Dictamen 157/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 157/09
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Sanidad y Consumo (1999-2003)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se desarrolla el sistema de información y registro de los profesionales sanitarios de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
No es en modo alguno incompatible la existencia de los registros "particulares" de cada uno de los Colegios Profesionales, centros sanitarios, servicios públicos de salud, etc. con un registro "general" que, en cada ámbito territorial autonómico, aglutine y sistematice la información recibida de todos aquellos registros, y ello no sólo para su posterior integración en la base de datos del SISSNS (que es su función primordial, según se desprende del Acuerdo del CISNS antes citado), sino también como instrumento adicional de publicidad de los datos de tales registros, dado que el carácter público de dichos datos viene establecido por la LOPS, sin que en esa coexistencia, se insiste, se advierta incompatibilidad alguna.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 6 de junio de 2008, la Dirección General de Calidad Asistencial, Formación e Investigación Sanitaria emite un informe sobre la necesidad y oportunidad de aprobar un Decreto que desarrolle el sistema de información y registro de los profesionales sanitarios de la Región de Murcia, en el marco de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias (LOPS) y del Acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS) sobre los registros de profesionales sanitarios, de 14 de marzo de 2007, publicado por Resolución de la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios del Ministerio de Sanidad y Consumo de 27 de marzo siguiente (BOE de 14 de abril). Se adjuntaba un primer borrador de Decreto, dirigido a establecer los criterios generales y requisitos mínimos de los registros públicos de profesionales sanitarios, a que se refieren los artículos 5.2 y 43 LOPS, y a crear y regular el Registro de Profesionales Sanitarios de la Región de Murcia. A ello se adjuntaba asimismo un informe de impacto por razón de género de la norma proyectada y memorias económicas sobre el coste de su aprobación, emitidas por el Servicio de Planificación y Coordinación Económica y por la Dirección de Recursos Humanos, ambos del Servicio Murciano de Salud.
SEGUNDO.- Remitida a la Secretaría General de la Consejería de Sanidad la oportuna propuesta de tramitación del procedimiento normativo, mediante oficios de 24 de septiembre de 2008, su titular envía el citado borrador a diversos órganos de la Administración regional, Colegios Profesionales y Universidades interesadas, Unión Murciana de Hospitales, Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo y diversas compañías aseguradoras en materia sanitaria, presentando alegaciones varios de los consultados, que fueron analizadas detalladamente en el informe de la Vicesecretaría de la Consejería de fecha 13 de enero de 2009, algunas de las cuales, las más relevantes, serán abordadas en las siguientes Consideraciones.
TERCERO.- El Consejo de Salud de la Región de Murcia informó favorablemente el borrador de Decreto en su sesión de 28 de noviembre de 2008.
CUARTO.- Elaborado un segundo borrador de Decreto a la vista de las alegaciones presentadas, fue remitido a las entidades antes reseñadas y a la Federación de Municipios de la Región de Murcia, presentando alegaciones varias de aquéllas, reiterando, en lo sustancial, lo expresado en sus escritos previos.
QUINTO.- El 17 de abril de 2009, la Vicesecretaría emite nuevo informe sobre las alegaciones presentadas, advirtiendo el similar tenor de las mismas respecto de las presentadas anteriormente, por lo que aquél incide en sus correspondientes consideraciones previas, añadiendo que, no obstante, procede introducir ciertas modificaciones a la regulación propuesta, elaborando un nuevo borrador con una diferente sistemática y en el que destaca la sustitución de la denominación "Registro de Profesionales Sanitarios de la Región de Murcia" por la de "Sistema de Información de los Profesionales Sanitarios de la Región de Murcia", la inclusión de un principio de reciprocidad de información entre los Colegios Profesionales y el citado Sistema y el reconocimiento de la obligación de los profesionales de actualizar sus datos ante el correspondiente registro.
SEXTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, fue emitido el 25 de mayo de 2009, en el que realiza observaciones sobre la insuficiencia de las memorias económicas y el informe de impacto por razón de género, mostrándose favorable al Proyecto en su contenido, sin perjuicio de observaciones puntuales para la mejora técnica del texto.
SÉPTIMO.- El 10 de mayo de 2009 se emite una memoria económica sobre el Proyecto de Decreto, complementaria de las anteriores.
OCTAVO.- El 11 de junio de 2009 se elabora un extracto del expediente en el que, entre otros aspectos, se expresa que se ha elaborado un nuevo borrador en el que se han introducido algunas de las modificaciones y correcciones sugeridas en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos; texto autorizado por el Secretario General de la Consejería que, remitido a este Consejo Jurídico en unión del expediente, en solicitud de su preceptivo Dictamen, constituye el objeto del presente.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, pues versa sobre un proyecto de norma reglamentaria que constituye desarrollo de la legislación básica estatal, en concreto, de las Leyes 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud (LCCSNS), 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias (LOPS) y 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, en los correspondientes preceptos que más adelante se señalarán. Asimismo, constituye desarrollo reglamentario de la Ley 3/2009, de 11 de mayo, de Derechos y Deberes de los Usuarios del Sistema Sanitario de la Región de Murcia. Por ello, concurre el supuesto previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento.
Las actuaciones obrantes en el expediente remitido permiten afirmar que se ha seguido esencialmente lo establecido en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, y normas concordantes.
TERCERA.- Competencia y cuestiones de legalidad.
I. En síntesis, el Proyecto de Decreto objeto de Dictamen tiene como objeto la regulación, en el ámbito territorial de esta Comunidad Autónoma, de un sistema de información que permita a la Administración sanitaria regional y estatal y a los ciudadanos el conocimiento de unos determinados datos sobre los profesionales sanitarios que ejerzan su actividad en la Región, o sobre aquellos que, sin ejercerla, se encuentren inscritos en alguno de los registros a que se refiere el Proyecto (artículo 4.3). El proyectado artículo 3 especifica que el fin de dicho sistema es, para las autoridades sanitarias, favorecer el desarrollo de sus políticas de salud y, para los ciudadanos, posibilitar adecuadamente el ejercicio de los derechos que les reconoce la legislación vigente, especialmente los de libre elección de médico y a una segunda opinión médica. Además, del previsto artículo 1 y otros se desprende que el conocimiento de dicha información por la Administración del Estado se producirá por su posterior integración en el Sistema de Información Sanitaria del Sistema Nacional de Salud (SISSNS), regulado en la antes citada LCCSNS.
El sistema de información previsto en el Proyecto se articula sobre dos grandes elementos: a) los registros de profesionales sanitarios a que se refieren los artículos 5.2, 8.4 y 43 LOPS (registros de organizaciones colegiales profesionales, centros sanitarios y entidades de seguros que operan en el ramo de la enfermedad) y 16 de la Ley 55/2003 (registros de personal de los Servicios de Salud públicos); y b) un denominado Sistema de Información de los Profesionales Sanitarios de la Región de Murcia, concebido por el Proyecto como un instrumento para aglutinar la información recibida de los anteriores registros y que viene a ser una especie de registro (general) de los profesionales sanitarios de la Región de Murcia (como así se le denominaba, más expresivamente, en los borradores iniciales).
Por lo que se refiere a los registros objeto de los preceptos de la LOPS antes citados, en dicha ley se establece la obligatoriedad de su creación y el carácter público de determinados datos que deben obrar en los mismos, así como que "los criterios generales y requisitos mínimos de estos registros serán establecidos por las Administraciones sanitarias dentro de los principios generales que determine el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, que podrá acordar la integración de los mismos al Sistema de Información Sanitaria del Sistema Nacional de Salud".
En lo que atañe a los registros de los servicios de salud públicos, el citado artículo 16 de la Ley 55/2003 establece asimismo la obligatoriedad de su creación, en los que se inscribirá a quienes presten servicios en los correspondientes centros e instituciones sanitarios, en los términos que cada servicio de salud determine, así como que el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS) acordará los requisitos y procedimientos para posibilitar el tratamiento conjunto y la utilización recíproca de la información, que se integrará en el SISSNS.
Por su parte, el Acuerdo del CISNS de 14 de marzo de 2007, sobre los registros de profesionales sanitarios, citado en los Antecedentes, vino a dar respuesta a lo previsto en una y otra ley. Así, a los efectos de posibilitar la integración en el SISSNS de los datos del registro de personal de cada Servicio de Salud autonómico y de los que deben facilitar los registros a que se refiere la LOPS (datos establecidos con carácter general en el Anexo de tal Acuerdo), dispuso que cada Comunidad Autónoma debía crear su propio registro de profesionales sanitarios como instrumento receptor de tales datos, con el fin de integrarlos después en el SISSNS.
Por su parte, la Ley regional 3/2009, citada en su momento, dispone en su artículo 70 que la Administración sanitaria regional establecerá y desarrollará los sistemas de información sanitaria y los registros públicos que sean necesarios para el reconocimiento, tratamiento y control de todas aquellas actuaciones que se derivan del cumplimiento y salvaguarda de los derechos reconocidos en la misma, añadiendo su Disposición Adicional Cuarta que dicha Administración deberá impulsar los mecanismos necesarios para que las entidades proveedoras de servicios sanitarios públicos implanten los sistemas de información necesarios para garantizar la aplicación y cumplimiento de los derechos y deberes previstos en dicha Ley, procurando su homogeneización con los sistemas de información de los centros sanitarios privados vinculados al SMS, debiendo adoptar, además, las medidas necesarias para que todo ello se gestione de modo coordinado con el SISSNS.
De lo anterior se desprende la habilitación legal que, en términos generales, cabe predicar de un Proyecto de Decreto como el que nos ocupa, que, además, debe dar un adecuado soporte normativo a lo establecido en el referido Acuerdo del CISNS, por venir obligada a ello esta Comunidad Autónoma en virtud de los preceptos legales estatales que remiten a lo que se acuerde en el seno del citado órgano colegiado interadministrativo.
Por ello, deben rechazarse las alegaciones formuladas por algunos comparecientes en el procedimiento en el sentido de que la LOPS vendría a establecer una especie de reserva de publicidad registral a favor de los registros de las entidades colegiales profesionales, centros sanitarios y demás entidades allí contempladas, en relación con los datos de los profesionales sanitarios cuyo carácter público establece dicha Ley, pues nada obsta para que, a partir de la existencia de tales registros y de los de los servicios públicos de salud, y de la habilitación legal para que la Administración integre tales datos en el SISSNS, se decida instrumentar esta integración mediante la recepción de dichos datos en un previo registro autonómico (o "Sistema de Información", como lo denomina el Proyecto), creado a tal efecto por cada Comunidad Autónoma. De esta forma, no es en modo alguno incompatible la existencia de los registros "particulares" de cada uno de los Colegios Profesionales, centros sanitarios, servicios públicos de salud, etc. con un registro "general" que, en cada ámbito territorial autonómico, aglutine y sistematice la información recibida de todos aquellos registros, y ello no sólo para su posterior integración en la base de datos del SISSNS (que es su función primordial, según se desprende del Acuerdo del CISNS antes citado), sino también como instrumento adicional de publicidad de los datos de tales registros, dado que el carácter público de dichos datos viene establecido por la LOPS, sin que en esa coexistencia, se insiste, se advierta incompatibilidad alguna.
