Dictamen 204/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 204/09
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación, Formación y Empleo (2008-2013)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por x, en nombre y representación de su hija, debida a accidente escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Tratándose de perjuicios derivados de sucesos ocurridos en centros escolares, no todo hecho productor de daños en el centro docente pueden imputarse al funcionamiento del servicio, sino que es necesario que sean atribuibles como propios e inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 2 de julio de 2008 (registro de salida), el Secretario del Colegio Rural Agrupado Valle del Quipar remitió a la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación el escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial presentado por x., en representación de su hija, alumna del citado centro escolar, de tres años de edad en el momento de los hechos, que cursaba estudios de Educación Infantil.
Señala en el escrito de reclamación que el día 14 de marzo de 2008 la menor sufrió daños, según la información recibida de la profesora, relatando lo siguiente:
"El día en cuestión mi hija de tres años salió al aseo a lavarse las manos, como este colegio no tenía lavabos adecuados para los niños de preescolar se tenían que subir a una silla para poder lavarse, mi hija cayó de la silla y se golpeó con la papelera en la boca rompiéndose el diente incisivo dental superior (de leche); la dentista después de examinarla dice que el incisivo definitivo puede estar dañado, con lo cual hay que hacerle un seguimiento y quisiera saber si la Consejería se responsabiliza si al final hubiese algún problema cuando salga el definitivo. Esto me cuesta el desplazamiento a su pediatra de Barranda y a la dentista a Caravaca, una cuantía de 10 euros y la dentista 20 euros. Pocos días después se coloca un lavabo para niños de preescolar."
Solicita una indemnización de 30 euros, correspondientes a la valoración de los daños sufridos por la niña.
Por último, acompaña la siguiente documentación:
- Un parte de consulta al médico de cabecera (folio 8).
- Un informe de la dentista que la atendió, de 3 de junio de 2008 (folio 9).
- Una factura de la clínica dental por valor de 20 euros (folio 10).
SEGUNDO.- Consta el informe del Director del centro escolar, de 2 de julio de 2008, que describe los hechos ocurridos de forma coincidente con la madre de la menor, pero sin aludir a la causa del accidente: "la alumna citada anteriormente estando en el aseo de la Almudema, se subió a una silla para lavarse las manos antes de tomar su almuerzo y resbaló cayendo al suelo. Este golpe le ocasionó la caída del incisivo central superior izquierdo (de leche). A la alumna, atendida por su tutora, se le cortó la hemorragia en breve y se le informó a la familia de los daños ocasionados a su hija."
TERCERO.- El 25 de septiembre de 2008 se solicita informe al Director del centro escolar para que amplíe la información sobre los hechos; en concreto, que aclare si el aseo en que tuvo lugar el accidente escolar tenía adaptadas las piezas al tamaño de los usuarios de Educación Infantil, y si tras el accidente fueron sustituidas adecuadamente, así como si un adulto solía acompañar a los menores al aseo; dicho requerimiento es cumplimentado el 17 de octubre siguiente, señalando lo siguiente:
"Sobre las 11 de la mañana todos los alumnos/as de la clase de Educación Infantil de esta pedanía, estando realizando la actividad diaria de hábitos de higiene, fueron al aseo a lavarse las manos acompañados de su tutora (...)
A pesar de la vigilancia de la tutora realizada diariamente, la alumna x., nacida el 1 de mayo de 2004, subió a una silla, resbaló, y sin dar tiempo a sujetarla cayó fortuitamente de ésta.
Dicho golpe le ocasionó la caída del incisivo central superior izquierdo (de leche).
Tras este fatídico accidente se tomaron las medidas oportunas para solventar el problema y que ningún alumno/a tenga que subir sobre ninguna plataforma para realizar esta actividad.
Para ello se instalaron piezas de aseos aptas para estos alumnos en los aseos, ya que es general para todos los alumnos de Educación Infantil y Educación Primaria y aunque la tutora acompañe a los alumnos/as, no vuelva a ocurrir este tipo de accidente."
CUARTO.- A instancias de la instructora, la Unidad Técnica de la Dirección General de Centros emite informe el 4 de noviembre de 2008 con el siguiente contenido (folio 17):
"El Colegio tiene una antigüedad de 20 años aproximadamente, y fue concebido para las enseñazas de EGB, por lo que las piezas de los aseos estaban diseñadas acorde a la normativa existente en el momento de su ejecución. No obstante, es de destacar que no existe una normativa técnica o administrativa que indique la altura de los lavabos para los diferentes grados de enseñanzas antiguas y actuales.
