Dictamen 99/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 99/09
Tipo: Nulidad, interpretación y resolución de contratos administrativos y concesiones con oposición del contratista
Consultante: Consejería de Educación, Formación y Empleo (2008-2013)
Asunto: Resolución de contrato relativo al diseño y elaboración de un simulador virtual de calderas de vapor y otro de columnas de rectificación destinados al área de química básica del Centro Nacional de Formación Profesional Ocupacional de Cartagena.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Resulta necesaria una valoración por el órgano instructor de las alegaciones presentadas por la contratista (...) puesto que la verdadera propuesta de resolución, en tanto que antecede de manera inmediata a la terminación del procedimiento, constituye la culminación de la fase de instrucción y contiene ya todos los elementos de la resolución que pondrá fin a aquél.
2. La doctrina del Tribunal Supremo sostiene la plena aplicabilidad del instituto de la caducidad en los procedimientos de resolución contractual iniciados de oficio (SSTS, Sala 3ª, de 2 de octubre de 2007, y 13 de marzo de 2008).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 29 de junio de 2007, el Director General del Servicio Regional de Empleo y Formación (SEF) dicta resolución por la que se adjudica a la empresa --, S.L. el contrato de servicios para el diseño y elaboración de Simuladores virtuales de Calderas de Vapor y de Columnas de Rectificación destinados al área de química básica del Centro Nacional de Formación Profesional Ocupacional de Cartagena (en lo sucesivo CNFPO), por un importe de 200.000 euros, designando a x., Director del citado Centro, como funcionario responsable del seguimiento y ejecución del contrato, con el asesoramiento técnico de x, y., ambos docentes licenciados en Ciencias Químicas.
SEGUNDO.- Una vez constituida por la adjudicataria la garantía definitiva por importe de 8.000 euros, se formaliza el contrato el 18 de julio de 2007, conforme a los Pliegos de Prescripciones Técnicas y de Cláusulas Administrativas Particulares (en lo sucesivo PPT y PCAP, respectivamente), documentos que también se suscriben.
En la estipulación 2ª del contrato se especifica que la adjudicataria "se compromete a la prestación del contrato con estricta sujeción a los Pliegos citados en la cláusula anterior, así como al contenido de su propia oferta, que sirvió de base para la adjudicación, pudiendo comenzar dicha prestación a partir de la firma del correspondiente contrato administrativo, y debiendo estar finalizada 18 meses después".
Y en la estipulación 3ª del mismo contrato se establece que el precio máximo que se obliga a pagar el SEF (200.000 euros) se distribuye en 160.060 euros para el ejercicio 2007 y 31.920 para el año 2008, en función del siguiente calendario:
"1. A la terminación del Simulador de Calderas de Vapor, el 40%.
2. A la terminación del Simulador de Columnas de Destilación y Rectificación, otro 40%.
3. A la entrega y recepción de conformidad de todos los productos, incluida la formación y adiestramiento de los docentes, el restante 20%".
Sobre la duración del contrato, el PCAP (Cláusula 11) establece que el plazo comenzará a partir del día siguiente al de la formalización, y su finalización improrrogable será como máximo 18 meses después.
Entre las obligaciones de la empresa contratista se señala que será responsable de la calidad técnica de los trabajos que desarrolle (Cláusula 15.1.3), y que deberá contar con el personal necesario para atender sus obligaciones (Cláusula 15.1.7).
También se prevé en la Cláusula 16 del PCAP -para el seguimiento y coordinación de los trabajos-, la creación de una Comisión, a través del CNFPO de Cartagena, con la composición que se indica, que validará los productos resultantes. Entre los integrantes figura el Director del citado Centro, que el contrato singulariza como funcionario responsable del seguimiento de la ejecución del Proyecto.
Por último, el Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) detalla con precisión las características específicas y funcionales de los Simuladores de Calderas de Vapor y de Columnas de Rectificación, que contienen tres módulos o partes diferenciadas: descriptiva, operativa y ejercicios prácticos (folios 229 a 239).
TERCERO.- La primera reunión de la Comisión de seguimiento y coordinación de los trabajos del Proyecto se reúne en la sede del CNFPO en Cartagena el 27 de agosto de 2007, en la que se aprueba conjuntamente con la contratista, a propuesta del responsable del seguimiento, el siguiente calendario de los trabajos (folios 286 a 288):
- Revisión global de los trabajos del Simulador de Calderas: 18 de diciembre de 2007.
