Dictamen 212/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 212/09
Tipo: Nulidad, interpretación y resolución de contratos administrativos y concesiones con oposición del contratista
Consultante: Ayuntamiento de Águilas
Asunto: Resolución de contrato formalizado con la mercantil --, S.L., para la construcción y explotación de aparcamiento en el subsuelo de la Plaza Pública Doctor Fortún en Águilas.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La doctrina del Tribunal Supremo sostiene la plena aplicabilidad del instituto de la caducidad en los procedimientos de resolución contractual iniciados de oficio (SSTS, Sala 3ª, de 2 de octubre de 2007, y 13 de marzo de 2008).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Según consta en el expediente remitido por la Corporación municipal consultante, el 26 de enero de 2006 acuerda iniciar expediente de contratación para el otorgamiento, por el procedimiento negociado sin publicidad, de "concesión de obras públicas, para la redacción de Proyecto, construcción y explotación de aparcamiento en el subsuelo de la Plaza Pública del Dr. Fortún, situada entre las calles Floridablanca y de la Gloria de Águilas", al haber sido declarado desierto un procedimiento anterior, bajo la modalidad de concurso, por falta de licitadores.
La adjudicación recae en el único de los licitadores presentados, la mercantil "--, S.L.". El acuerdo del Pleno de la Corporación, de 17 de octubre de 2006, por el que se adjudica la concesión, recoge, entre otros, los siguientes compromisos, ofertados por el adjudicatario en su proposición:
- La duración de la concesión será de 40 años.
- El plazo de construcción de las obras será de 9 meses.
- El número de plazas de aparcamiento será de 169, de las cuales 119 estarán destinadas a uso horario y las 50 restantes a residentes.
- El canon a abonar al Ayuntamiento es de 900 euros por plaza.
SEGUNDO.- El contrato se formaliza en escritura pública, que recoge como valor de la concesión el de 2.835.195,85 euros; el presupuesto de adjudicación de la obra, que consta en el Boletín Oficial de la Región de Murcia de 16 de noviembre de 2006, es de 2.683.095,85 euros. En el mismo contrato se expresa que el Ayuntamiento pone "la citada plaza del Doctor Fortún, a disposición de la sociedad "--, S.L.".
Al contrato se une el Pliego de Condiciones Técnicas, Jurídicas y Económico-Administrativas, del cual destacan las siguientes cláusulas:
- La finca municipal en la que se ejecutará el aparcamiento pertenece al dominio público municipal, integrando la plaza pública denominada Plaza del Dr. Fortún, susceptible de ampliación a juicio de los ofertantes al subsuelo de los viales circundantes.
- El Proyecto básico y de ejecución ha de presentarse por el adjudicatario en el plazo de 30 días, a partir de la recepción de la notificación del acuerdo de adjudicación.
- El concesionario asumirá la financiación de la totalidad de los costes derivados de la concesión.
- El canon de la concesión, mínimo de 900 euros por plaza de aparcamiento, ha de ser satisfecho por el adjudicatario al Ayuntamiento "en cuatro plazos iguales, a abonar transcurridos 3, 6 meses (sic) desde la fecha de adjudicación de la contratación, y posteriormente, 3 y 6 meses desde la puesta en funcionamiento. En cada vencimiento se ingresará el 25% del canon". El incumplimiento injustificado a juicio de la Administración de esta cláusula "podrá ser causa de resolución del contrato y extinción de la concesión".
- Las obras de construcción del aparcamiento deben comenzar en el plazo de 30 días contados a partir del siguiente al de la comprobación del replanteo, el cual a su vez ha de producirse en el plazo de 30 días tras la aprobación del Proyecto. El plazo máximo de ejecución es de 9 meses.
- En el plazo máximo de 2 meses desde la adjudicación, el concesionario someterá a la aprobación municipal un Reglamento de Régimen Interior del aparcamiento, que deberá regular su funcionamiento en relación con los siguientes apartados básicos: titulares, transmisiones y figura jurídica a constituir frente al Ayuntamiento; uso del aparcamiento; vehículos autorizados; horario de funcionamiento; administración y gestión; mantenimiento y conservación.
- Se establecen dos garantías definitivas, equivalentes cada una al 4% del presupuesto de la obra, incluido IVA, una de ellas para responder de la ejecución de las obras del aparcamiento y, la otra, por la gestión del servicio.
TERCERO.- El 23 de febrero de 2007, el adjudicatario propone al Ayuntamiento una modificación del contrato, con base en el estudio geotécnico realizado, consistente en la construcción de una cuarta planta de sótano, adicional a las tres inicialmente proyectadas.
El Pleno de la Corporación modifica el contrato mediante Acuerdo de 31 de julio de 2007, pasando el número de plazas de garaje a 244 (si bien el número definitivo quedará fijado una vez se apruebe el proyecto técnico), el plazo total de ejecución de las obras se incrementa en dos meses, pasando a ser de once. El valor estimado final de la concesión es de 3.740.292,59 euros, resultado de sumar el nuevo valor de la obra (3.520.692,59) y el canon de 219.600 euros.
La modificación se eleva a escritura pública, interviniendo en dicho acto el Alcalde de la Corporación contratante y el representante de la adjudicataria.
CUARTO.- El 15 de octubre de 2007, el adjudicatario presenta escrito ante el Ayuntamiento, en contestación a un Decreto de Alcaldía de 11 de octubre, que no consta en el expediente. El adjudicatario indica que los trabajos que se han llevado a cabo en la plaza donde ha de construirse el parking objeto del contrato no forman parte de dicha construcción, que no puede considerarse iniciada, sino que han sido los necesarios (acondicionamiento del solar) para facilitar los sondeos y prospecciones arqueológicas que había de realizar la Consejería de Educación y Cultura. A tal efecto, se ha instalado una torre-grúa y se ha solicitado del Ayuntamiento la preceptiva licencia.
Afirma, asimismo, que los proyectos técnicos se están realizando y que serán aportados al Ayuntamiento en breve. La presentación de la empresa que habrá de ejecutar las obras, se realizará una vez se hayan aprobado dichos proyectos.
QUINTO.- El 12 de noviembre se requiere a la empresa para que retire la grúa-torre, valle el recinto de la plaza y proceda a la prospección arqueológica, sin que pueda realizar ningún otro trabajo diferente sin la autorización previa y expresa del Ayuntamiento.
SEXTO.- El 24 de junio de 2008 el Pleno aprueba los Proyectos básico y de ejecución de las obras y se nombra coordinadores de las mismas a un Arquitecto municipal y a un ingeniero industrial municipal.
Se recuerda a la adjudicataria la necesidad de proceder a la comprobación del replanteo en un plazo de treinta días y que, tras éste, en otros treinta días, debe iniciar las obras. No obstante, se pide a los coordinadores de la obra que informen sobre si es conveniente comenzar las obras antes del mes de agosto, toda vez que se pretende suspenderlas durante dicho mes para evitar molestias a los vecinos y a los visitantes.
Asimismo, se requiere a la adjudicataria para que presente, a la mayor brevedad y en todo caso antes de la enajenación de la cesión de uso de las plazas de residentes, el Reglamento de régimen interior, pues su no presentación hasta ese momento ya supone un incumplimiento del Pliego.
En el correspondiente Acuerdo se recoge el resultado del trámite de información pública, en el que se presentan nueve escritos de alegaciones que inciden sobre diversas cuestiones. De la contestación a dichas alegaciones, destacan los siguientes extremos:
- Está transcurriendo un tiempo excesivo para el inicio de la obra, lo que genera numerosas molestias a los vecinos. Se están realizando trabajos de arqueología y existe un expediente sancionador al contratista por actuaciones innecesarias que han generado situaciones molestas; dicho procedimiento sancionador no consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico.
- Se solicita por diversos comerciantes, hosteleros y propietarios de viviendas de la plaza que no se vean afectados los accesos a sus locales y casas, como tampoco los usos que se vienen haciendo de la plaza (mesas y sillas de cafetería) ni la convivencia. A lo que el Ayuntamiento contesta afirmando que se mantendrán los usos que se vienen realizando hasta ahora así como los accesos.
- Otro grupo de alegaciones se refiere a la incidencia de la obra en los edificios próximos (posibles daños estructurales, solidez, configuración física y estado de las viviendas, etc.), a lo que la Corporación contesta que se ha requerido a la contratista para que el sistema constructivo sea el más adecuado para evitar posibles daños a dichos edificios y que se realizará un seguimiento de la obra a tal efecto.
SÉPTIMO.- El 25 de julio de 2008 el adjudicatario designa a la UTE que va a ejecutar las obras.
OCTAVO.- El 28 de julio se levanta Acta de comprobación de replanteo de las obras, con presencia del representante de la adjudicataria, del Arquitecto municipal coordinador de las obras y del Director de la mismas y autor del Proyecto. Se indica en el Acta que se comprueba la disponibilidad de los terrenos, su idoneidad y la viabilidad del Proyecto, sin reserva alguna por parte del concesionario, por lo que se da autorización para iniciar las obras, quedando notificado el concesionario y empezando a contar el plazo desde el día siguiente a la firma del Acta.
NOVENO.- El 6 de agosto, se dicta Decreto de la Alcaldía por el que se pone en conocimiento de la adjudicataria que una de las empresas que habían de formar la UTE a la que se pretendía encargar la ejecución de las obras no cuenta con la clasificación exigida, por lo que se le requiere para que presente a otra empresa.
En el mismo Decreto se requiere a la adjudicataria para que, antes del inicio de las obras, satisfaga el pago de 131.400 euros, correspondientes al 50% del canon de la concesión.
DÉCIMO.- Con fecha 26 de enero de 2009, se requiere a la adjudicataria para que, en plazo de 10 días, presente el Reglamento de régimen interior, los planos visados de la ejecución, satisfaga el 50% del canon, aporte el Estudio de Seguridad y Salud del Proyecto y, una vez cumplimentado todo lo anterior, comience con la ejecución de las obras.
Se advierte expresamente a la empresa que, de no cumplir con lo interesado, se iniciará expediente de resolución contractual.
UNDÉCIMO.- El 10 de febrero contesta la adjudicataria solicitando una prórroga del plazo concedido y, subsidiariamente, que si se acuerda la resolución del contrato lo sea por mutuo acuerdo, con indemnización de daños y perjuicios a la empresa.
En esa misma fecha muestra su conformidad a que por el Ayuntamiento se cubra la plaza y se retire el vallado de seguridad, de cara a las fiestas de Carnaval, lo que se acuerda por Decreto de Alcaldía de 10 de febrero de 2009, que ordena, asimismo, que el importe de dichas actuaciones se gire a la empresa adjudicataria, toda vez que fue ella la que comenzó a levantar la plaza en octubre de 2007 sin autorización municipal.
DUODÉCIMO.- Con fecha 28 de abril de 2009, el Pleno del Ayuntamiento de Águilas acuerda iniciar procedimiento de resolución del contrato, otorgando audiencia al contratista y al avalista.
DECIMOTERCERO.- El 12 de mayo la adjudicataria presenta escrito de alegaciones, según el cual no ha podido comenzar las obras debido a la imposibilidad de que la Administración pusiera a su disposición los terrenos en los que aquéllas han de ser ejecutadas, disponibilidad que entiende no se produce ante la existencia de titularidades contradictorias con la del Ayuntamiento, siendo discutido por otros interesados el dominio público sobre la plaza.
La falta de inscripción previa de la titularidad pública sobre la plaza, determina, a su vez, que la concesión no pueda inscribirse en el Registro de la Propiedad, como tampoco la cesión de uso de las plazas de residente. Además, se dificulta la financiación hipotecaria de la obra y de la concesión. Considera el alegante que la imposibilidad de inscribir la concesión desvirtúa la totalidad del pliego de condiciones y hace inviable la ejecución de la obra hasta que no conste inscrita la propiedad, presupuesto básico de la concesión en tanto que supone la posibilidad plena de poner a disposición del concesionario el suelo sobre el que radica la concesión. Hasta que no se dé esta circunstancia no es exigible del concesionario el cumplimiento de sus obligaciones.
Por ello, "y comoquiera que al compareciente no le interesa dicha concesión habida cuenta el tiempo que puede transcurrir hasta la inscripción del dominio público", propone la resolución del contrato por mutuo acuerdo, con renuncia por parte del concesionario a los daños y perjuicios derivados de la resolución del contrato y liberación por la Administración de los avales constituidos.
DECIMOCUARTO.- En el Boletín Oficial de la Región de Murcia de 5 de junio de 2009, se publica certificación administrativa de dominio del artículo 206 de la Ley Hipotecaria, de conformidad con lo previsto en el artículo 37.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), en orden a dar publicidad a la pretendida inscripción del bien a favor del Ayuntamiento.
DECIMOQUINTO.- El 22 de junio, la Jefe de Patrimonio y Contratación informa que procede continuar con el procedimiento de resolución contractual por incumplimiento culpable del contratista, rechazando las alegaciones presentadas y la solicitud de resolución por mutuo acuerdo.
En cuanto a las alegaciones, se indica que la empresa en ningún momento ha puesto de manifiesto la necesidad de una financiación externa de la concesión mediante hipoteca, figura que exigiría la previa inscripción registral del bien sobre el que se asienta la concesión. En cualquier caso, la plaza es de titularidad municipal en virtud de la prescripción adquisitiva por posesión pacífica e ininterrumpida durante más de 30 años, estando en tramitación su inscripción. El interesado, al presentarse a la licitación acepta la situación física y jurídica de la parcela, sin dejar de señalar que las concesiones sobre el dominio público se otorgan salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero
El aludido informe enumera los siguientes incumplimientos del contratista:
a) Incumplimiento del plazo de ejecución de las obras.
b) Falta de presentación del Reglamento de régimen interior del parking.
c) Falta de pago al Ayuntamiento, antes del inicio de las obras, del 50% del canon de la concesión.
d) Falta de presentación, antes del inicio de la obra, de los planos visados que contemplen la ejecución material correcta de la excavación, cimentaciones especiales y muros, que son fundamentales para la realización de la obra, pues se trata de los planos de estructuras de la misma.
DECIMOSEXTO.- Con base en el informe indicado en el Hecho anterior, la Comisión de Bienes, Obras Municipales y Cementerio propone al Pleno desestimar las alegaciones formuladas por el contratista, continuar con los trámites para la resolución contractual por incumplimiento culpable del contratista, otorgarle trámite de audiencia y, una vez se determinen los daños y perjuicios irrogados al Ayuntamiento, abrir expediente contradictorio para su fijación definitiva, si los mismos superan el importe de las garantías presentadas.
Esta propuesta es aprobada por el Pleno de la Corporación el 30 de junio de 2009.
DECIMOSÉPTIMO.- El 20 de julio, el contratista manifiesta su oposición a la resolución por incumplimiento culpable, ratificándose en sus alegaciones iniciales y afirmando que los incumplimientos que se le imputan derivan todos ellos de la imposibilidad de iniciar las obras, "ya que como consta en el expediente, en el momento que se iniciaron las labores de prospecciones arqueológicas, se recibieron notificaciones y visitas de posibles titulares registrales de los terrenos, que motivó que el Ayuntamiento de Águilas iniciara los trámites tendentes a inmatricular el suelo, expediente éste que no ha finalizado". Considera el alegante que los trabajos no se pudieron iniciar, ni siquiera los actos preparatorios, porque no se pusieron nunca a su disposición los terrenos, ante la incertidumbre jurídica de la propia concesión.
DECIMOCTAVO.- Constan en el expediente escritos de los representantes de diversos particulares (en número de 14) que adquirieron de la concesionaria plazas de garaje en el parking objeto del contrato, manifestando haberle abonado la totalidad del precio (19.833 euros, cada una). Tras considerar resueltos los contratos de adquisición por incumplimiento del vendedor, la concesionaria no les ha devuelto el importe entregado. Consideran que existe responsabilidad municipal porque el Ayuntamiento autorizó la venta de las plazas de garaje, debiendo haber adoptado las garantías necesarias para evitar el perjuicio de los adquirentes de aquéllas. Solicitan que por el Ayuntamiento se asuma dicha responsabilidad y destine "las garantías constituidas así como los seguros" al pago de las cantidades entregadas por los adquirentes. Se solicita asimismo el acceso a diversa documentación e informe sobre el incumplimiento contractual de la concesionaria y motivos del mismo.
Contesta el Alcalde, el 21 de julio, informando que el Ayuntamiento no ha autorizado la venta de las plazas de garaje, la cual se ha realizado sin puesta en conocimiento previo a la Administración por el concesionario. Se indica, asimismo, el incumplimiento por éste de su obligación de presentar el Reglamento de régimen interior, que formaría parte necesariamente de los contratos que se formalicen para la cesión de uso de las plazas de aparcamiento, lo que, evidentemente, no se ha cumplido.
