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Extracto de Doctrina
Responde el reparto competencial en materia de educación en general, y de la enseñanza universitaria en particular, al modelo bases más desarrollo, consagrado en el artículo 149 de la Constitución, configurándose el Proyecto sometido a consulta como un reglamento ejecutivo de la normativa básica estatal, a través del cual la Comunidad Autónoma hace efectiva su competencia de desarrollo legislativo en la materia, de acuerdo con el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollan.
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación elabora un primer borrador de Decreto por el que se desarrolla en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia el Real Decreto 1892/2008, de 14 de noviembre, por el que se regulan las condiciones para el acceso a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado y los procedimientos de admisión a las universidades públicas españolas.
Sobre este borrador actúa un Grupo de Trabajo en el que están representadas las Universidades públicas de la Región de Murcia, la Dirección General de Universidades y Política Científica, y la Consejería de Educación, Formación y Empleo. Constan en el expediente las observaciones efectuadas por distintos integrantes del Grupo de Trabajo, en representación de la Universidad de Murcia, Universidad Politécnica de Cartagena y Consejería de Educación, Formación y Empleo.
SEGUNDO.- Como consecuencia de las observaciones formuladas, se elabora un segundo borrador, que es sometido a la consideración del Grupo de Trabajo, en el transcurso de cuyas deliberaciones la Universidad de Murcia muestra su rechazo a la regulación que el Proyecto contiene sobre la admisión de alumnos en las universidades públicas, con apoyo en un informe de su Asesoría Jurídica.
TERCERO.- Elaborado un tercer borrador, que recoge sustancialmente las observaciones planteadas, se da traslado del mismo a las tres Universidades de la Región de Murcia, solicitándoles sus observaciones o la conformidad con el texto; a la Consejería de Educación, Formación y Empleo, a la que se requiere para que se informe el Proyecto por su Servicio Jurídico, atendida la iniciativa conjunta de dicha Consejería con la de Universidades en el Proyecto; y al Consejo Escolar de la Región de Murcia, recabando su preceptivo informe.
Contestan las Universidades mostrando su conformidad con el mismo.
CUARTO.- Por Dictamen 7/2009, el Consejo Escolar de la Región de Murcia informa favorablemente el Proyecto, si bien formula diversas observaciones al mismo.
También el Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia, informa favorablemente el Proyecto, en sesión de 21 de mayo de 2009, según consta en el expediente por certificación de su Secretario.
QUINTO.- El 2 de julio, el Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, Formación y Empleo informa el Proyecto, formulando numerosas observaciones de técnica normativa, procedimiento, legalidad y oportunidad.
SEXTO.- El 16 de julio se incorpora al expediente una memoria económica, según el cual las actuaciones que de él se derivan conllevan un coste económico (que no cuantifica) que ya está previsto en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2009.
De la misma fecha es el informe sobre el impacto por razón de género, señalando que si bien el Proyecto no contempla acciones positivas específicas encaminadas a alcanzar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en todos los ámbitos universitarios, sí tiene en cuenta en su redacción la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, utiliza un lenguaje no sexista y respeta en su integridad la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres y de Protección contra la Violencia de Género en la Región de Murcia.
SÉPTIMO.- Consta en el expediente un cuarto borrador, al que se acompaña una memoria-propuesta que el Director General de Universidades y Política Científica eleva al Consejero de Universidades, Empresa e Investigación para que el texto se tramite como Proyecto de Decreto.
En dicha memoria, de fecha 18 de julio, la Dirección General de Universidades y Política Científica expone el marco normativo en que se inserta la futura disposición, las razones de oportunidad que exigen su aprobación y detalla el procedimiento de elaboración seguido. Asimismo, valora las observaciones formuladas por el Consejo Escolar de la Región de Murcia y por el Servicio Jurídico de la Consejería competente en materia de Educación, justificando el rechazo de las que no se incorporan al texto.
OCTAVO.- El 11 de agosto, el Servicio Jurídico de la Consejería de Universidades, Industria e Investigación informa favorablemente el Proyecto.
En la misma fecha se emite el preceptivo informe de la Vicesecretaría de la referida Consejería y se recaba el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
NOVENO.- Por la Dirección de los Servicios Jurídicos se requiere a la Consejería consultante que se complete el expediente mediante la realización de nuevas actuaciones, lo que da lugar a las siguientes:
a) Informe complementario de la Dirección General de Universidades y Política Científica, de fecha 17 de septiembre, en el que se expone que, si bien inicialmente se consideró conveniente que el Proyecto se elevara al Consejo de Gobierno mediante propuesta conjunta de las Consejerías competentes en materia de Universidades y de Educación, finalmente, y en atención a la motivación contenida en la memoria-propuesta de 18 de julio de 2009, el Proyecto se propone únicamente por la Consejería de Universidades, Industria e Investigación.
b) Informe complementario al de impacto por razón de género, en el que se afirma que para la designación de los miembros de la Comisión Organizadora de la prueba de acceso que no tengan carácter electivo, se atenderá al principio de una presencia equilibrada entre mujeres y hombres.
c) Sendos informes complementarios del Servicio Jurídico y de la Vicesecretaría de la Consejería proponente en los que se indica que los emitidos con anterioridad por dicha unidad administrativa y órgano no efectuaban una valoración jurídica de las observaciones formuladas por el Consejo Escolar de la Región de Murcia y el Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, como demanda la Dirección de los Servicios Jurídicos, porque el análisis pormenorizado de ellas ya se realizaba en la memoria-propuesta de la Dirección General de Universidades y Política Científica, cuyo contenido es aceptado por la Secretaría General de la Consejería impulsora del Proyecto.