- Validación definitiva del Simulador de Calderas: 18 de abril de 2008.
- Revisión global del Simulador de Columnas; 18 de agosto de 2008.
- Validación definitiva del Simulador de Columnas: 18 de diciembre de 2008.
- Suministro, montaje, puesta en funcionamiento del sistema y formación y/o adiestramiento al profesorado en su manejo: 22 de diciembre de 2008.
Como consecuencia del citado calendario, el Director del SEF aprueba el reajuste de anualidades en el presente contrato, sobre la base del informe del técnico responsable del seguimiento del contrato, al haberse acordado con la contratista el calendario de entrega de los trabajos, según el cual en el año 2007 no tenía que entregarse por la empresa ninguno de los dos bloques previstos para ese año, a cuya entrega estaban anudados los pagos, sino que se entregarán en el año 2.008, conforme al precitado calendario, y así se hace constar por escrito por el representante de la empresa que muestra la conformidad con dicho reajuste, acordándose que los dos primeros bloques se entregarían el 18 de abril y 18 de diciembre de 2008, respectivamente.
CUARTO.- Constan las actas de la Comisión de seguimiento de los trabajos, correspondientes a las sesiones de los días 13 de diciembre de 2007, y 17 de abril, 28 de junio, 18 de julio, 11 y 30 de septiembre, 28 de noviembre y 12 de diciembre de 2008, fecha esta última en la que la contratista deja instalada la aplicación multimedia del simulador de calderas para que pueda ser revisada por los técnicos del CNFPO, en su condición de asesores de la dirección facultativa. También en esa reunión, cuya acta no aparece suscrita por el representante de la contratista en la copia del expediente, ésta entrega un escrito en el que solicita la prórroga hasta el 30 de abril de 2009 para poder finalizar los trabajos (folio 315).
Asimismo figura una propuesta del Director del CNFPO al SEF, de 26 de diciembre de 2008:
"Estudiado y analizado en profundidad el material entregado por x. relativo a la Caldera de Vapor por expertos docentes del Área de Química Básica, Sres. x, y., así como el técnico superior del Centro de Formación x., concluyen con sendos informes los cuales se adjuntan, en los que de una forma clara e inequívoca se pone de manifiesto que los materiales elaborados no se adecuan a las prestaciones contratadas, conforme a los requisitos mínimos fijados en el Pliego de Prescripciones Técnicas por los que se rige la presente contratación".
De otra parte la misma propuesta destaca que se ha producido un incumplimiento en los plazos fijados para la ejecución y entrega de los trabajos, al no haberse terminado al día de la fecha el Simulador de Calderas de Vapor, conforme a los estándares de calidad fijados, ni haberse validado trabajo alguno en relación con el Simulador de Columnas de Rectificación, sin que, en ningún caso, dicha demora sea imputable a cambios solicitados e introducidos en el proyecto por parte del representante del órgano de contratación, según se desprende de la lectura de las nueve actas de seguimiento de los trabajos que se acompañan.
Finalmente concluye:
"Es por todo ello, por lo que la Dirección del Centro Nacional de Formación Profesional Ocupacional de Cartagena, como representante del órgano de contratación en la Comisión para el control y evaluación del Proyecto, propone la resolución del contrato por incumplimiento de los estándares de calidad en el simulador virtual de Calderas de Vapor Pirotubulares y la no ejecución del simulador virtual de Columnas de Rectificación en los plazos establecidos en el contrato".
QUINTO.- Con fecha 29 de diciembre de 2008, el representante de la contratista remite un escrito por fax al responsable de la supervisión de los trabajos (Director del CNFPO), sosteniendo que, en su opinión, el Simulador de Calderas de Vapor Pirotubular está finalizado de acuerdo con lo exigido en el PPT, frente a lo indicado por los asesores del Centro, urgiendo a que se le traslade un informe con los criterios objetivos y medibles de los aspectos cuestionados; al día siguiente, se contesta al representante de la contratista, en el sentido de que ha de solicitar tal informe al órgano de contratación, quedando constancia de su petición el mismo día (folio 310).
SEXTO.- Con fecha 16 de enero de 2009, el Director General del SEF deniega la solicitud de prórroga del plazo de ejecución del contrato formulada por la contratista, al sostener que las causas del retraso no son debidas a la actuación administrativa, como sostiene la contratista, sino que se deben al incumplimiento por parte de aquélla, por lo que no concurren las causas legales para otorgarla.
Frente a dicha denegación, un representante de la contratista interpone recurso de alzada ante el Presidente del SEF, al entender que la denegación de la prórroga vulnera los principios de buena fe y de confianza legítima, frente a las actuaciones de la Administración (Director del CNFPO y Secretario del SEF), que le habían sugerido que se pronunciarían favorablemente a su otorgamiento, y que originaron unas expectativas de terminar las herramientas informáticas, continuando con el diseño y elaboración de los Simuladores.
También insisten en la idea de que es obligatorio para el órgano de contratación, en el presente supuesto, acordar la prórroga del plazo de ejecución por cuanto la demora no es atribuible al contratista o, por lo menos, en exclusiva, habiéndose apreciado una actitud de bloqueo y entorpecimiento sobre los trabajos por parte de los asesores de la Administración, cuyas propuestas eran muy genéricas, globales y subjetivas, de modo que el producto que la contratista debía entregar quedaba continuamente abierto. Concluye que, al no existir causa imputable a la empresa contratista, la resolución adolece de nulidad de pleno derecho.
No consta en el expediente la resolución del recurso de alzada por el órgano competente.
SÉPTIMO.- Con fecha 29 de enero de 2009, el Jefe de Sección de Contratación del SEF emite un informe en el que señala que concurre un incumplimiento contractual grave, al no haber ejecutado la empresa en el plazo comprometido las prestaciones objeto del contrato, habiéndose presentado sólo parte de una en las que se divide el trabajo, pero no se han terminado las restantes.
Expone que la causa de resolución contractual viene prevista en el artículo 95.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP), y recoge el procedimiento y los efectos que produce.
OCTAVO.- Con fecha 3 de febrero de 2009, el Secretario General Técnico del SEF formula propuesta de resolución contractual, con los efectos de la incautación de la fianza y la determinación de los daños y perjuicios que el incumplimiento haya podido ocasionar a la Administración regional, concediendo un trámite de audiencia a la contratista y avalista para la formulación de alegaciones (folios 439 a 443 y 463 a 467). También consta que fueron remitidos los informes técnicos de valoración a la empresa contratista vía fax (folio 452).
NOVENO.- El 6 de febrero de 2009, la contratista remite al SEF la factura de los trabajos correspondientes a la terminación del Simulador de Calderas entregado en las instalaciones del CNFPO de Cartagena el 12 de diciembre de 2008, siendo devuelta por la Sección de Contratación del Servicio Regional, por no proceder su pago debido a los incumplimientos en los que ha incurrido la empresa, advirtiendo a ésta que puede presentar las alegaciones pertinentes a la propuesta de resolución.
DÉCIMO.- Con fecha 21 de febrero de 2009 (certificación en la Oficina de Correos), x., actuando en nombre y representación de la contratista, presenta escrito oponiéndose a la resolución contractual por no ajustarse a derecho, reiterando los hechos contenidos en el recurso interpuesto contra la denegación de la prórroga, y alegando las siguiente consideraciones que se exponen sucintamente:
1ª) No se adecua a la realidad las deficiencias técnicas descritas en el informe de valoración de los especialistas de la Administración respecto al Simulador virtual de Calderas presentado por la contratista, cumpliendo la aplicación informática las prescripciones técnicas exigidas por el PPT.
Para acreditar tales manifestaciones, acompaña un informe técnico elaborado por los ingenieros industriales de la contratista (documento anexo número Dos), en el que se analiza cada uno de los aspectos omitidos o incorrectamente elaborados según los asesores de la Administración y que denotarían, en su opinión, que no se ha operado con el Simulador, o lo han hecho superficialmente. Según el informe de estos técnicos de la empresa adjudicataria (folios 502 a 599), en la terminación final de esta herramienta han contado con el técnico experto en calderas x., que formó parte del grupo de asesores del CNFPO de Cartagena.
