Dictamen nº 50/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de febrero de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 14 de julio de 2023 (COMINTER 183930), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de su hija Y, por daños debidos a accidente escolar (exp. 2023_261), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 14 de diciembre de 2022, Dª. X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial, ante el CEIP “Petra Sánchez Rollán” de Los Alcázares, por los daños sufridos por su hija Y el día 7 de diciembre de 2022. En el escrito de reclamación señala que “con ocasión de actividades en el centro... mi hija sufrió un accidente el día señalado, Y volvió del colegio con las gafas rotas y los cristales rayados”; por lo que solicita que “se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa y se me indemnice en la cantidad de 120 euros”.
Con fecha 23 de enero de 2023, el CEIP remite dicho escrito de reclamación a la Secretaría General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo, junto con los siguientes documentos:
-Fotocopia compulsada del Libro de Familia, que acredita que la menor Y es hija de la reclamante, Dª. X.
-Factura de una óptica de Los Alcázares, de fecha 14 de diciembre de 2022, a nombre de Y, en concepto de “cristales graduados” y “montura graduada”, por un importe total de 120 euros (IVA incluido), con la referencia “pagado”.
-Informe del Director del CEIP, de fecha 23 de enero de 2023, en el que se afirma que “durante la excursión realizada el día 7 de diciembre de 2022 en horario de mañana y de manera totalmente fortuita durante la realización de una actividad lúdica, a la alumna Y se le cayeron las gafas al suelo, desprendiéndose un cristal de la misma y rompiéndose la montura (relato del tutor)”.
SEGUNDO.- Con fecha 14 de febrero de 2023, la Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo, por delegación de la Consejera, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructora del expediente. Dicha Orden de inicio del procedimiento se notifica a la reclamante el día 22 de febrero de 2023, con indicación del plazo máximo para resolver y el sentido del silencio administrativo.
TERCERO.- Con fecha 15 de febrero de 2023, la Instructora del expediente solicita al Director del CEIP informe sobre las concretas circunstancias del accidente que señala expresamente. Y con fecha 23 de febrero de 2023, en contestación a dicha solicitud, el Director del CEIP formula informe en los siguientes términos:
“1-Relato pormenorizado de los hechos, con indicación de la ubicación exacta del lugar donde se produjo el incidente, así como de la titularidad del inmueble en el caso de que por el centro se disponga de esa información.
El día señalado (7 de diciembre de 2022), en horario de mañana, las clases pertenecientes a los niveles de 1° y 2º de Educación Primaria, se encontraban en el paseo marítimo de Los Alcázares, llevando a cabo la actividad <La Ruta urbana de los 10000 pasos>. En un momento determinado a la alumna Y (escolarizada en nuestro centro en 2° Nivel grupo A, con NRE : 7961602), se le cayeron las gafas al suelo, momento en el cual éstas se rompieron al hacer contacto con el suelo pavimentado.
El suceso ocurrió en pleno Paseo Marítimo de Los Alcázares (kilómetro 1), exactamente en las inmediaciones del Club Náutico de la localidad.
El Paseo Marítimo, hasta donde creo saber, es de titularidad de las autoridades municipales de Los Alcázares.
2-Testimonio de personas que estuvieran presentes en el momento del incidente (profesorado y compañeros).
El relato inicial se ajusta a lo que vió el profesor tutor de la alumna.
3-¿En qué consistía la actividad lúdica que se estaba realizando? ¿Se encontraba dentro de la programación escolar? ¿Se considera dicha actividad peligrosa o generadora de algún riesgo?
La actividad se denomina <La Ruta Urbana de los 10000 pasos> y está promovida por el Excmo. Ayuntamiento de Los Alcázares.
<La Ruta urbana de los 10.000 pasos>, enmarcada dentro del proyecto de las Escuelas Activas, tiene el objetivo de mejorar los hábitos, incentivar el ocio activo, incidir en la importancia del descanso y el sueño como elementos clave en la salud infantil y apostar por una alimentación familiar más saludable. Esta actividad está recogida en la Programación Escolar y no es una actividad que pueda considerarse peligrosa ni mucho menos de riesgo.
4-¿Pudo ocurrir algún descuido, deficiencia o carencia en la supervisión y vigilancia normales por parte del profesor presente en el momento del incidente?
No. En todo momento se cumplieron las labores de tutela y vigilancia sobre el alumnado por parte del profesorado implicado en la actividad.
5-¿Califica el incidente de fortuito?
Si. Fue un accidente fortuito.
6-¿El centro dispone de algún seguro que cubra este tipo de daños?
No. Nuestro centro escolar no tiene contratado ninguna póliza que cubre este tipo de incidentes.
7- Cualquier otra circunstancia que estime procedente para aclarar los hechos.
Ninguna digna de mencionarse”.
CUARTO.- Con fecha 8 de marzo de 2023, la Instructora del expediente notifica a la reclamante la apertura del trámite de audiencia para que pueda “tomar vista del expediente, formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes”. No consta que la reclamante haya realizado actuación alguna en dicho trámite.
QUINTO.- Con fecha 10 de julio de 2023, la Instructora del expediente formula propuesta de resolución en la que plantea “que se dicte Orden del Consejero de Educación, Formación Profesional y Empleo desestimando la solicitud de reclamación por daños y perjuicios presentada por Dª X, en nombre y representación de su hija menor de edad Y, por no existir nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño sufrido por la menor”.
SEXTO.- Con fecha 14 de julio de 2023, se recaba el Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo de los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción y procedimiento seguido.
I.-Dª. X ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), tanto por ser la persona que debe proveer el abono de los gastos sufridos (artículo 154 del Código Civil), como por ser la representante legal de la menor que sufrió el accidente (artículo 162 del Código Civil).
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, que es la titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II.-La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, dado que se ejercitó antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPACAP. El hecho lesivo se produjo el 7 de diciembre de 2023 y la reclamación se presentó el siguiente día 14 de diciembre, dictándose la Orden por la que se admite a trámite la reclamación con fecha 14 de febrero de 2023; por lo tanto, es evidente que el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro de plazo.
III.-El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Nexo causal y antijuridicidad del daño: inexistencia.
I.-La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que dispone que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
A partir del precepto constitucional, los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y en la abundante jurisprudencia recaída en la materia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
-Que el daño o perjuicio sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
-Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
-Que no concurra causa de fuerza mayor.
-Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Este Consejo Jurídico, al igual que en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, recurso 1662/1994, y de 13 de septiembre de 2002, recurso 3192/2001; así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de novie mbre de 2006, recurso 668/2004, y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 718/2004, de 28 de noviembre.
En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, también ha tenido ocasión de pronunciarse el Consejo de Estado en relación con daños producidos de manera accidental o fortuita, considerando que el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no implica que la Administración deba indemnizar los daños derivados de todos y cada uno de los accidentes que se produzcan durante la prestación del servicio público educativo, sino únicamente aquellos en los que concurran los requisitos legalmente establecidos. En este sentido se pronuncian los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 999/2004, 2489/2004 y 2212/2008.
La Doctrina de este Consejo Jurídico reiteradamente ha propugnado la ausencia de relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, dentro del riesgo que suponen las actividades lúdicas de los escolares, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado. En este sentido se pronuncian los Dictámenes 260/2017, 120/2021 y 266/2021.
Como señala la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de septiembre de 2002, recaída en el recurso 246/2001, “tratándose de perjuicios derivados de sucesos ocurridos en centros escolares, ya ha señalado esta Sección (sentencias de 16 de marzo de 2000 y 8 de marzo de 2001, entre otras), que no todo hecho y consecuencias producidos en un Centro docente pueden imputarse al funcionamiento del servicio, sino que es necesario que sean atribuibles como propios o inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio y propios del afectado”.
II.-En el presente caso, según se desprende de la documentación aportada al procedimiento, el accidente se produjo “durante la excursión realizada el día 7 de diciembre de 2022”, cuando, según su tutor, “a la alumna Y se le cayeron las gafas al suelo, desprendiéndose un cristal de la misma y rompiéndose la montura”.
Se deduce del expediente, sin alegación ni prueba en contrario, que el hecho dañoso fue fortuito. En este sentido, el Director del CEIP afirma que el accidente se produjo “de manera totalmente fortuita durante la realización de una actividad lúdica”, calificando expresamente el incidente como un “accidente fortuito”.
