LOU, en la nueva redacción dada por la LO 4/2007. No debe un reglamento efectuar manifestaciones acerca de la vigencia o no de un texto legal, y ello aun cuando materialmente sea correcta la interpretación que del texto se hace. De nuevo, este tipo de expresiones aclaratorias o interpretativas, tienen su ubicación más adecuada en la Exposición de Motivos de la futura disposición.
- Artículo 22.- Inscripción en el Registro de Universidades, Centros, Estructuras y Enseñanzas Universitarias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia e información de las Universidades.
El artículo y, por extensión el Capítulo V, del que constituye único precepto, parece innecesario. En efecto, el apartado 1 se limita a disponer que la inscripción de los actos relativos a las enseñanzas y a los centros, que son objeto de regulación en el Proyecto, se regirán por lo dispuesto en el Decreto 290/2007, por el que se regula el Registro de Universidades, Centros, Estructuras y Enseñanzas Universitarias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, lo que no incorpora un valor normativo adicional al propio del reglamento citado.
El apartado 2, por su parte, establece la obligación de las Universidades de suministrar los datos que, sobre las titulaciones implantadas, acuerden las propias Universidades y la Consejería, para su incorporación al Sistema de Información Universitaria y de Gestión del Conocimiento, conforme a lo establecido en el artículo 10 del Decreto 290/2007.
La única novedad que aporta el precepto proyectado sobre el citado del Decreto regulador del Registro es la obligatoriedad de comunicar esos datos, una vez alcanzado el acuerdo entre las Universidades y la Consejería acerca de cuáles de ellos han de suministrarse. Sin embargo, dicha obligatoriedad, que cabría entender implícita ya en el Decreto 290/2007, se puede considerar también presente de forma expresa en el artículo 6.2 del Proyecto, al incorporar, junto a las previsiones del artículo 14.5 LUMU, el inciso "así como de otros aspectos que se acuerden entre las Universidades y la Consejería", expresión en la que, por su generalidad, se podrían incardinar sin esfuerzo datos relativos a la implantación de las enseñanzas.
Si, no obstante, se quisiera diferenciar por los redactores del texto la diversa naturaleza de la información que se recaba al amparo del artículo 14.5 LUMU de la que se obtiene en virtud del artículo 10 del Decreto 290/2007, parece que, en cualquier caso, la ubicación sistemática más adecuada para dicha regulación acerca de la información sobre las titulaciones implantadas sería el artículo 6 del Proyecto, intitulado "instrumentos para la planificación de las enseñanzas universitarias en la Región de Murcia".
- Disposición transitoria.
Conforme a un elemental principio de seguridad jurídica, debe extenderse a las enseñanzas de Grado la previsión relativa a la aplicación de la normativa anterior a todos aquellos procedimientos de autorización de implantación de enseñanzas que se hayan iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la futura norma, pues no se ha justificado adecuadamente en el expediente la restricción de esta previsión transitoria a los estudios de postgrado.
- Disposición derogatoria.
La referencia a la Disposición adicional segunda ha de realizarse a la actual Disposición transitoria.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material suficiente para dictar la disposición objeto de consulta, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno mediante Decreto.
SEGUNDA.- En lo esencial, el Proyecto ha cumplido en su elaboración con los trámites que, para el ejercicio de la potestad reglamentaria, establece el artículo 53 de la Ley 6/2004.
TERCERA.- Tienen la consideración de esenciales las siguientes observaciones:
- Las formuladas en la Consideración Quinta de este Dictamen, relativas a la aplicación de los criterios de planificación universitaria a unas y otras Universidades en función de su naturaleza pública o privada (artículo 3.3, letras a) y b), del Proyecto).
- A la Exposición de Motivos, en relación con el establecimiento del sentido del silencio administrativo, conforme a lo indicado en la Consideración Séptima, II, c), de este Dictamen.
- La última de las efectuadas al artículo 12, letra h) del Proyecto, relativa a la Ley cuya entrada en vigor constituye el dies a quo del plazo de adecuación a los requisitos exigidos por el artículo 72.2 LOU.
- Al artículo 14.2, en relación con la determinación del dies a quo del plazo de resolución.
- Al artículo 15, en relación con la determinación del órgano que ha de efectuar la evaluación.
- Al artículo 16.2, en relación a la iniciación del procedimiento de supresión de enseñanzas que no se ajusten a los criterios establecidos en la normativa universitaria de aplicación.
- Al artículo 20.2, en cuanto a su necesaria limitación a las Universidades públicas.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse, contribuirían a la mejora técnica del texto y a su mejor inserción en el resto del ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR