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Extracto de Doctrina
El artículo 1.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, regulador del Reglamento de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, exige la preceptiva audiencia del contratista en los casos de reclamaciones de daños causados a terceros "durante la ejecución de contratos" (administrativos), y aunque, en rigor, el daño en cuestión se produce después de haber terminado la ejecución normal del contrato (pues se produce después de que la Administración hubiera recibido las obras, es decir, ya dentro del plazo de un año de garantía de las mismas), a los específicos efectos procedimentales de que aquí se trata debe sostenerse una interpretación amplia del concepto "ejecución del contrato", pues, como señala el Dictamen del Consejo de Estado de 25 de febrero de 1988, "la liquidación definitiva, transcurrido el año normal de plazo de garantía, no implica sino la exoneración total de las responsabilidades (del contratista), no sólo contractuales, sino también las extracontractuales que hayan podido producirse durante el plazo de garantía después de la liquidación provisional y hasta el momento de la liquidación y recepción definitivas" (a salvo su responsabilidad quincenal por vicios ocultos, se entiende), es decir, que responde por los daños producidos a terceros durante el plazo de garantía siempre que tengan su causa en deficiencias de las obras.
PRIMERO.- En fecha 11 de diciembre de 2008, x. presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigida a la Administración regional, en el que solicita indemnización por los daños físicos sufridos en el Paseo de La Barra de Cabo de Palos, en la zona donde se ha ejecutado recientemente un tramo de obra de la denominada Senda Marítima de Cabo de Palos, al tropezar el 28 de junio de 2008, entre las 19 y las 20 horas, con un foco de luz de los instalados en el pavimento del paseo, en zona de tránsito peatonal, y que sobresale del suelo unos siete u ocho centímetros, formando parte de una hilera, cuya visibilidad de día es escasa o nula. Alega, además, que el vigente Código Técnico de la Edificación (CTE) establece en su apartado 3.1.2, "Discontinuidad en pavimentos", que "no se han de admitir imperfecciones o irregularidades con una diferencia de nivel de más de 6 milímetros". Señala que el foco que provocó el accidente "sobresalía sobre el pavimento en forma notoria y suficiente para provocar la caída que, de haber cumplido con la normativa de aplicación, nunca se hubiera producido."
Afirma que a consecuencia del tropezón se fracturó el primer dedo del pie derecho, lo que requirió asistencia médica, con 21 días de inmovilización y 60 días en los que se desplazó con muletas, pero en los que no pudo hacer su vida habitual. Por tal concepto solicita una indemnización de 3.060 euros (60 euros diarios por baja impeditiva y 30 por baja no impeditiva, según el criterio judicial común).
Adjunta a su escrito copia de un parte clínico del Centro de Salud de La Manga, de 28 de junio de 2008, y de una hoja de interconsulta de "atención primaria-atención especializada" del hospital "Santa María del Rosell" de Cartagena, de 18 de septiembre de 2008, y de un escrito de 24 de julio de 2008 del Director General de Puertos y Costas de la Administración regional en el que comunica a la interesada que se ha procedido a la sustitución de los focos en cuestión por otros planos, lamentando el percance sufrido, en contestación a un previo escrito de aquélla comunicando el accidente.
SEGUNDO.- Mediante oficio de 30 de enero de 2008 se comunica a la reclamante la entrada de su escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial y la tramitación del correspondiente procedimiento, a cuyo efecto se le requiere para que subsane y mejore su solicitud con la aportación de determinados documentos
TERCERO.- Solicitado informe de la Dirección General de Transportes y Puertos, es emitido el 10 de febrero de 2009, en el que expresa lo siguiente:
"Las obras relativas al Paseo de La Barra en Cabo de Palos fueron realizadas por la Dirección General de Puertos y Costas de la Consejería de Turismo y Consumo (actualmente D.G. de Transportes y Puertos de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio) realizándose la recepción de la misma el día 17 de junio de 2008, fecha a partir de la cual se computa el periodo de garantía de un año. Transcurrido este plazo y tras la liquidación del contrato, las obras serán cedidas al Ayuntamiento de Cartagena, que puso a disponibilidad de esta Administración los terrenos necesarios para la realización de la misma, a excepción de los situados en dominio público marítimo terrestre, para lo que se obtuvo la preceptiva autorización de la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente.