DECIMONOVENO.- El 18 de septiembre, el Secretario municipal emite informe favorable a la resolución y contesta a las alegaciones del contratista con fundamento en el informe de la Jefe de Patrimonio y Contratación de 22 de junio, añadiendo ahora que, con anterioridad, el Ayuntamiento ha realizado obras en la plaza sin que se haya discutido su titularidad municipal por tercero alguno, siendo aquélla pública, pacífica y no interrumpida.
De los datos obrantes en el expediente sobre inclusión de la plaza en el Inventario Municipal y posterior inscripción registral, se desprende que la plaza lleva siendo pública durante más de 30 años, con posesión pacífica, notoria y no interrumpida. Se indica, además, que el Ayuntamiento tiene interesada la inscripción registral de la plaza en cumplimiento de la normativa sobre bienes de las entidades locales que impone a éstas la obligación de inscribir sus inmuebles y derechos reales. Dentro de dicho procedimiento, se ha procedido a dar de alta la plaza en el Inventario Municipal y en el Catastro, realizando las actuaciones tendentes a la inscripción, conforme a lo establecido en el artículo 37.3 de la LPAP, mediante la emisión de certificación administrativa de dominio que, sometida a información pública mediante publicación en el BORM y en el tablón de anuncios del Ayuntamiento, exponiendo la intención del Ayuntamiento de inscribir la plaza a su favor, no ha generado alegación alguna en el plazo de 30 días otorgado al efecto. Toda la documentación se ha remitido al Registro de la Propiedad para que se proceda a la inscripción, la cual es posible que se produzca en breve.
En cualquier caso, la falta de inscripción de la plaza y la existencia de inscripciones a favor de terceros sobre determinada superficie de la plaza no impide la ejecución de las obras, máxime cuando dicha circunstancia es subsanable y se encuentran en trámite las actuaciones tendentes a ello. Incluso, en el peor de los casos, aunque no se pudiera inscribir parte de la plaza a favor del Ayuntamiento, éste tiene mecanismos para garantizar la continuidad del contrato, por ejemplo vía expropiatoria o indemnizatoria al tercero que pudiera acreditar un derecho sobre la parcela en cuestión.
Se advierte, asimismo, que la circunstancia obstativa al cumplimiento del contratista es puesta de manifiesto por éste, por primera vez, el 12 de mayo de 2009, es decir, once meses después de la firma del acta de comprobación del replanteo.
Se rechaza en el indicado informe, además, la resolución contractual por mutuo acuerdo, al existir numerosos incumplimientos imputables al contratista, que impiden una resolución pactada en virtud del artículo 112.4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP).
El informe concluye señalando que los incumplimientos del contratista, que enumera en términos similares a los del informe de 22 de junio de 2009, constituyen causas de resolución al amparo de lo establecido en los artículos 111, letras e), g) y h), y 264, letras j) y k) TRLCAP, afirmando que existe un abandono implícito del contrato por parte del contratista.
VIGÉSIMO.- Tras la toma de conocimiento del informe por parte del Pleno (Acuerdo de 29 de septiembre de 2009), se remite el expediente a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.
VIGESIMOPRIMERO.- El 2 de noviembre se recibe en el Consejo Jurídico escrito del Alcalde de Águilas solicitando la emisión del preceptivo Dictamen e indicando que, por error, el expediente había sido remitido a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, que lo había devuelto.
La documentación remitida consiste en el expediente del procedimiento de resolución contractual y parte del correspondiente al contrato de concesión de obras públicas cuya resolución se pretende. Se han incorporado sendos índices.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
En presencia de un procedimiento de resolución contractual al que se opone la contratista, la consulta está comprendida en el artículo 12.7 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 59.3 TRLCAP, por lo que el Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Cuestiones formales.
Examinada la documentación remitida a este Consejo Jurídico, se advierte que el expediente no incorpora un extracto de secretaría, deficiencia que deberá ser subsanada, de conformidad con lo establecido en el artículo 46.2,b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril (RCJ).
El procedimiento ha seguido, en lo esencial, lo establecido por el artículo 109 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (RCAP), si bien ha de observarse que, señalando la propuesta de resolución que habrá de incautarse la garantía constituida, es preceptiva la audiencia del avalista. Sin embargo, aunque consta en el expediente la notificación dirigida a aquél (x), no queda constancia en el mismo de la efectiva recepción de dicha notificación, lo que debe corregirse.