DÉCIMO.- Con fecha 8 de octubre de 2009, la Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe sobre el Proyecto, formulando observaciones relativas a la tramitación (memoria económica, motivación del procedimiento elegido para dar trámite de audiencia, urgencia manifestada en la petición del informe), y al contenido (utilización de la técnica "lex repetita", composición y funciones de la Comisión organizadora de las pruebas, reclamaciones, estructura de la prueba y requisitos para su superación).
UNDÉCIMO.- Las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos determinan la incorporación al expediente de nuevas memoria económica y propuesta de Acuerdo del Consejo de Gobierno para tramitar el Proyecto como Decreto.
Asimismo, la Dirección General de Universidades y Política Científica efectúa una valoración crítica del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, justificando la aceptación o el rechazo de diversas observaciones y sugerencias.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 26 de octubre de 2009.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al considerarlo un proyecto de disposición general dictado en desarrollo de legislación básica del Estado.
Si bien la consulta no se detiene en razonar la calificación de ésta más allá de la mera cita al precepto de la LCJ, cabe estimar que el Proyecto de Decreto puede ser incardinado en el supuesto del artículo 12.5 LCJ, pues aunque su regulación no sea un desarrollo directo de la legislación básica -entendida ésta en sentido estricto como regulación con rango de Ley-, sí que ejecuta una normativa reglamentaria básica que, a su vez, desarrolla las dos Leyes básicas por excelencia en materia educativa y universitaria, las Leyes Orgánicas 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE) y 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU). El carácter básico del reglamento desarrollado (Disposición final primera RD 1892/2008) y la habilitación que efectúa a favor de la Administración regional para que sea ésta la que precise y concrete determinados aspectos de la regulación que aquél contiene, justifican una interpretación extensiva de la LCJ, dada la identidad de razón del supuesto con el que literalmente aparece recogido en la misma.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
El artículo 16.1 Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que lo desarrollen, sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149.1.30ª y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía. Se trata, por tanto, de una competencia concurrente con el Estado, en tanto que se comparte con él la función normativa sobre la materia, aun cuando en el presente supuesto, no es de la misma cualidad.
Ya advertíamos en la Consideración Primera que no nos encontramos ante un desarrollo directo de las leyes orgánicas que regulan con carácter básico la materia educativa, en general y la enseñanza universitaria, en particular, sino de un reglamento que deriva inmediatamente de aquéllas y que tiene su fundamento en el mandato que el artículo 38.3 LOE y la Disposición Adicional vigésimo quinta de la LOU efectúan al Gobierno de la Nación para fijar las características y condiciones básicas de las pruebas de acceso a la Universidad.
Así, el artículo 38 LOE dispone que el acceso a los estudios universitarios exigirá, además de la posesión del título de Bachiller, la superación de una prueba que permita valorar, junto con las calificaciones obtenidas en el bachillerato, la madurez académica, los conocimientos y la capacidad de los estudiantes para seguir con éxito las enseñanzas universitarias. El apartado 3 de este artículo atribuye al Gobierno de la Nación el establecimiento de las características básicas de la prueba de acceso a la Universidad, previa consulta a las Comunidades Autónomas e informe previo del Consejo de Coordinación Universitaria, (hoy Conferencia General de Política Universitaria y Consejo de Universidades). Las Administraciones educativas y las Universidades organizarán la prueba y deberán garantizar su adecuación al currículo del Bachillerato, así como la coordinación entre las Universidades y los centros que imparten Bachillerato para la organización de la misma.
Por su parte, la Disposición adicional vigesimoquinta de la LOU establece que el Gobierno de la Nación regulará las condiciones básicas para el acceso a la Universidad de los mayores de veinticinco años que no estén en posesión del título de bachiller o equivalente, titulación ésta que, junto a la superación de una prueba única, el artículo 42 de la misma Ley establece como requisito para acceder a la Universidad. Dicho precepto, asimismo, atribuye al Gobierno la fijación de las normas básicas para la admisión de los estudiantes que soliciten ingresar en los centros universitarios, siempre con respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad.
En cumplimiento de estas habilitaciones, se dicta el RD 1892/2008, que regula las condiciones para el acceso a las enseñanzas universitarias de Grado desde los diversos supuestos previstos por las Leyes Orgánicas de Educación y de Universidades, así como los procedimientos de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado en las universidades públicas españolas.
El citado reglamento estatal contiene llamadas específicas a la actuación normativa de las Comunidades Autónomas, al señalar que las Administraciones educativas constituirán en sus respectivos ámbitos de gestión una comisión organizadora de la prueba de acceso, cuya composición será concretada por las normas que establezcan las Administraciones educativas (art. 16); dicha comisión, "de acuerdo con la regulación específica de la prueba de acceso que establezcan las Administraciones educativas en cada Comunidad Autónoma", adoptará medidas de adaptación para los estudiantes discapacitados que les garantice la realización de la prueba en condiciones de igualdad (art. 19); la organización de las pruebas de acceso a la Universidad para mayores de 25 y de 45 años corresponderá a las Universidades que oferten las enseñanzas solicitadas por el interesado, en el marco establecido por las Administraciones educativas, las cuales, previo informe de las Universidades de su ámbito de gestión, establecerán las líneas generales de la metodología, el desarrollo y los contenidos de los ejercicios y los criterios y fórmulas de valoración de la prueba (arts. 29 y 38, respectivamente); contra la calificación de la prueba de acceso para mayores de 25 y de 45 años, los estudiantes podrán reclamar en los plazos y conforme a los procedimientos que determine cada Comunidad Autónoma (arts. 34 y 42).
En relación con la admisión a las universidades públicas españolas, extremo integrante del contenido esencial de la autonomía universitaria (STC 26/1987 de 27 febrero), las llamadas a la actuación de las Comunidades Autónomas son menos numerosas, limitándose a la aprobación del número de plazas que, por cada titulación y centro, ofertan las Universidades públicas y a la fijación de las fechas en que las Universidades habrán de hacer públicos los plazos y procedimientos para solicitar plaza en sus enseñanzas y centros (art. 46 RD 1892/2008).
Por su parte, la Ley 3/2005, de 25 de abril, de Universidades de la Región de Murcia (LUMU), establece en su artículo 47 que la Comunidad Autónoma colaborará con las Universidades para que los procedimientos de admisión de alumnos que establezcan, de acuerdo con la normativa básica que fije el Gobierno, permitan que los estudiantes puedan concurrir a las distintas Universidades de su ámbito territorial, incluso mediante la convocatoria de procesos únicos para las Universidades que lo consideren, a cuyo efecto podrán formalizarse los correspondientes convenios. Además, como principio inspirador de la actuación de la Comunidad Autónoma en materia universitaria, se proclama el de acceso a la educación superior en condiciones de igualdad y de no discriminación por motivos económicos o de otra índole (art. 3, letra g), al que se orientan diversas medidas de ordenación de las Universidades; se define como objetivo y fin de la coordinación universitaria a desarrollar por la Comunidad Autónoma el de impulsar el acceso a la Universidad desde otros niveles educativos (art. 5, letra f); y se impone a las Universidades la aplicación de normas de acceso apropiadas que faciliten la movilidad de los estudiantes en el Espacio Europeo de Enseñanza Superior (art. 24.2, letra d).
El escenario expuesto es el propio de una materia sobre la que inciden dos agentes con competencias normativas concurrentes, el Estado y la Comunidad Autónoma. Nos encontramos, en definitiva, ante el ejercicio de una competencia propia de esta última que se verá limitada en sus facultades normativas, tanto por el necesario respeto a la autonomía universitaria proclamada en el artículo 27.10 de la Constitución, como por las bases fijadas por el Estado, entendidas como "el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (TC S 48/1988, FJ 3). Esto es, un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional (TC S 147/1991), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad -ya que con las bases se atiende más a aspectos estructurales que coyunturales (TC S 1/1982, FJ 1)-, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto (TC SS 223/2000, FJ 6; y 197/1996, FJ 5)" (Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de enero, FJ 8). Responde el reparto competencial en materia de educación en general, y de la enseñanza universitaria en particular, al modelo bases más desarrollo, consagrado en el artículo 149 de la Constitución, configurándose el Proyecto sometido a consulta como un reglamento ejecutivo de la normativa básica estatal, a través del cual la Comunidad Autónoma hace efectiva su competencia de desarrollo legislativo en la materia, de acuerdo con el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollan.
Desde esta perspectiva, puede afirmarse que el Proyecto sometido a consulta se ajusta al reparto competencial expuesto, correspondiendo al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma su aprobación mediante Decreto, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia y en los artículos 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
TERCERA.- Disposición sometida a consulta.
El texto de la disposición proyectada se estructura en una parte expositiva innominada, 25 artículos divididos en cuatro capítulos (I. Disposiciones Generales; II. Prueba de acceso a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado para quienes se encuentren en posesión del título de Bachiller o equivalente; III. Prueba de acceso a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado para mayores de 25 y 45 años; y IV. Procedimiento de admisión en las universidades públicas de la Región de Murcia). La parte final de la norma proyectada se compone de una disposición adicional, una transitoria, una derogatoria y una final.
CUARTA.- Procedimiento de elaboración.
Una vez subsanadas por el órgano instructor las deficiencias advertidas por la Dirección de los Servicios Jurídicos en la tramitación del Proyecto, puede afirmarse que, en lo sustancial, aquélla se ajusta al procedimiento de elaboración de los reglamentos establecido por el artículo 53 de la Ley 6/2004, sin que se aprecien carencias esenciales.
No obstante, ha de advertirse que, de conformidad con el apartado 1 del indicado precepto, en el procedimiento de elaboración reglamentaria ha de incluirse una memoria que justifique la oportunidad de la norma proyectada, y que incluya la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas. La extensa y detallada memoria que obra a los folios 273 y siguientes del expediente, sin embargo, no cumple plenamente con la función informadora que, sobre la intención del legislador, debería ofrecer este documento, pues se limita a exponer las razones que justifican la necesidad del Proyecto en su conjunto y a efectuar una valoración de las observaciones y sugerencias formuladas por los órganos que han participado en la elaboración, pero carece de la motivación de las opciones que el órgano proponente ha considerado necesario incluir desde los primeros borradores en el texto y que constituyen una parte importante de su contenido normativo.
Probablemente, a ello contribuya el hecho de que su incorporación al expediente haya sido muy tardía, una vez que ya se había desarrollado buena parte del procedimiento de elaboración de la norma, cuando lo idóneo es que las razones que justifican la necesidad y oportunidad de la disposición queden plasmadas desde el principio de la tramitación.
QUINTA.- Observaciones de carácter general.
1. El objeto de la disposición proyectada.
De conformidad con el artículo 1 del Proyecto, éste tiene por objeto regular, en desarrollo del RD 1892/2008, "las condiciones para el acceso a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado" desde los diversos supuestos previstos por las leyes orgánicas de Educación y Universidades, y "la competencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en la aprobación de la oferta de plazas de nuevo ingreso para cada titulación y centro, y el establecimiento de las fechas para solicitar plaza en las universidades públicas".
Sin embargo, el contenido del Proyecto no se ajusta a dicho objeto, al menos en sentido estricto.
a) Respecto del primer inciso, la regulación de las condiciones para el acceso a una enseñanza oficial como la de Grado, se incardina dentro de la competencia exclusiva del Estado para establecer las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, que le reserva su artículo 149.1, 30ª. Tales condiciones han de ser unitarias en todo el territorio nacional, garantizando la igualdad de todos los españoles en el acceso a esta etapa educativa con independencia de la Comunidad Autónoma en la que hayan cursado sus estudios o en cuyo territorio radique la Universidad a la que pretenden acceder y, en consecuencia, su establecimiento se realiza por las leyes orgánicas de constante referencia y se precisan en el RD 1892/2008. Cierto que las indicadas normas efectúan llamadas a la actuación normativa de las Comunidades Autónomas en la materia, pero éstas se refieren no tanto al establecimiento y la definición de tales condiciones, cuanto a la regulación de una de esas condiciones, como son las pruebas de acceso, en sus distintas modalidades. En definitiva, el ámbito de desarrollo normativo que se deja a las Comunidades Autónomas es de carácter marcadamente instrumental, pues queda limitado a la organización y regulación de algunos de los procedimientos de acceso regulados en el artículo 3 RD 1892/2008, no afectando a las restantes condiciones establecidas en el artículo 2 del mismo reglamento.
Por lo expuesto, sería más adecuado, en tanto que más expresivo del contenido real de la disposición y más ajustado a los límites materiales en que se desarrolla la competencia autonómica que con aquélla se ejerce, sustituir el número 1 del artículo 1 del Proyecto, por la relación de procedimientos de acceso contenida en su artículo 3. Ello, a su vez, determinaría la supresión de este último precepto, pues su primer párrafo sería innecesario, en tanto que la competencia de la Comunidad Autónoma para regular dichos procedimientos, al margen de venirle atribuida por las normas que constituyen el llamado bloque de la constitucionalidad, está implícita en el hecho mismo de su regulación en el Proyecto.
Asimismo, procedería suprimir el artículo 4 del Proyecto, que es reproducción literal del artículo 2 RD 1892/2008, en el que se establecen los distintos requisitos y condiciones de acceso a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado. Al margen de la conocida doctrina (por todos, Dictámenes 23/1998, 48 y 101/2003 del Consejo Jurídico y 50.261, de 10 de marzo de 1988, del Consejo de Estado), que pone de manifiesto los riesgos de utilizar la técnica de la "lex repetita" para incorporar contenidos normativos básicos al ordenamiento regional y las medidas a adoptar para minimizarlos, de la que el expediente contiene abundantes advertencias efectuadas por órganos preinformantes, lo que excusa su exposición in extenso en este Dictamen, se observa que el precepto objeto de la presente consideración omite reproducir la letra e) del artículo básico matriz, determinando una restricción en los requisitos que permiten acceder a las enseñanzas de Grado que sería contraria a la norma básica, en la medida en que se excluiría del acceso a la Universidad a quienes estuvieran en condiciones de hacerlo según ordenaciones del Sistema Educativo Español anteriores a la LOE. Esta omisión, que no ha merecido justificación alguna en el expediente, no puede ser interpretada en el sentido expuesto, pues el carácter básico de la regla omitida y la ausencia de competencia de la Comunidad Autónoma para alterar los requisitos de acceso a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado determinan que aquélla sea, a pesar de ello, de aplicación en el ámbito regional.
Ahora bien, dado que se opta por integrar la disposición básica en la norma autonómica, ésta debería trasladarla en su integridad, evitando cercenarla. De esta forma se excluiría cualquier interpretación incompatible con el reparto competencial existente en la materia y que ya fue expuesto ut supra.
La memoria-propuesta afirma que se ha considerado imprescindible, para la mejor comprensión del texto y su coherencia interna, reproducir el precepto básico, aunque parece no haber reparado en la omisión ahora puesta de manifiesto. En cualquier caso, no comparte el Consejo Jurídico esta apreciación, toda vez que la mejor identificación del objeto de la disposición, en los términos expuestos más arriba, combinada, si se considera oportuno por la Consejería proponente, con una adecuada explicación en la exposición de motivos del sistema en que se encuadran las pruebas objeto de regulación, conseguirían el mismo efecto con menores riesgos para la seguridad jurídica.
b) El número 2 del artículo 1 del Proyecto, por su parte, recoge las limitadas funciones que en materia de admisión a las Universidades públicas corresponden a la Comunidad Autónoma.
Es el Capítulo IV del Proyecto el destinado a regular el procedimiento de admisión en las Universidades públicas de la Región de Murcia, siendo en buena medida innecesario, pues se limita a reproducir contenidos normativos ya presentes en otras disposiciones (RD 1892/2008 y LUMU). La única innovación en el ordenamiento jurídico la constituye el artículo 25, al establecer la fecha límite para que las Universidades públicas propongan la oferta de plazas de nuevo ingreso, siendo este precepto el único del Capítulo que debería permanecer en el Proyecto, procediendo a suprimir los dos restantes y cambiando la denominación del Capítulo o, incluso, suprimiendo el Capítulo y trasladando el contenido del artículo 25 a una disposición adicional.
Desde esta perspectiva, afirmar en el artículo 1.2 del Proyecto que es objeto de éste regular la competencia de la Comunidad Autónoma en la aprobación de la oferta de plazas de nuevo ingreso y el establecimiento de fechas para solicitar plaza en las universidades públicas de la Región de Murcia, resulta inexacto, pues nada se dice en el Proyecto acerca del último inciso y, en cuanto al primero, únicamente se establece un límite temporal para la propuesta de las plazas por parte de las Universidades, aspecto tan concreto y limitado que, afirmar que con él se regula la competencia aprobatoria de la Comunidad parece un exceso.
En consecuencia, el artículo 1.2 del Proyecto ha de ajustarse al contenido del actual artículo 25.
2. La Comisión Organizadora de la prueba de acceso.
a) Dispone el artículo 16.1 RD 1892/2008, que las Administraciones educativas constituirán en sus respectivos ámbitos de gestión una comisión organizadora de la prueba de acceso. Este órgano colegiado, en el que han de participar representantes de las Universidades públicas, de la Administración educativa, del profesorado del Bachillerato y otros expertos, será el encargado de organizar y desarrollar la prueba de acceso, para lo que se le inviste de numerosas atribuciones (convocatoria, designación de tribunales, fijación de criterios de elaboración de exámenes y de evaluación, etc.), así como, incluso, de resolver las reclamaciones que se produzcan, poniendo fin a la vía administrativa.
Se trata, por tanto, de un órgano colegiado de composición interadministrativa, que reúne a entidades diferentes y dotadas de autonomía, cuyas competencias, no obstante, han de ser articuladas y coordinadas para posibilitar la organización y realización de la prueba de acceso a las enseñanzas universitarias. Ha de precisarse, asimismo, que la Comisión organizadora no es un órgano a través del cual la Administración regional ejerce sus funciones de coordinación sobre las Universidades de su territorio, sino que aparece configurado como un verdadero órgano de cooperación entre entidades con competencias concurrentes y que actúan en este ámbito en situación de paridad, como muestra no sólo la composición del órgano, sino también la remisión a un convenio de la determinación de las funciones administrativas y la participación que corresponde a cada una de ellas en el proceso.
La peculiar composición del órgano, en cualquier caso, no lo excluye del ámbito de aplicación de las normas básicas que sobre órganos colegiados establece la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), cuyo artículo 22.2 alude a los órganos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, los cuales quedarán integrados en la Administración Pública que corresponda, aunque sin participar en la estructura jerárquica de ésta. De hecho, el Proyecto efectúa una remisión expresa del régimen jurídico aplicable a la Comisión al previsto para los órganos colegiados en la LPAC y en la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Nada establece el Proyecto acerca de la integración de la Comisión en la Administración regional o en la de las Universidades (como ocurría en tiempos pasados conforme al artículo 2 de la Orden de 9 de junio de 1993, del Ministerio de Educación, sobre pruebas de aptitud para el acceso a las facultades, escuelas técnicas superiores y colegios universitarios), ni tampoco lo hace la norma básica.