II. Ahora bien, la configuración básica de tales registros generales o Sistemas de Información autonómicos como instrumentos o cauces para centralizar la información recogida previamente por los registros particulares, implica que no resulten adecuadas las previsiones del Proyecto, que permiten que se pueda realizar directamente ante el Sistema de Información creado y regulado por el mismo la modificación o rectificación de datos que dicho Sistema hubiera recibido de los registros particulares, como se desprende del proyectado 14.2, pues tal función resulta propia de los registros particulares en donde esté inscrita dicha información; registros que deben ser los instrumentos y la sede natural para la inscripción o recogida de los datos y para tramitar su modificación y rectificación, de modo que sea el correspondiente órgano colegial, centro sanitario o entidad pública o privada el sujeto responsable de verificar, previamente a su inscripción, la regularidad de los datos que suministre el profesional de que se trate (incluidos los casos de modificación o rectificación), como se desprende de lo previsto en los proyectados artículos 18 y 19. Ello además de que, de permitir la comentada modificación o rectificación directa de datos ante el Sistema de Información, no puede descartarse la existencia de eventuales discrepancias entre las referidas entidades y el órgano gestor de dicho Sistema respecto de la procedencia o no de la inscripción de algunos datos, aun cuando ello pudiera no ser usual.
No obstante lo anterior, cabe admitir el acceso directo al Sistema de Información de determinada información, en los casos en que ello se estime oportuno, como pudiera ser la relativa al reconocimiento del grado de desarrollo profesional, regulado en los artículos 37 y siguientes LOPS), como así lo prevén los proyectados artículo 14.2 (último inciso) y el 16.2, al igual que otras normas autonómicas en la materia, que sólo prevén este supuesto de datos de acceso directo al respectivo sistema o registro general autonómico. Ello sin perjuicio de advertir también que, en lo que se refiriera a los profesionales que prestaran servicios en la Administración sanitaria regional, dicha información podría ser perfectamente recogida por el correspondiente registro de personal del SMS o de la Consejería de Sanidad y luego pasar sincronizadamente al Sistema de Información.
Por ello, debería redactarse nuevamente el artículo 14.2: "...a través de la incorporación de los datos facilitados por el conjunto de registros enumerados en el apartado 1 de este artículo, así como directamente por los interesados cuando éstos soliciten al órgano gestor de dicho Sistema que conste públicamente el grado de desarrollo profesional que tengan reconocido", o expresión similar (el último inciso del precepto en el caso de que se decida mantener el acceso directo al Sistema de la referida información, no obstante lo apuntado).
Asimismo, y en consecuencia con lo anterior, en el proyectado artículo 5.3 debería especificarse que, sin perjuicio del acceso público a los registros y al Sistema de Información regulados en el Decreto, los profesionales titulares de los datos podrán ejercitar ante los registros en que se inscribieron los respectivos datos, o ante el Sistema de Información de los Profesionales Sanitarios de la Región de Murcia en el supuesto previsto en el artículo 16.2, los derechos de acceso y de rectificación o cancelación de los datos que sean incorrectos o inexactos. De ello resultaría que las solicitudes de rectificación o cancelación que se presentaran ante el Sistema deberían ser remitidas al correspondiente registro en el caso de que así procediera, para que éste resolviera lo oportuno, lo que, en su caso, tendría inmediato reflejo en el Sistema, a virtud de la indicada sincronización entre el respectivo registro y dicho Sistema.
IV. Por otra parte, destaca el silencio del Proyecto sobre el específico registro de personal médico que el artículo 8.4 LOPS exige en todo centro sanitario, público o privado. Aunque el citado Acuerdo del CISNS no se refiera al mismo, ello no excluye, obviamente, la efectividad de la previsión legal. En lo que atañe a los centros sanitarios privados, parece lógico que la antedicha exigencia legal pueda entenderse cumplida con la creación del registro de profesionales sanitarios que aquéllos deben crear ex artículo 43 de dicha Ley, siempre que incluyan con la información debidamente sistematizada a su personal médico. Sin embargo, el Proyecto debería establecer las oportunas previsiones en lo que atañe a los centros sanitarios públicos, pues la existencia de estos registros no deriva, sin más, de la genérica referencia a los "registros de personal del Servicio Murciano de Salud" incluída en el proyectado artículo 14.1,c), y tampoco se aluden en el proyectado artículo 10 ("Deber de creación de los Registros en los centros sanitarios"); artículo éste en el que debería establecerse que en cada centro sanitario público deberá existir un registro de su personal médico, sin perjuicio de los registros generales de personal que pueda tener la Administración sanitaria.