Por otra parte, de las manifestaciones del contratista se desprende que hubo vecinos ("posibles titulares registrales de los terrenos") que, en el momento de iniciarse las prospecciones arqueológicas, se personaron en las obras y formularon alegaciones ("notificaciones y visitas"). Estas actuaciones, que no han sido negadas por la Administración, no constan en el expediente remitido, lo que debería corregirse, toda vez que el artículo 46.2, letra a) RCJ, dispone que la consulta se acompañará de todos los antecedentes que puedan influir en el Dictamen.
TERCERA.- Normativa aplicable. Caducidad del procedimiento.
I. Vista la fecha de adjudicación del contrato cuya resolución se pretende, la normativa de aplicación viene constituida por el reseñado TRLCAP y su reglamento, en aplicación de lo previsto en la Disposición transitoria primera de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que establece que "los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior".
II. A la vista del tiempo transcurrido desde la iniciación del presente procedimiento, aún sin resolución expresa, este Consejo Jurídico ha de entrar a considerar los efectos de la aplicación supletoria de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), por las consecuencias que ello acarrearía si estuviera incurso en caducidad.
La legislación contractual aplicable a la resolución del presente contrato no establece plazos específicos de duración de esta clase de procedimientos, ni previsiones relativas al silencio administrativo, si bien contempla la aplicación supletoria de la LPAC. Así, la Disposición adicional séptima del TRLCAP establece que "los procedimientos en materia de contratación administrativa se regirán por los preceptos contenidos en esta Ley y en sus normas de desarrollo, siendo de aplicación supletoria los de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
En este punto, y respecto a los procedimientos iniciados de oficio en los que la Administración ejercite facultades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, debe señalarse que, de la interpretación conjunta de los artículos 44.2 y 42.3 LPAC, resulta que el vencimiento del plazo establecido (tres meses desde la fecha del acuerdo de iniciación) producirá la caducidad, con los efectos previstos en el artículo 92 LPAC.
La aplicación supletoria de los indicados preceptos de la LPAC a los procedimientos de resolución contractual no ha estado exenta de controversia hasta fechas recientes, en las que la doctrina jurisprudencial se ha decantado por su aplicación, como más adelante se expondrá.
Por el contrario, el Consejo de Estado (por todos, Dictamen 78/2003) ha mantenido, con carácter general, la inaplicación del instituto de la caducidad establecido en el artículo 44.2 LPAC a los procedimientos de resolución contractual, por las razones indicadas en nuestro Dictamen 59/2009, al que nos remitimos.
Muy tempranamente, este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 57/2000) sostuvo una posición integradora entre la normativa contractual y procedimental, que se concreta, en términos generales, en que son aplicables a la legislación de contratos las prescripciones de la LPAC sobre caducidad de los procedimientos en el supuesto de que se esté ante una resolución contractual por causa imputable al contratista, pues el procedimiento incoado por la Administración es de los llamados de intervención y susceptible de producir efectos desfavorables a los interesados, esto es, es uno de los previstos en el artículo 44.2 LPAC, dado que, de prosperar la pretensión administrativa, acarreará la pérdida de la fianza prestada, la indemnización de los daños y perjuicios causados a la Administración y concurrirá el presupuesto legal para, en su caso, declarar la prohibición del contratista de contratar con aquélla.
Sin embargo, también el Consejo Jurídico, conociendo las peculiaridades inherentes a la contratación administrativa y la especial presencia del interés público que en cada caso la justifica, consideró que esta circunstancia podría excluir en algunos supuestos la declaración de caducidad, con base en el artículo 92.4 LPAC, que impide declararla cuando la cuestión suscitada afecte al interés general. Si bien ha señalado asimismo que esta excepción debe aplicarse con cautela, sólo a los casos en que el contrato afecte al mantenimiento de un servicio público esencial, pues de entenderse de un modo general, a estos precisos efectos de caducidad, que el interés público concurre en toda contratación administrativa, no sería nunca operativa la aplicación de este instituto, siendo como es una garantía que se ofrece al afectado para evitar una excesiva pendencia del procedimiento. Así se consideró esta excepción en nuestro Dictamen 103/2003.
En fechas recientes, la doctrina del Tribunal Supremo sostiene la plena aplicabilidad del instituto de la caducidad en los procedimientos de resolución contractual iniciados de oficio (SSTS, Sala 3ª, de 2 de octubre de 2007, y 13 de marzo de 2008).