Las opciones organizativas son variadas y así, junto a Comunidades Autónomas que han optado por la integración de la Comisión en la Consejería competente en materia de Universidades (Castilla y León, Orden 2017/2009, de 15 de octubre, de la Consejería de Educación), la mayoría no se pronuncian acerca de esta relevante cuestión y guardan silencio, quizás porque interpretan que la constitución del órgano por parte de la Administración educativa implica de suyo la integración en aquélla, o quizás porque parten de una concepción más funcional y menos organicista, según la cual, en tanto que la comisión constituida por cada Administración educativa está absolutamente preordenada al procedimiento de acceso a las enseñanzas de Grado, al modo de órgano ad hoc, sólo actúa mientras se organizan y desarrollan las pruebas y hasta que se resuelven las reclamaciones, sin tener una vocación de integración permanente en las estructuras organizativas de ninguna de las Administraciones implicadas.
Adviértase en este sentido cómo, aunque se atribuye a la Administración regional la constitución del órgano, la norma básica no predetermina la integración del órgano en ella ni impide que se dé un protagonismo institucional a las distintas Universidades, pues cada año académico varía su presidencia, que recaerá en el Rector que decidan los de las Universidades públicas de la Región (art. 8.1 del Proyecto), por lo que tampoco cabría descartar una integración en la Universidad cuyo Rector ostente en cada momento la presidencia de la comisión, como parece desprenderse de la previsión contenida en el artículo 12 del Proyecto, según la cual se entiende que, a efectos del recurso-contencioso administrativo que pudiera interponerse contra las resoluciones de la Comisión, aquélla depende de la Universidad a cuyo Rector corresponda la presidencia en el momento de dictarse los actos.
En cualquier caso, ya sea por aplicación del artículo 22.2 LPAC, ya por la del artículo 23.2 de la Ley 7/2004 e independientemente de la opción organizativa que se elija, la norma por la que se constituye el órgano colegiado debe establecer la integración administrativa del mismo.
En atención a lo expuesto y como primera observación, procede determinar en el Proyecto en qué Administración se integra la Comisión que en él se constituye, sin que ello determine una dependencia jerárquica respecto de ningún otro órgano de dicha Administración.
b) Al margen de la integración administrativa que corresponda, lo cierto es que la indicada Comisión, aun siendo un órgano de caracteres muy específicos que presenta una clara preponderancia institucional de las Universidades públicas, constituye "Administración educativa", y no tanto por razones orgánicas (dada la importante presencia de las Consejerías competentes en materia de universidades y de educación), cuanto estrictamente funcionales, en la medida en que su misión fundamental es posibilitar el desarrollo de un aspecto básico del sistema educativo, cual es el acceso desde las enseñanzas no universitarias a las de este carácter. Ello haría innecesario acudir a la técnica de la delegación (art. 9.3 del Proyecto) para encargar a la Comisión que elabore el informe anual de desarrollo y resultados de las pruebas, que el artículo 16.6 RD 1892/2008, asigna a la Administración educativa.
c) De conformidad con el artículo 16.2 RD 1892/2008, en la comisión habrá una representación del profesorado de bachillerato de centros públicos. No se ajusta a esta norma el artículo 8.1 del Proyecto que regula la composición del órgano, pues no cabe entender garantizada la representación del indicado profesorado con la presencia de "un Director de Instituto de Educación Secundaria" (de titularidad pública, cabría añadir). Habría de incorporarse, también, la exigencia de que aquél imparta docencia en el Bachillerato, pues de conformidad con los artículos 133 y 134 LOE los elegibles como Director de IES no se extraen únicamente de entre quienes imparten docencia en el Bachillerato, sino en cualquiera de las enseñanzas del centro.
d) La previsión contenida en el último párrafo del artículo 12 del Proyecto, según la cual, a efectos del recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones de la Comisión, se entenderá que ésta depende de la Universidad a cuyo Rector corresponda la presidencia de aquélla, reproduce el artículo 1.5 del todavía vigente Decreto 60/2000, de 18 de mayo por el que se desarrolla el Real Decreto 1640/1999, de 22 de octubre, que regula la prueba de acceso a estudios universitarios. Ya en nuestro Dictamen 27/2000, relativo al Proyecto de dicho Decreto, se desaconsejaba la introducción de esta norma en la disposición y se sugería su traslado al convenio que había de regular la participación de cada una de las instituciones en el proceso. En idéntico sentido procede pronunciarse ahora, pues no han variado las circunstancias que justificaron aquella observación en lo tocante a la posible confusión de los interesados y a lo innecesario de su previsión en la norma, quedando mejor encuadrada en el ámbito del reparto de responsabilidades y funciones administrativas a que se dirige el convenio contemplado en el artículo 11 del Proyecto.
Si se desatiende esta sugerencia y se mantiene la previsión en el texto, debería añadirse "recurridos" a continuación de "actos".
e) La cita correcta del Capítulo que la Ley 7/2004 dedica a regular los órganos colegiados exige completar la referencia con la del Título II en que aquél se incardina (art. 8.2 del Proyecto).
SEXTA.- Observaciones particulares al texto.
1. A la parte expositiva.
- Debe incluirse una referencia expresa al artículo 16 del Estatuto de Autonomía, precepto que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia en cuyo ejercicio se dicta la disposición proyectada.