Respecto del primer punto de su petición: no nos consta que las piezas primitivas hayan sido cambiadas o alteradas de su posición primitiva, existe en el aseo al día de la fecha de la visita un lavabo que está a menor altura que los proyectados e instalados en la construcción primitiva del centro; no se tiene constancia en esta unidad técnica cuando, quién y por qué fue instalado este lavabo.
Respecto del segundo punto de su escrito (...) deberán ser los servicios jurídicos de esta Consejería los que se pronuncien al respecto, dada la complejidad de las actuaciones de las dos administraciones implicadas en esta materia.
Respecto del tercer punto de su escrito (...) es de sentido común que existen alternativas que en mayor o en menor medida pueden entrañar menos riesgo para que los alumnos accedan a las piezas."
QUINTO.- Concedido trámite de audiencia a la reclamante el 27 de julio de 2009 (notificado el 29 siguiente), no consta que haya presentado alegaciones.
SEXTO.- La propuesta de resolución, de 20 de agosto de 2009, estima la reclamación de responsabilidad patrimonial, al haber quedado acreditado el nexo causal entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio educativo, así como que se trata de daños que no tiene obligación de soportar la menor, incumbiendo a la dirección del centro escolar atender los actos escolares habituales y el cuidado de los medios materiales, que debe hacer uso la población escolar de Educación Infantil.
SÉPTIMO.- Con fecha 2 de septiembre de 2009 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Requisitos previos: legitimación y plazo de reclamación. Procedimiento.
1. La reclamación fue presentada dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), habiendo sido formulada por persona que ostenta la representación legal de la menor, conforme a lo dispuesto en el artículo 162 del Código Civil, si bien no se ha aportado documento acreditativo de la relación de parentesco (libro de familia), aunque se infiere de la documentación remitida por el centro escolar.
2. En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; la Consejería de Educación, Formación y Empleo es competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación, en el que se integra el centro docente donde ocurrió el accidente, lo que no obsta, como recoge la propuesta de resolución, que la conservación de los centros educativos públicos de educación infantil y primaria corresponda a las Corporaciones Locales, según la Disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, como indicamos en nuestro Dictamen 25/09:
"Una interpretación literal de este precepto llevó a trasladar la reclamación a la Corporación Local competente para el mantenimiento de las instalaciones docentes, cabe suponer que en el entendimiento de que dicha competencia le atribuía una legitimación pasiva exclusiva y excluyente de cualquier otra. Dicha interpretación es abiertamente contraria a la doctrina mantenida por este Consejo Jurídico, expresada de forma reiterada en numerosos Dictámenes (por todos, 52 y 128/2003, 157/2004, 132/2006, 33/2007) emitidos a solicitud de la Consejería ahora consultante, en cuya virtud, la legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, no sólo porque el interesado ha deducido su reclamación frente a ella, a la que se ha de considerar una de las posibles legitimadas con base en las competencias de gestión del servicio público educativo que le fueron transferidas mediante el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, sino que, además, no puede obviarse el deber de vigilancia que la Consejería de Educación ha de desplegar con el fin de que las distintas instalaciones de los colegios estén en las necesarias condiciones de seguridad, obligación que se ve acentuada en lo que se refiere a elementos arquitectónicos que son utilizados constantemente por los alumnos.
En este sentido no cabe duda que, con independencia de quien sea el titular de la función de conservación, correspondía a la institución educativa promover el correcto mantenimiento de los inodoros, instando del Ayuntamiento su reparación o sustitución si así se consideraba necesario, evitando que perduraran unas condiciones de riesgo que se han desvelado especialmente peligrosas para la integridad física de los menores.
Desde esta perspectiva, una instrucción acorde con los principios de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de coordinación con otras Administraciones Públicas, que el artículo 3.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia impone a la actuación de la Administración regional, habría exigido otorgar audiencia a la Corporación Local en su calidad de interesada en el procedimiento, atendida su condición de eventual co-responsable, circunstancia que recoge expresamente el artículo 18.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP), al establecer la consulta preceptiva a las Administraciones Públicas implicadas en la fórmula colegiada de actuación para que, en el plazo que determine la Administración competente para la iniciación, instrucción y decisión del procedimiento, aquéllas puedan exponer cuanto consideren procedente.
Si bien en el supuesto sometido a consulta no puede hablarse en rigor de la existencia de una fórmula colegiada de actuación, en los términos del artículo 140.1 LPAC, lo cierto es que la existencia de esa actuación concurrente de dos Administraciones eventualmente co-responsables exige la participación de aquella que no es competente para decidir, y ello, ya sea al amparo del citado artículo 18.2 RRP, ya del artículo 84 LPAC, como trámite de audiencia que se le confiere atendida su condición de interesada.