Con respecto a la realidad y certeza del evento lesivo producido en el paseo, únicamente tenemos la declaración (que aparece sin firmar) que figura en el expediente de la demandante x., en el que declara que hubo fractura de un dedo del pie al tropezar con uno de los focos del pavimento el día 28 de junio, y que permaneció de baja hasta el 18 de septiembre. De los documentos que enumera en su escrito sólo consta en el escrito un parte de Atención Primaria de Cartagena en la que se puede leer "Dedo morado" el día de la lesión y algo ilegible en la actuación de la enfermera, sin remitir a otro medico ni hospital, y un segundo parte del Hospital Santa María del Rosell, de 18 de septiembre, que se refiere a un traumatismo en un dedo del pie derecho. No parece debidamente justificado que el accidente se produjera en el lugar de los hechos ni que realmente hubiera fractura ni baja al no figurar ningún documento que acredite estos extremos.
En esta Dirección General se tuvo constancia de los hechos el 7 de julio de 2008, fecha en la que se recibió un escrito de la reclamante poniendo en conocimiento el tropezón y la fractura. En este mismo documento se instaba a la Administración a adoptar las medidas necesarias para evitar que se pudieran repetir hechos similares.
Para evitar nuevos accidentes como los sufridos por la x., esta Dirección General procedió a la sustitución de los mismos. Esta actuación se comunicó en fecha 24 de julio de 2008 a la reclamante.
Los focos sustituidos son elementos de mobiliario urbano y no irregularidades del pavimento, como se menciona en el escrito. Estos elementos son de práctica habitual en el mobiliario urbano de las áreas públicas y formaban parte del proyecto de las obras. Como se puede apreciar en la fotografía numerada como anexo 1, son perfectamente visibles durante el día, y por la noche están iluminados. No obstante, para evitar nuevos problemas en una zona de recreo, se procedió a su sustitución por otros que no sobresalen del pavimento, del tipo mostrado en el anexo 2."
Se adjuntan a dicho informe dos fotografías del lugar de los hechos.
CUARTO.- Con fecha 17 de febrero de 2008 la reclamante presenta escrito al que acompaña determinados documentos, en cumplimiento de lo requerido previamente por el órgano instructor. Destaca un acta notarial de manifestaciones, de fecha 12 de febrero de 2009, en la que dos testigos declaran que el 28 de junio de 2008, entre las 19,00 y las 20,00 horas, iban paseando por el Paseo de La Barra de Cabo de Palos, en la zona donde se ejecutó un tramo de obra de la denominada "Senda Marítima de Cabo de Palos", cuando fueron testigos presenciales de una caída que sufrió x. Indican que la caída se produjo al tropezar con un objeto fijo existente en el suelo, concretamente un foco de luz de un material consistente y compacto de los que se han instalado en la Senda Marítima, que sobresale del suelo unos siete u ocho centímetros aproximadamente, cuya visibilidad de día es escasa o nula, y que como consecuencia de la caída dicha persona se fracturó el primer dedo del pie derecho.
QUINTO.- Otorgado trámite de audiencia mediante oficio de 27 de abril de 2009, no consta la presentación de alegaciones.
SEXTO.- El 20 de julio de 2009 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños por los que se solicita indemnización, ya que las exigencias constructivas establecidas en el CTE no son aplicables al paseo marítimo ni, en todo caso, la existencia de un foco de luz, que es un elemento propio del mobiliario urbano, puede ser calificado como irregularidad o imperfección a los efectos del alegado precepto del CTE.