- La cita de la LOU debe simplificarse, eliminando la referencia a la modificación efectuada por la Ley 4/2007, pues se presume que la cita se hace a la versión vigente de la indicada Ley orgánica. Esta observación se hace extensiva al resto de citas de la norma existentes en el Proyecto, como los artículos 3.3 y 13.2.
- Debe excluirse de la fórmula promulgatoria la mención a los órganos consultivos diferentes del Consejo Jurídico, de acuerdo con las Directrices 13 y 16 de las de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, toda vez que si en la parte expositiva han de constar los principales informes evacuados, como los del Consejo Interuniversitario y el Consejo Escolar de la Región de Murcia, ello ha de hacerse en párrafo separado e independiente, antes de la fórmula promulgatoria.
2. Al articulado.
- Artículo 6. Condiciones generales de la prueba.
a) El precepto reproduce contenidos normativos de los artículos 7 y 8 RD 1892/2008, por lo que debería dejar constancia del origen básico de las normas que incorpora.
b) En el apartado 4, la cita del Decreto 262/2008, de 5 de septiembre, debe realizarse ajustada a su denominación oficial, es decir, "por el que se establece el currículo del Bachillerato en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia". Parece oportuno recordar, además, que en nuestro Dictamen 133/2008, sobre el proyecto del que a la postre se convertiría en el indicado Decreto, ya dijo el Consejo Jurídico que tanto la LOE como el RD 1467/2007, por el que se aprueba la estructura del Bachillerato y las enseñanzas mínimas de éste, "agotan la regulación de la estructura de la etapa, que es una materia sustancialmente básica. No es correcto, en consecuencia, que el título de la futura norma anuncie como objeto de su regulación "la estructura y el currículo" del Bachillerato (…) En consecuencia, y en orden a evitar interpretaciones irrespetuosas con el reparto competencial expuesto, el título o denominación del Proyecto debería modificarse, eliminando la referencia a la estructura del Bachillerato".
- Artículo 15. Requisitos para acceder a la prueba de acceso para mayores de 25 años y mayores de 45 años.
Ya se advertía en consideraciones anteriores el rechazo de la doctrina de este Consejo Jurídico al uso innecesario de la técnica "lex repetita" y los riesgos que su utilización conlleva, lo que excusa reiterarlos. No obstante, ha de indicarse que el precepto objeto de consideración es reproducción literal de los artículos 28 y 37 RD 1892/2008, sin incorporar una referencia a su origen básico, lo que ha de corregirse si se considera oportuno mantener el artículo que, en cuanto trasunto de normas básicas de directa aplicación en defecto de disposiciones autonómicas, resulta innecesario.
- Artículo 16. Estructura general de la prueba de acceso para mayores de 25 años.
a) El primer inciso del apartado 3 (hasta el punto y seguido), debería ajustarse a la redacción del precepto básico que incorpora al ordenamiento regional.
b) El apartado 4 ganaría en claridad si se cambia el orden de las frases que lo componen. Se sugiere la siguiente redacción: "En función de las titulaciones que imparta, corresponde a cada Universidad determinar cuáles de las opciones deben incluirse en sus pruebas y las materias que, en un máximo de tres, integran su fase específica".
- Artículo 17. Estructura general de la prueba de acceso para mayores de 45 años.
a) Según el apartado 1, la primera parte de la prueba (ejercicios), tendrá como objetivo apreciar, entre otras capacidades, la madurez e idoneidad de los candidatos para seguir con éxito los estudios universitarios. Sin embargo, el artículo 38.1 RD 1892/2008 predica dicho objetivo de la prueba en su conjunto (ejercicios y entrevista personal), no sólo de la primera parte.
b) Según la norma básica, a efectos de poder entender superada la prueba, el aspirante deberá superar un mínimo de cinco puntos en la calificación final, en la que únicamente podrán tomarse en consideración las calificaciones de los ejercicios que componen la primera parte de la prueba y siempre que en cada uno de los dos ejercicios se haya obtenido un mínimo de cuatro puntos (art. 41 RD 1892/2008). En el sistema dibujado por el reglamento estatal, por tanto, la entrevista personal es un requisito necesario para poder superar la prueba, pero no aporta valor numérico alguno a la calificación final de ésta, dado que el resultado de la entrevista será un mero apto o no apto. En consecuencia, si el aspirante no alcanza en la primera parte de la prueba una calificación mínima de cinco puntos, no parece tener sentido realizar la entrevista personal pues, aunque se le considere apto, no podrá superar la prueba. Esto es lo que viene a establecer el precepto objeto de consideración en su apartado 2, si bien, no es correcto limitar la referencia al reglamento estatal a lo dispuesto en su artículo 38.3, sino que debe añadirse el 41.
- Artículo 18. Convocatorias.
El título que encabeza el artículo se ajustaba al primer borrador del texto, porque su apartado 1 contemplaba la convocatoria anual de las pruebas de acceso. Sin embargo, al suprimirse este apartado en la versión definitiva del Proyecto, el epígrafe no guarda relación con el contenido del precepto, lo que debe ser corregido.
- Artículo 19. Metodología, desarrollo y contenidos de los ejercicios de la prueba de acceso.