2ª) Improcedencia de iniciar la resolución del contrato, siendo nula de pleno derecho la propuesta, debiendo otorgarse, en su sustitución, una prórroga del plazo otorgado por las siguientes razones:
a) Inimputabilidad del retraso en la entrega de las aplicaciones informáticas exclusivamente a la contratista.
b) La no configuración del plazo como un elemento esencial del contrato, pues el objetivo principal del diseño y elaboración de los simuladores es ponerlos a disposición del CNFPO de Cartagena, atribuyendo a los asesores de la Dirección del centro una actitud de bloqueo, sin que los materiales entregados fueran objeto de una valoración exhaustiva para su validación, sino, por el contrario, eran valoraciones genéricas, globales y subjetivas.
c) Vulneración del principio de proporcionalidad de la Administración: la discrepancia ha de ser resuelta mediante el procedimiento previsto en el artículo 97 RD 1098/2001; en la hipótesis de que la inejecución sea imputable a la contratista, deberían ser impuestas las penalidades antes que la resolución contractual; la adecuada conjugación entre los principios de proporcionalidad y de satisfacción del interés público exige que la resolución contractual venga justificada por la consecución de un beneficio a la colectividad, lo que no concurre en el presente caso, en atención al grado de ejecución de las prestaciones convenidas.
3ª) La dirección facultativa de los trabajos no orientó su actuación a la realización de un producto válido, incumpliendo el PCAP.
Finalmente, solicita que se archive la propuesta de resolución, se acuerde la continuación de los trabajos, concediendo a la contratista un plazo razonable para la terminación del Simulador de Columnas de Rectificación y, en el caso de que no se acepte lo anterior, se solicita la práctica de una prueba pericial por un ingeniero independiente para que realice la validación del producto entregado, con respecto a las exigencias del PPT.
UNDÉCIMO.- Los asesores de la Dirección del CNFPO de Cartagena x, y., emiten su parecer sobre el contenido del informe presentado por la contratista el 5 de marzo de 2009:
"Una vez estudiado el contrainforme de x. sobre el informe técnico presentado por el SEF, acerca de la idoneidad del simulador de calderas y teniendo en cuenta los planteamientos presentados por x. en la reunión celebrada el día 27 de febrero de 2009, nuestros comentarios son:
- Los contenidos del contrainforme de x., no cambian las conclusiones de nuestro informe.
- El tiempo transcurrido desde la edición de nuestro informe, así como la lectura de los contenidos del contrainforme de x., nos reafirman en nuestras conclusiones iniciales.
- Una vez más confirmamos que el Simulador entregado por x., no reúne las condiciones mínimas necesarias para ser utilizado como herramienta didáctica para la formación de nuestros alumnos, en la operación y manejo de Calderas de Vapor Pirotubulares".
DUODÉCIMO.- Con fecha 16 de abril de 2009 (registro de entrada) se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
En presencia de un procedimiento de resolución contractual al que se opone la contratista, la consulta está comprendida en el artículo 12.7 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 59.3 TRLCAP, por lo que el Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Normativa de aplicación y cuestiones procedimentales.
1. El presente contrato de servicios se encuentra así calificado en el PCAP, al tener por objeto el diseño y elaboración de unos Simuladores virtuales de Calderas de Vapor y de Columnas de Rectificación destinados a la formación de futuros operarios de plantas químicas en el CNFPO de Cartagena, al no ser posible disponer de ellos a escala real y en las condiciones que se presentan en la industria para la realización de las prácticas correspondientes, debido a la envergadura de las instalaciones precisas.
Dicha caracterización viene prefigurada por el artículo 196.3, d) TRLCAP, que considera contratos de servicios los que tienen por objeto "los programas de ordenador desarrollados a medida para la Administración, que serán de libre utilización por la misma". De igual modo, el artículo 172.2 del mismo Texto Refundido excluye a las adquisiciones de programas de ordenador a medida de la consideración de contrato de suministros.
Dentro de las prerrogativas que ostenta el órgano contratante (Director del SEF), se encuentran la de acordar su resolución y determinar los efectos de ésta (artículo 59 TRLCAP), lo que sustenta el presente procedimiento, siendo la normativa de aplicación el citado TRLCAP y su reglamento (RD 1098/2001, de 12 de octubre), por aplicación de lo dispuesto en la Disposición transitoria primera de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público:
"Los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior".