Dicha propuesta de resolución fue remitida a este Consejo Jurídico, junto al expediente y su extracto e índice reglamentarios, en solicitud de su preceptivo Dictamen, y constituye el objeto del presente.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento de la reclamación.
I. La reclamante ostenta legitimación activa para deducir la reclamación indemnizatoria objeto de Dictamen, al ser quien dice haber sufrido los daños físicos cuyo resarcimiento pretende en este procedimiento.
Los daños se imputan a la Administración regional por ser la que contrató las obras de acondicionamiento del paseo marítimo en que acontecieron los hechos, entre las que se incluye la instalación de uno de los focos que causó el tropiezo de la reclamante. Dado que dicha contratación es confirmada por el informe de la Dirección General de Puertos y Costas reseñado en el Antecedente Tercero y que dichas obras aún no habían sido cedidas al Ayuntamiento de Cartagena (porque, entregadas por el contratista a la Administración regional, se encontraban en periodo de garantía), la Administración regional, como dueña de las obras, está legitimada pasivamente para tramitar y resolver la presente reclamación.
II. Por lo que se refiere a si ésta ha de considerarse formulada dentro del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), debe señalarse que, acaecido en junio de 2008 el hecho (tropezón) del que derivan los daños por los que reclama, y presentada la reclamación en diciembre de ese año, no hay objeción que realizar desde la perspectiva de su temporaneidad, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá respecto de la falta de acreditación de los daños en cuestión.
III. En cuanto al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido en la normativa de aplicación. No obstante, debió haberse emplazado al contratista de la obra. El artículo 1.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, regulador del Reglamento de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, exige la preceptiva audiencia del contratista en los casos de reclamaciones de daños causados a terceros "durante la ejecución de contratos" (administrativos), y aunque, en rigor, el daño en cuestión se produce después de haber terminado la ejecución normal del contrato (pues se produce después de que la Administración hubiera recibido las obras, es decir, ya dentro del plazo de un año de garantía de las mismas), a los específicos efectos procedimentales de que aquí se trata debe sostenerse una interpretación amplia del concepto "ejecución del contrato", pues, como señala el Dictamen del Consejo de Estado de 25 de febrero de 1988, "la liquidación definitiva, transcurrido el año normal de plazo de garantía, no implica sino la exoneración total de las responsabilidades (del contratista), no sólo contractuales, sino también las extracontractuales que hayan podido producirse durante el plazo de garantía después de la liquidación provisional y hasta el momento de la liquidación y recepción definitivas" (a salvo su responsabilidad quincenal por vicios ocultos, se entiende), es decir, que responde por los daños producidos a terceros durante el plazo de garantía siempre que tengan su causa en deficiencias de las obras. Trasladando lo anterior a la normativa del TRLCAP y de su reglamento, aplicable al caso, si la causa del daño al tercero hubiera sido imputable a una defectuosa ejecución de las obras por parte del contratista, o a deficiencias del proyecto que éste eventualmente hubiera redactado, habría sido el responsable en última instancia de tal daño (artículos 167 y 169 de dicho reglamento y 219 TRLCAP), para cuyo resarcimiento podría serle incautada la garantía prestada, ex artículos 43.2, b) y 47 TRLCAP. Tales circunstancias ya serían suficientes para justificar el emplazamiento del contratista en un procedimiento de reclamación como el presente, para preservar su derecho de defensa si la Administración decidiera finalmente, en la resolución del mismo, que la responsabilidad final por los daños en cuestión le corresponde al contratista.