V. La habilitación a la Consejera de Sanidad y Consumo, contenida en la proyectada Disposición final primera, para "modificar o adaptar, mediante la aprobación de la correspondiente Orden, la relación de los datos incluidos en el Anexo, con el fin de adecuar éste a las exigencias de la legislación básica estatal o para incorporar aquellos nuevos datos que resulten necesarios para el cumplimiento de los fines y funciones de este Sistema de Información", es contraria a lo establecido en el artículo 52.1 de la Ley regional 6/2004, ya citada, que sólo prevé la potestad reglamentaria de los Consejeros previa habilitación legal o en materias de ámbito organizativo interno de su departamento, aspecto que se desborda con lo previsto en la citada Disposición, que, por ello, debe suprimirse, al no ser necesaria la habilitación allí también prevista para dictar actos de aplicación del futuro Decreto.
Por la misma razón, no es admisible la remisión a "la Administración sanitaria de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" que contiene el proyectado artículo 17.2, para que ésta determine "las sedes" en que podrán ser consultados los datos públicos del Sistema de Información, si el Decreto no establece con carácter general las entidades públicas o privadas y los órganos administrativos que estarán habilitados para facilitar el acceso a la información, al modo, por ejemplo, en que se dispone en la norma canaria (artículo 10.2 Decreto 49/2009, de 28 de abril). El precepto comentado debería modificarse en el sentido expuesto.
VI. Finalmente, desde la perspectiva de legalidad que ahora se aborda, resulta conveniente advertir que la operatividad de los acuerdos o convenios de colaboración previstos en los números 2 y 3 de la Disposición adicional primera del Proyecto, como instrumentos para que las Administraciones competentes en materia educativa o de formación y las Universidades de la Región de Murcia suministren al tan citado Sistema de Información los datos correspondientes a las personas que obtienen la titulación sanitaria correspondiente (número 2) o, en general, para que cualquier entidad suministre a la Administración sanitaria regional los datos que, por razón de sus competencias, posean sobre profesionales sanitarios (número 3), estará fuertemente condicionada a que la oportuna cesión de datos sea posible conforme con lo establecido en la normativa de protección de datos de carácter personal, lo que, en algunos casos, hará prácticamente imposible dicha cesión de datos sin contar con el previo consentimiento del interesado
CUARTA.- Otras observaciones al Proyecto.
Para la mejora técnica del Proyecto, se considera conveniente realizar las siguientes observaciones.
- Exposición de Motivos.
Tras su sexto párrafo, sería oportuno incluir una referencia al artículo 70 y a la Disposición adicional cuarta de la Ley regional 3/2009, ya citada, por servir también de fundamento jurídico al Proyecto, como se razonó en la precedente Consideración.
En el actual párrafo sexto debe decirse: "En desarrollo de estas previsiones legales...".
En su párrafo séptimo, debe corregirse: "...con los artículos 11.Uno y 12. Uno...".
- Artículo 2.
Debe completarse: "...y entidades de seguros que operan en el ramo de la enfermedad, de conformidad con las previsiones contenidas en los artículos 5.2, 8.4 y 43 de la Ley...".
- Artículos 4.1,a), 14.1,c) y 15.
En las correspondientes referencias que se hace en estos preceptos a la Disposición adicional primera del Proyecto ("... sin perjuicio de lo establecido en..."), debe especificarse que se trata concretamente de la Disposición adicional primera, números 2 y 3, que son los que prevén la eventual aplicación del Decreto a otras entidades o a otros datos distintos de los aludidos en los preceptos objeto de comentario.