Así, en la primera de las sentencias citadas se señala (F.D. Cuarto):
"...al haberse iniciado de oficio por el órgano de contratación competente para ello el procedimiento de resolución de contrato, y atendiendo a la obligación de resolver y notificar su resolución que a las Administraciones Públicas impone el artículo 42 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, la Administración hubo de resolver el procedimiento dentro de plazo, que al no estar establecido en su norma reguladora, la Ley lo fija en tres meses en el artículo citado. Lo expuesto ha de completarse con lo que mantiene el artículo 44 de la Ley 30/1992, en la redacción que le dio la Ley 4/1999, en vigor cuando se inició el procedimiento, que en su apartado 1 mantiene que "en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos y que en su número 2 dispone como efecto del vencimiento del plazo que "en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades (...) de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo del expediente, con los efectos previstos en el artículo 92".
Como consecuencia de lo expuesto, cuando la Administración dictó la resolución por la que resolvía definitivamente el contrato y procedía a la incautación de la garantía había transcurrido en exceso el plazo de tres meses de que disponía para hacerlo, de modo que en ese momento no podía acordar la resolución del contrato ni la incautación de la garantía (...)".
En la segunda sentencia citada (F.D. Tercero, B), se responde a las posturas que sostienen la incompatibilidad entre la caducidad del procedimiento prevista en la Ley 30/1992 y los principios generales que inspiran la contratación administrativa, señalando el Alto Tribunal que dicha incompatibilidad "no se percibe en lo que ahora nos importa, esto es, en lo que hace a los procedimientos de resolución de dichos contratos, y menos aún en los que la causa de resolución sea, como en el caso de autos, la de la imputación a la contratista de un incumplimiento culpable. La previsión de la caducidad de un procedimiento persigue evitar situaciones de incertidumbre jurídica, que se prolonguen injustificadamente en el tiempo; prolongación nada deseada, sino todo lo contrario, en el seno de una relación contractual cuando una de las partes pretende poner fin a ella, extinguiéndola anticipadamente; y menos deseada, aún, cuando el origen de esa pretensión es una causa, como aquélla, que no aboca sin más a la resolución, sino que se traduce en una facultad de opción de la Administración entre forzar el cumplimiento estricto de lo pactado o acordar la resolución (...).
La anterior doctrina sobre la aplicación de la caducidad a este tipo de procedimientos ha sido ya incorporada en diversos pronunciamientos de Tribunales Superiores de Justicia, entre ellos el de nuestra Región. Así, en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 11 de marzo de 2008; en el mismo sentido, las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de la Comunitat Valenciana (sentencia de 10 de marzo de 2008), del País Vasco (sentencia de 23 de mayo de 2005) y de Extremadura (sentencia de 18 de abril de 2008). También las sentencias de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 7 de noviembre de 2007 y 7 de octubre de 2008.
Dicha doctrina jurisprudencial ha sido seguida por este Consejo Jurídico en los Dictámenes 59, 88, 90, 166 y 177 de 2009, entre otros.
Aplicado todo ello al caso que nos ocupa, y sin que en el mismo se adviertan razones de excepcional interés público que, en hipótesis, pudieran justificar la inaplicación del instituto de la caducidad, resulta que el procedimiento de referencia se inició el 28 de abril de 2009, por lo que en el momento de su remisión al Consejo Jurídico el pasado 2 de noviembre, ya había transcurrido el plazo de tres meses establecido al efecto, procediendo, en consecuencia, declarar su caducidad, sin perjuicio de incoar uno nuevo con el mismo objeto, al no haber prescrito la correspondiente potestad de la Administración.
CUARTA.- Actuaciones posteriores.
Una vez sea declarada la caducidad del presente procedimiento y notificado a los interesados, procedería incoar uno nuevo con el mismo objeto, al que, por razones de economía procesal, se deberían incorporar las actuaciones seguidas en el caducado, con nueva audiencia a los interesados y posterior formulación de una nueva propuesta de resolución, con posterior solicitud de Dictamen preceptivo a este Consejo Jurídico; solicitud que debería realizarse con la antelación necesaria para que aquél fuera emitido sin prisas y pudiera adoptarse después, dentro del plazo establecido, la oportuna resolución del procedimiento y su notificación a los interesados.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Procede declarar la caducidad del procedimiento de referencia y la posterior incoación y tramitación de uno nuevo con el mismo objeto, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución objeto de Dictamen se informa desfavorablemente.
No obstante, V.S. resolverá.
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