La causa invocada para la resolución contractual es el incumplimiento por parte de la contratista del plazo convenido para la realizar las prestaciones objeto del contrato, según la estipulación 2ª de éste, conforme a lo previsto en los artículo 95.3 y 111,e) TRLCAP: "La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista (...)
2. En cuanto al procedimiento (artículo 96.1 TRLCAP), éste se inicia, tras la emisión de informe por la Sección de Contratación del SEF, con la "propuesta de resolución" del órgano instructor (Secretario General Técnico del SEF), si bien con posterioridad se otorgó el trámite de audiencia a la contratista, sin que dicha propuesta entre a considerar el contenido de las alegaciones presentadas.
Respecto a dicha propuesta de resolución se realizan las siguientes observaciones:
1ª) Si se considera como el acto iniciador del procedimiento, se habría adoptado por órgano incompetente puesto que, conforme a lo establecido en el artículo 69.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC), los procedimientos se iniciarán por acuerdo del órgano competente, en este caso el Director General del SEF, conforme a las facultades conferidas por la Ley 9/2002, de 11 de noviembre, de creación del Servicio Regional de Empleo y Formación (artículos 12, c y 22). Por lo tanto procedería su convalidación por el órgano competente (artículo 67.3 LPAC), en el entendimiento de que es superior jerárquico del que lo dictó, a tenor de las funciones encomendadas al órgano instructor (ejecución de los acuerdos adoptados por el Director del Servicio, según el artículo 14.2,a de la Ley 9/2002).
2ª) Con independencia de lo anterior, a la vista del plazo transcurrido desde dicho acto (propuesta del Secretario General Técnico del SEF de 3 de febrero de 2009) sin resolución expresa, este Consejo Jurídico ha de entrar a considerar los efectos de la aplicación supletoria de la LPAC por las consecuencias que acarrea si el mismo está incurso en caducidad.
3ª) No se ha producido una valoración por el órgano instructor de las alegaciones presentadas por la contratista, que, además, propone la práctica de una prueba pericial, puesto que la verdadera propuesta de resolución, en tanto que antecede de manera inmediata a la terminación del procedimiento, constituye la culminación de la fase de instrucción y contiene ya todos los elementos de la resolución que pondrá fin a aquél. De hecho, en el supuesto sometido a consideración de este Consejo, dicha propuesta de resolución resulta especialmente necesaria a la luz de las alegaciones presentadas por la contratista, acompañadas de un informe técnico, en las que aparte de las consideraciones jurídicas para postular la continuación de los trabajos, se solicitan determinados pronunciamientos del órgano de contratación (por ejemplo, sobre la prueba propuesta), que no quedan respondidos en el informe evacuado por los asesores del CNFPO de Cartagena al contrainforme de los técnicos de la empresa contratista. Incluso, aun cuando no sea exigible, hubiera sido conveniente, como sugerimos en nuestro Dictamen 76/2008, que se hubiera recabado el informe del Servicio Jurídico sobre el contenido de las alegaciones, teniendo en cuenta, además, que la contratista interpuso un recurso de alzada frente a la denegación de la prórroga, que no consta que se haya resuelto en el expediente.
3. Tampoco figura en la documentación los informes de los asesores del CNFPO entregados a la empresa contratista el 1 de diciembre de 2008, que son citados por los técnicos de la contratista en su informe de 19 de febrero de 2009 (folio 633), cuyo contraste con las posteriores valoraciones de los mismos asesores de 19 y 29 de diciembre de 2008, sirven de motivación a los técnicos de la contratista para sostener en su contrainforme la correcta ejecución de las aplicaciones informáticas. A resultas de lo mismo, y tomando como base el mismo método empleado, convendría que se ampliara el informe de los asesores de la dirección facultativa a este respecto.
TERCERA.- Efectos del transcurso del plazo para resolver: la caducidad.
A la vista del plazo transcurrido desde la iniciación del presente procedimiento, sin resolución expresa, este Consejo Jurídico ha de entrar a considerar los efectos de la aplicación supletoria de la LPAC, por las consecuencias que acarrea si el mismo está incurso en caducidad.