Cuatro de los siete apartados en que se divide el artículo, reproducen diversos contenidos del Decreto 262/2008, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el currículo del Bachillerato, ofreciendo una panorámica de las materias, tanto comunes como de modalidad, que se imparten en segundo de Bachillerato, en la medida en que tales materias habrán de ser el referente de las pruebas de acceso.
Atendida la ubicación del artículo, sus previsiones serían de aplicación a las pruebas de acceso tanto para mayores de 25 años como de 45 años; sin embargo, de los dos ejercicios que habrán de superar estos últimos (comentario de texto o desarrollo de un tema de actualidad y Lengua Castellana), sólo éste parece poder referirse a los programas y contenidos de segundo de Bachillerato.
En consecuencia, sería conveniente diferenciar qué apartados del artículo son aplicables a la prueba de acceso para mayores de 25 años y cuáles lo son a la de los mayores de 45. Para ello, quizás lo más conveniente fuera la supresión de buena parte del artículo y la reordenación sistemática de sus contenidos, según la siguiente sugerencia:
- Los apartados 2, 3, 5 y 6, en la medida en que reproducen otra norma autonómica, son prescindibles, bastando con la remisión al currículo del Bachillerato efectuada en el artículo 16.5 del Proyecto, en relación con las pruebas para mayores de 25 años.
- El apartado 1 podría suprimirse pues, en referencia a la prueba de mayores de 25 años viene a reiterar lo establecido en el artículo 16.5 del Proyecto. Respecto de la de mayores de 45 años, y en atención a lo antes indicado, bastaría con añadir en el artículo 17.1, letra b), que el ejercicio de Lengua Castellana se adaptará a los programas y contenidos de dicha materia para segundo de bachillerato, conforme a lo establecido en el currículo.
- El apartado 4 sólo es aplicable a las pruebas de acceso para mayores de 25 años, por lo que podría incorporarse al artículo 16, aunque sería en parte reiterativo con lo establecido en el apartado 5 de este artículo, por lo que debería ajustarse la redacción.
- El apartado 7 sí es común a todas las pruebas de acceso por criterios de edad reguladas en el Proyecto, por lo que o bien se mantiene en el artículo 19, cuyo contenido quedaría circunscrito a este extremo, o bien se incorpora a los artículos 16 y 17 como un nuevo apartado.
- Artículo 22. Reclamaciones.
El plazo establecido para la resolución y notificación de la reclamación (3 meses) parece excesivo, sobre todo si se compara con el establecido en otras regulaciones autonómicas como Aragón, Baleares o Navarra (entre 15 y 20 días), y si se considera que la suma de plazos contemplados en los artículos 21 (revisión de calificaciones) y 22 (reclamación) del Proyecto, en la medida en que se trata de fases sucesivas, podrían llegar a demorar en cerca de 5 meses la resolución definitiva de las pruebas.
3. A la parte final.
A modo de observación general a toda la parte final de la norma, no debería abandonarse en ella la correcta técnica consistente en epigrafiar o intitular las disposiciones que la conforman.
- Disposición adicional.
a) Esta disposición debería calificarse como final, de conformidad con la Directriz 42 de las de técnica normativa, pues se retrasa la producción de determinados efectos de la norma, sin que ello implique la pervivencia temporal de la norma derogada, que sería propio de una transitoria.
En efecto, el precepto acompasa la aplicación de las diferentes pruebas que regula al calendario que establece el ordenamiento básico, ajustándola a la disposición transitoria única RD 1892/2008. Sin embargo, mientras que ésta sí declara la pervivencia temporal de las normas que deroga, lo que determina la calificación de la disposición como transitoria, en el ámbito regional no se da esta circunstancia, pues:
- La nueva prueba de acceso de quienes ostentan el título de Bachiller será aplicable, de conformidad con la norma básica de referencia, desde el curso 2009-2010, por lo que desde el momento en que entre en vigor el futuro Decreto, habrá de aplicarse ya éste y no el 60/2000 que la regula en la actualidad.
- La nueva prueba de acceso para mayores de 25 años será aplicable a partir del 1 de enero de 2010, por lo que una vez entre en vigor el futuro Decreto no será necesario mantener provisionalmente la pervivencia del Decreto 134/2004, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el Real Decreto 743/2003, de 20 de junio, por el que se regula la prueba de acceso a la Universidad de los mayores de 25 años.
- La prueba de acceso para los mayores de 45 años, cuya aplicación queda demorada hasta el año académico 2010-2011 no cuenta con regulación autonómica.
b) El número del verbo "atendrán" debe ser el singular.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar la norma sometida a consulta, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno, mediante Decreto.
SEGUNDA.- La tramitación del Proyecto ha seguido las normas que regulan el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de las carencias advertidas en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las consideraciones relativas a los siguientes extremos:
- Al artículo 4, en los términos expresados en la Consideración Quinta, 1 de este Dictamen.
- La integración administrativa de la Comisión Organizadora y su composición (art. 8.1), conforme a lo indicado en la Consideración Quinta, 2 de este Dictamen.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto del Proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