No obstante lo anterior, en el caso que nos ocupa no resulta necesario retrotraer las actuaciones para dar audiencia al contratista, pues del informe de la Dirección General de Transportes y Puertos obrante en el expediente se desprende con claridad que los daños por los que se reclama no tienen su causa en deficiencias en la ejecución de las obras, sino en su mero uso, y sin que conste que el contratista hubiera sido el autor del proyecto de las mismas.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. De los artículos 139.1 y 141.1 LPAC se desprende que la Administración debe responder por los daños y perjuicios causados a los particulares con ocasión del funcionamiento de los servicios públicos, siempre que se trate de daños, efectivos e individualizables, que el particular no tenga el deber jurídico de soportar (en cuyo caso se habla de "lesión", en sentido estricto) y que, por ello, son indemnizables. A pesar de que el tenor literal del citado artículo 139.1 se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el "no funcionamiento" de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
II. Por lo que se refiere a los daños por los que se reclama indemnización, la reclamante no acredita suficientemente su existencia. Así, de los partes médicos presentados no sólo no se desprende con claridad que hubiera sufrido la fractura del primer dedo de su pie derecho, sino que no consta el período de incapacidad, impeditivo o no, que alega haber sufrido a consecuencia de dicha fractura. Ello se debería incluir en la propuesta de resolución.
Sin perjuicio de lo anterior, se examinarán el resto de requisitos legales exigibles para determinar la responsabilidad patrimonial que pretende que se reconozca.
III. Por lo que se refiere al imputado mal funcionamiento de los servicios públicos regionales, la reclamante alega que la colocación de los focos de luz en el suelo del paseo marítimo en que ocurrieron los hechos fue inadecuada porque, al sobresalir aquéllos notablemente sobre la rasante del pavimento, podían provocar, como así sucedió, el tropiezo de los viandantes, ya que, a su juicio, no eran suficientemente visibles de día. Añade que su instalación contravenía lo establecido en el CTE, que exige que las irregularidades o imperfecciones en el pavimento no deben sobresalir más de seis milímetros, sobresaliendo los focos en cuestión siete u ocho centímetros. La realidad del tropiezo con uno de los focos de dicho paseo se acredita por la declaración testifical reseñada en el Antecedente Cuarto de este Dictamen (si bien no puede aceptarse probada la realidad de la fractura del pie a que se refieren los testigos, pues ello depende de unos adecuados informes médicos que, como se indicó en el punto anterior, no son los aportados por la reclamante, como también apunta el informe de la Dirección General de Transportes y Puertos reseñado en el Antecedente Tercero).
A la vista del expediente tramitado, tampoco pueden aceptarse las alegaciones de la reclamante en lo atinente al imputado mal funcionamiento de los servicios públicos. En primer lugar, porque de las fotografías adjuntas al informe de la Dirección General de Transportes y Puertos se desprende con claridad que dichos focos eran perfectamente visibles de día por un viandante que paseara con un mínimo nivel de atención por el lugar en cuestión. En segundo lugar, porque, sin entrar a dilucidar si el CTE es o no aplicable a un paseo marítimo como el del caso, aun en el hipotético supuesto de que su norma 3.1.2, transcrita en el Antecedente Primero, fuese aplicable, aun por analogía, al pavimento de dicho paseo, es claro que unos focos de luz en el suelo no encajan en el concepto de imperfecciones e irregularidades del pavimento a que se refiere dicha norma, sino que son un elemento perfectamente admitido del mobiliario urbano al servicio de la funcionalidad del paseo. Y el hecho de que posteriormente se hubieran sustituido por otros focos planos no implica en modo alguno la inadecuación de los originarios, pues ya se ha dicho que el lugar de su colocación los hacía perfectamente visibles para los viandantes que circularan con la atención debida por la vía pública, lo que no quita para que la Administración, en su deseo de eliminar accidentes por falta de atención de los viandantes, los haya sustituído por otros que considera más adecuados a estos efectos.
Por todo lo expuesto, no puede aceptarse que exista la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos de conservación y mantenimiento de la vía pública de referencia y los daños por los que se reclama, por lo que no procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- No se acreditan suficientemente los daños por los que se reclama indemnización, lo que se debería incluir en la propuesta de resolución, conforme con lo expuesto en la Consideración Tercera, II, del presente Dictamen.
SEGUNDA.- No existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, por las razones expresadas en la Consideración Tercera, III, del presente Dictamen.
TERCERA.- Por todo lo anterior, la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación se informa favorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