La legislación contractual, tanto legal como reglamentaria aplicable a la resolución del presente contrato, no establece plazos específicos de duración del procedimiento, ni previsiones del silencio administrativo, si bien contempla la aplicación supletoria de la LPAC, según la Disposición adicional séptima del TRLCAP:
"Los procedimientos en materia de contratación administrativa se regirán por los preceptos contenidos en esta Ley y en sus normas de desarrollo, siendo de aplicación supletoria los de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
En este punto conviene traer a colación, respecto a los procedimientos iniciados de oficio en los que la Administración ejercite facultades de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, que de la interpretación conjunta de los artículos 44.2 y 42.3 LPAC resulta que el vencimiento del plazo (tres meses desde la fecha del acuerdo de iniciación) producirá la caducidad, con los efectos previstos en el artículo 92 LPAC.
La aplicación supletoria de los preceptos indicados de la LPAC a los procedimientos de resolución contractual no ha estado exenta de controversia hasta fechas recientes, en las que la doctrina jurisprudencial se ha decantado por su aplicación, como más adelante se expondrá.
Por el contrario, el Consejo de Estado (por todos, Dictamen 78/2003) ha mantenido, con carácter general, la inaplicación del instituto de la caducidad establecido en el artículo 44.2 LPAC a los procedimientos de resolución contractual, por las razones indicadas en nuestro Dictamen 59/2009, al que nos remitimos.
Muy tempranamente el Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 57/2000) sostuvo una posición integradora entre la normativa contractual y procedimental, que se concreta, en términos generales, en que son aplicables a la legislación de contratos las prescripciones de la LPAC sobre caducidad de los procedimientos en el supuesto de que se esté ante una resolución contractual por causa imputable al contratista, pues el procedimiento incoado por el Ayuntamiento es de los llamados de intervención y susceptibles de producir efectos desfavorables, esto es, de los previstos en el artículo 44.2 LPAC, dado que, de prosperar la pretensión administrativa, acarreará la pérdida de fianza, la indemnización de los daños y perjuicios causados a la Administración, y concurrirá el presupuesto legal para declarar su prohibición de contratar con la misma.
Sin embargo, también el Consejo Jurídico, conociendo las peculiaridades inherentes a la contratación administrativa y la especial presencia del interés público que cada caso la justifica, consideró que esta circunstancia podría excluir en algunos supuestos la declaración de caducidad con base al artículo 92.4 LPAC, que impide declararla cuando la cuestión suscitada afecte al interés general. Aunque también ha señalado que esta última excepción debe aplicarse con cautela, en los casos en que el contrato afecte de modo esencial a un servicio público o al mantenimiento del mismo, pues de interpretarse de modo general que concurre tal condición en toda contratación administrativa no haría operativa la aplicación de la caducidad, en cuanto garantía que ofrece al afectado para evitar una excesiva pendencia del procedimiento. Así se consideró esta excepción en nuestro Dictamen 103/2003, que citaremos con posterioridad.
En fechas recientes, la doctrina del Tribunal Supremo sostiene la plena aplicabilidad del instituto de la caducidad en los procedimientos de resolución contractual iniciados de oficio (SSTS, Sala 3ª, de 2 de octubre de 2007, y 13 de marzo de 2008). Así en la primera de las sentencias citadas se señala (F.D. Cuarto):
"al haberse iniciado de oficio por el órgano de contratación competente para ello el procedimiento de resolución de contrato, y atendiendo a la obligación de resolver y notificar su resolución que a la Administraciones Públicas impone el artículo 42 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, la Administración hubo de resolver el procedimiento dentro de plazo, que al no estar establecido en su norma reguladora, la Ley lo fija en tres meses en el artículo citado. Lo expuesto ha de completarse con lo que mantiene el artículo 44 de la Ley 30/1992, en la redacción que le dio la Ley 4/1999, en vigor cuando se inició el procedimiento, que en su apartado 1 mantiene que "en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos y que en su número 2 dispone como efecto del vencimiento del plazo que "en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades (...) de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo del expediente, con los efectos previstos en el artículo 92".
Como consecuencia de lo expuesto, cuando la Administración dictó la resolución por la que resolvía definitivamente el contrato y procedía a la incautación de la garantía había transcurrido en exceso el plazo de tres meses de que disponía para hacerlo, de modo que en ese momento no podía acordar la resolución del contrato ni la incautación de la garantía (...)".