Por otra parte, nada indica que la actividad realizada por los alumnos fuera inadecuada para su edad (2º de Primaria, 7-8 años), ni que concurrieran circunstancias generadoras de un riesgo adicional que pudieran haber confluido de algún modo en la producción del daño, y que hubieran exigido un especial deber de cuidado por parte del profesorado. El informe del Director del CEIP pone de manifiesto que en el momento del accidente “las clases pertenecientes a los niveles de 1° y 2º de Educación Primaria, se encontraban en el paseo marítimo de Los Alcázares, llevando a cabo la actividad <La Ruta urbana de los 10000 pasos>”, que es una actividad promovida por el Ayuntamiento y “recogida en la Programación Escolar”. Dicho informe añade expresamente, sin alegación en contrario, que “no es una act ividad que pueda considerarse peligrosa ni mucho menos de riesgo”.
Y nada indica que el profesorado no hiciera su labor de custodia con la diligencia debida. En este sentido, el reiterado informe del Director del CEIP, también sin alegación ni prueba en contrario, afirma que no se produjo ningún descuido o deficiencia en la supervisión y vigilancia por parte del profesor presente en el momento del accidente, y que “en todo momento se cumplieron las labores de tutela y vigilancia sobre el alumnado por parte del profesorado implicado en la actividad”. Como señala la propuesta de resolución, respecto a los accidentes que tienen lugar durante el desarrollo de actividades extraescolares, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 26 de febrero de 1998, señala que “durante el desarrollo de las actividades escolares, extraescolares y complementarias el profesorado tiene el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia”; y en este supuesto nada indica que fueran exigibles mayo res medidas de prevención y protección que las adoptadas.
A la vista del expediente debe considerarse que el accidente resultó imposible de evitar; teniendo en cuenta que, como ha puesto de manifiesto reiteradamente este Consejo Jurídico, el deber de vigilancia del profesorado no puede extenderse a todos y cada uno de los movimientos de cada alumno y durante todo el tiempo de permanencia en el centro educativo (entre otros, en los Dictámenes núms. 93/2021, 126/2021 y 60/2022).
Y no puede considerarse que el daño haya sido provocado intencionadamente por otro alumno. No obstante, debe tenerse en cuenta que, incluso en supuestos en los que los daños se producen como consecuencia de actuaciones de otros alumnos, en un contexto de actividades lúdicas o libres, en las que el ánimo de los niños no es dañar ni agredir, y en el que los daños son una consecuencia involuntaria y fortuita, es doctrina asentada tanto por el Consejo de Estado como por este Consejo Jurídico que no existe el necesario nexo causal entre los daños y el funcionamiento de los servicios públicos docentes (entre otros, los Dictámenes núms. 169/2012, 28/2019 y 295/2021).
En definitiva, a la vista del expediente, no puede considerarse que el accidente haya sido consecuencia de alguno de los factores que componen el servicio público educativo: no ha sido consecuencia del ejercicio de la función o actividad docente, no ha sido consecuencia de defectos en las instalaciones o elementos materiales del centro educativo, y tampoco ha sido consecuencia de un incumplimiento del deber de vigilancia y custodia. Y, como señala el Dictamen del Consejo de Estado núm. 1826/2002, “...la alumna tenía necesidad de llevar habitualmente gafas graduadas, por lo que la posibilidad de caída de las mismas es un riesgo consustancial a su propia condición física que, por el hecho de materializarse en un centro público educativo, no tiene que ser asumido por la Administración educativa”.
Por lo tanto, ha quedado acreditado en el expediente que con ocasión de la prestación del servicio público educativo se ha producido un daño, pero no ha quedado acreditado que el daño producido guarde relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, ni que resulte imputable a la actuación de la Administración educativa. De hecho, la reclamante no efectúa una imputación expresa del daño a una determinada acción u omisión del servicio público docente, por lo que cabe deducir que su reclamación se basa tan solo en el hecho de que el accidente se produjo durante la prestación del servicio público. En consecuencia, la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio público educativo, así como la falta de antijuridicidad, impiden que pueda considerarse la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no haberse acreditado la existencia de una relación de causalidad adecuada entre la prestación del servicio público educativo y el daño sufrido por la alumna, cuya antijuridicidad tampoco ha sido demostrada.
No obstante, V.E. resolverá.