(...)
No obstante si, como parece, la Administración educativa no intimó, antes del accidente, a la Corporación Local a que efectuara las labores de mantenimiento y reparación necesarias sobre el sanitario que causó los daños a la menor, sería difícil una imputación de responsabilidad municipal en vía de regreso, como ya se indicó en nuestro Dictamen 157/2004."
En el presente caso, conforme se propone por la instructora, la Consejería consultante pretende asumir en exclusiva la responsabilidad frente a la reclamante. En caso contrario, debería haberse otorgado la correspondiente audiencia al Ayuntamiento, lo que se hace constar para futuros expedientes.
3. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien cabe reseñar la paralización que ha sufrido el procedimiento, desde la emisión de informe por la Unidad Técnica de Centros Educativos hasta el otorgamiento del trámite de audiencia a la reclamante (más de seis meses), sin que, además, dicha paralización se encuentre justificada en la complejidad del expediente, lo que colisiona con los criterios de eficiencia, celeridad e impulso de oficio que deben inspirar la actuación administrativa.
TERCERA.- Concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad patrimonial.
Según el artículo 139 LPAC cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley.
De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa. Ahora bien, en cuanto a los daños acaecidos en centros escolares, este Consejo Jurídico ha razonado que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de los servicios públicos, con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el sistema de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplando en nuestro ordenamiento jurídico (por todos, Dictamen núm.134/04). Por tanto, como dice la SAN, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, de 2 de julio de 2002, tratándose de perjuicios derivados de sucesos ocurridos en centros escolares, no todo hecho productor de daños en el centro docente pueden imputarse al funcionamiento del servicio, sino que es necesario que sean atribuibles como propios e inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio.
En el presente supuesto la reclamante sostiene un defecto en las instalaciones, pues el centro escolar no disponía de lavabos adecuados para alumnos de Educación Infantil, pero también se infiere de su reclamación una praxis inadecuada por parte del centro escolar para que los menores accedieran a las piezas de aseo (subirlos a una silla), aun cuando fueran acompañados por su tutora, produciéndose el daño precisamente por la caída al suelo de la menor.
Este Consejo Jurídico muestra su conformidad con la propuesta de resolución estimatoria, al haberse acreditado en el procedimiento:
1º) El Colegio, de una antigüedad de 20 años aproximadamente, fue concebido para las enseñanzas de EGB (por lo tanto, no para Educación Infantil), por lo que las piezas de los aseos estaban diseñadas acorde en el momento de su ejecución, siendo general el aseo para los alumnos de Educación Infantil y Primaria.
2º) La práctica de la actividad diaria de hábitos de higiene, que implicaba subir a los menores a un silla para acceder al lavabo, era generadora de un riesgo como se materializó en el caso concreto, pese a que estuvieran acompañados por la tutora.
3º) La existencia de tal riesgo se confirma por la sustitución posterior de las piezas de aseo aptas para este alumnado.
4º) Según expresan los técnicos de la Dirección General de Centros, existían alternativas que, en mayor o menor medida, podían entrañar menos riesgo para que los alumnos accedieran a las piezas sanitarias (folio 17).
Por último, también se muestra la conformidad con la propuesta de resolución, en cuanto determina que el daño es imputable a la Administración regional como titular del servicio docente, con independencia de que con posterioridad se sustituyeran las piezas (se ignora por quién, según la Unidad Técnica del centro directivo), pues no consta en el expediente que la dirección del centro escolar denunciara tal circunstancia y/o hubiera solicitado con anterioridad la sustitución de algunos lavabos a las Administraciones competentes para que pudieran acceder estos menores, ni tampoco se adoptó una solución con menor riesgo para los alumnos de tan corta edad.
En consecuencia, el daño alegado se incardina en el ámbito propio de funcionamiento del servicio público, ya que han concurrido elementos adicionales generadores de riesgo, existiendo la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para estimar la pretensión de indemnización formulada (entre otros, Dictamen 161/2005, del Consejo Jurídico).
Además, se trata de daños que la alumna no tiene obligación de soportar (artículo 141.1 LPAC).
Por último, también se dictamina favorablemente la cuantía indemnizatoria reclamada (30 euros), sin perjuicio de su actualización (artículo 141.3 LPAC).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución, que estima la reclamación de responsabilidad patrimonial en la cuantía solicitada.
No obstante, V.E. resolverá.
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