Además, en el artículo 14.1,c), junto a la referencia a los "Registros de personal del Servicio Murciano de Salud", debe añadirse "y de la Consejería competente en materia de sanidad", para englobar sin dudas a los profesionales sanitarios que desempeñan su actividad en ésta y no en aquél.
- Artículo 7,b).
Para ajustarse más fielmente a lo establecido en el epígrafe I, 1,b) del Acuerdo del CISNS de 14 de marzo de 2007, ya citado, debería suprimirse el inciso "...sobre recursos humanos...", pues no obra en dicho epígrafe, que tiene el mismo objeto que el precepto comentado.
- Artículo 8.
El inciso "...incluidas las que realicen..." carece de coherencia en relación con la frase que le precede. Debe corregirse.
- Artículo 11 y Anexo.
El artículo 7 del RD 1.720/2007, ya citado, incluye como información a recoger en las fuentes de datos accesibles al público de los Colegios Profesionales, unos datos que pueden ser de interés para el ciudadano, como el del número de colegiado, la fecha de incorporación al Colegio y la situación de ejercicio profesional. El Proyecto podría incluirlos, dentro del número 1 del proyectado artículo 11 y en el Anexo, como datos públicos de necesaria inclusión en los respectivos registros colegiales y, en consecuencia, en el Sistema de Información de los Profesionales Sanitarios de la Región de Murcia.
- Artículo 12
La conceptuación del Sistema de Información de los Profesionales Sanitarios de la Región de Murcia como una "red básica de información" (número 1) induce a confusión sobre su verdadera naturaleza pues, más que una "red", consiste en una base de datos unitaria. Debería sustituirse la expresión entrecomillada por otra más apropiada.
En su número 4, debería precisarse: "...de este Sistema de Información regional deben posibilitar..." y "...utilización recíproca de la información contenida en ambos Sistemas de Información, garantizando la homogeneidad...".
- Artículo 13.
Conforme con lo establecido en el Acuerdo del CISNS ya citado, entre las finalidades de este Sistema de Información regional deben añadirse dos más a las que aquí se recogen: a) garantizar a los ciudadanos el acceso y consulta de los datos públicos incluidos en el mismo, y b) posibilitar la integración en el SISSNS de los datos incluidos en el Sistema a que se refiere el Anexo del Proyecto.
- Artículo 14.3.
Al referirse a "...cualquiera de los registros públicos de profesionales sanitarios regulados en el presente Decreto...", resulta inadecuada, por asistemática, la inclusión del precepto en el específico Capítulo dedicado al Sistema de Información de los Profesionales Sanitarios de la Región de Murcia. Debería ubicarse en una disposición adicional. Además, debería especificarse que la sincronización y actualización inmediata a que alude es "...entre los registros públicos a que se refiere el presente Decreto y el Sistema de Información de los Profesionales Sanitarios de la Región de Murcia", o expresión similar.
- Artículo 15.
Al estar incluido en el Capítulo III, debería precisarse que se refiere a los datos inscritos "en el Sistema de Información de los Profesionales Sanitarios de la Región de Murcia y a los registros previstos en el artículo 14.1,c)", pues la referencia a los demás registros debe hacerse en el oportuno precepto que debe añadirse en el Capítulo II, como indicamos en el comentario al proyectado artículo 11.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legal para aprobar el Proyecto de Decreto objeto del presente Dictamen, sin perjuicio de lo expresado con carácter esencial en la Consideración Tercera del mismo en relación con los artículos 5.3; 10; 14.2; 17.2 y Disposición final primera.
SEGUNDA.- Para la mejora del Proyecto, deberían introducirse en el mismo las modificaciones expresadas en la Consideración Cuarta del presente Dictamen en relación con su Exposición de Motivos; artículos 2; 4.1,a); 7,b); 8; 11; 12; 13; 14.1,c) y 3; y 15.
No obstante, V.E. resolverá.
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