En la segunda sentencia citada (F.D. Tercero, B) se responde a las posturas ya citadas que sostienen la incompatibilidad entre la caducidad del procedimiento prevista en la Ley 30/1992 y los principios generales que inspiran la materia de contratación administrativa, señalando el Alto Tribunal que "no se percibe en lo que ahora nos importa, esto es, en lo que hace a los procedimientos de resolución de dichos contratos y menos, aún, en los que la causa de resolución sea, como en el caso de autos, la de la imputación a la contratista de un incumplimiento culpable. La previsión de la caducidad de un procedimiento persigue evitar situaciones de incertidumbre jurídica, que se prolonguen injustificadamente en el tiempo; prolongación nada deseada, sino todo lo contrario, en el seno de una relación contractual cuando una de las partes pretende poner fin a ella, extinguiéndola anticipadamente; y menos deseada, aún, cuando el origen de esa pretensión es una causa, como aquélla, que no aboca sin más a la resolución, sino que se traduce en una facultad de opción de la Administración entre forzar el cumplimiento estricto de lo pactado o acordar la resolución (...).
La anterior doctrina sobre la aplicación de la caducidad a este tipo de procedimientos ha sido ya incorporada en diversos pronunciamientos de Tribunales Superiores de Justicia, entre ellos el de nuestra Región (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 11 de marzo de 2008) en la que se resuelve, en contra de la opinión vertida en nuestro Dictamen 103/03, ya citado, en el que se excepcionaba la aplicación de la caducidad por razones de interés general, declarar la nulidad de la resolución por la que se resolvía definitivamente el contrato al haber transcurrido en exceso el plazo de 3 meses que disponía para hacerlo, incluso descontando el tiempo necesario para que este Consejo Jurídico evacuara su Dictamen. En el mismo sentido, las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de la Comunitat Valenciana (sentencia de 10 de marzo de 2008), del País Vasco (sentencia de 23 de mayo de 2005) y de Extremadura (sentencia de 18 de abril de 2008). También las sentencias de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 7 de noviembre de 2007, y 7 de octubre de 2008.
Aplicada al presente supuesto, habiendo transcurrido el plazo de tres meses (desde el 3 de febrero de 2009), sin que el órgano consultante haya acordado la suspensión del plazo entre el tiempo que medie entre la petición de nuestro Dictamen y la recepción del mismo, que habrá de comunicarse a la contratista y avalista, como exige el artículo 42.5, en relación con 44.2, ambos LPAC, para cuando deban solicitarse informes preceptivos y determinantes del contenido de la resolución, cabe concluir en la procedencia de declararlo caducado, sin perjuicio de la posibilidad de incoar uno nuevo, como se ha indicado en nuestros Dictámenes núms. 59 y 96 de 2009.
CUARTA.- Sobre las siguientes actuaciones que proceden.
Convalidado el acto de iniciación y declarada la caducidad del presente procedimiento por el órgano competente y notificada a los interesados, conforme a la doctrina jurisprudencial expuesta, procedería incoar por el órgano de contratación un nuevo procedimiento de resolución contractual, al que se deberían incorporar en tal caso las actuaciones seguidas en el caducado, por evidentes razones de economía procesal, aunque no puede eludirse en ningún caso una nueva audiencia a la contratista y avalista, ni el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico sobre la cuestión de fondo planteada, además de cumplimentarse las observaciones realizadas en la Consideración Segunda, 3
Cabe advertir, por último, que también puede adoptarse en el nuevo procedimiento, dentro del plazo, la suspensión por el tiempo que medie entre la nueva petición de Dictamen sobre el fondo del asunto al Consejo Jurídico, y la recepción del mismo, en los términos previstos en el artículo 42.5, c) LPAC, decisión que debe comunicarse a los interesados, para evitar los efectos del transcurso del plazo desde la iniciación del procedimiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La iniciación del procedimiento para la resolución contractual no se ha realizado por el órgano competente, por lo que procedería su convalidación (Consideración Segunda, 2).
SEGUNDA.- En todo caso, el presente procedimiento se encuentra incurso en caducidad, sin perjuicio de la posibilidad del órgano contratante de incoar uno nuevo (Consideración Cuarta).

No obstante, V.E. resolverá.

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