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Extracto de Doctrina
La relación contractual que liga al reclamante con la Administración, y el hecho de que los daños por los que se reclama se alegan producidos con ocasión de la prestación del servicio de transporte contratado, permite sostener el fundamento contractual de la pretensión indemnizatoria, si se considera que se ha de dilucidar a la vista de las obligaciones estipuladas en el referido contrato entre contratista y Administración sobre la guarda y custodia de los alumnos transportados. Desde esta perspectiva, es decir, partiendo de la índole contractual de la reclamación, la intervención preceptiva de este Consejo Jurídico vendría justificada por tratarse de un supuesto de discrepancia entre contratista y Administración sobre la interpretación de un contrato administrativo y sobre el alcance de las obligaciones contractuales asumidas por las partes en el punto debatido (arts. 59.3, a) TRLCAP y 12.7 LCJ).
PRIMERO.- Con fecha 28 de mayo de 2008, x., actuando en representación de la mercantil "--, S.A.", solicita que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración regional y se le indemnice en cantidad de 906,45 euros. Según relata el reclamante, uno de los autobuses de la empresa, que presta el servicio de transporte escolar al IES "El Palmar", el 11 de octubre de 2007, sobre las 14,30 horas, resulta con daños materiales (rotura del penúltimo cristal del lado derecho del vehículo) como consecuencia de los golpes propinados por uno de los alumnos que transporta, a quien identifica como x.
Aporta junto a la reclamación documentos acreditativos de la representación que dice ostentar, factura de reparación del cristal por el importe reclamado, fotografías de la luna afectada, escrito de comunicación al centro escolar del incidente, atestado levantado como consecuencia de la denuncia efectuada por el conductor del vehículo ante el Cuerpo Nacional de Policía y documentación relativa al seguro del autocar.
Consta en el expediente que, el 26 de mayo de 2008, el Director del centro remite a la Administración educativa comunicación de accidente escolar en el que recoge los hechos en sentido coincidente con el que expresa el interesado en su reclamación, señalando que la rotura del cristal fue intencionada.
SEGUNDO.- Con fecha 11 de junio, el Secretario General de la entonces Consejería de Educación, Ciencia e Investigación, admite a trámite la reclamación y designa instructora del procedimiento.
TERCERO.- Constan en el expediente los pliegos de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y de prescripciones técnicas (PPT) que rigen el contrato administrativo de transporte escolar en cuya ejecución se producen los daños por los que se reclama.
CUARTO.- Recabado el informe de la Dirección del Centro acerca de las circunstancias del incidente, se remite en los siguientes términos:
"El pasado 12 de octubre de 2007 compareció el conductor del autobús escolar de la empresa "--, S.A." para comunicar que el día anterior, sobre las 14, 20 horas, cuando realizaba el traslado de los alumnos desde el Instituto hasta la localidad de El Palmar, algún alumno le había roto el penúltimo cristal del lado derecho del autocar.
El Jefe de Estudios adjunto, x., se entrevistó con varios alumnos usuarios del citado transporte escolar quienes afirmaron que vieron como el alumno de ESO llamado x. quitó el martillo de seguridad que llevan los autobuses para romper las lunas en caso de emergencia y se lo dio a su compañero de asiento para que rompiera el cristal de la ventanilla. Afirman que vieron cómo el compañero de asiento, un ex-alumno del Instituto llamado x., siguiendo las indicaciones de x., golpeó el cristal con el martillo que le había proporcionado este último y lo rompió.
El Director del centro comunicó estos hechos al representante de la empresa y le facilitó los datos de los padres de ambos autores para que procediera a reclamarles los daños ocasionados. Igualmente, el todavía alumno del Instituto, x. fue sancionado con privación del uso del transporte escolar, ya que anteriormente había sido sancionado con privaciones temporales del uso del mismo por tirar los ceniceros al conductor, por fumar dentro del autobús y por hacer caso omiso de las instrucciones del conductor y del jefe de Estudios que le indicaron que se sentara al principio del autobús".
Se indica, asimismo, que, al producirse los hechos en el transporte escolar, no había ningún profesor presente y que "el autocar que transporta los alumnos de la parada de Los Rosales ha sido objeto de continuos incidentes: algunos alumnos quitan los cubre asientos y se los tiran, fuman y queman con la colilla las tapicerías; han llegado a poner en peligro la seguridad abriendo la puerta de emergencia con el autocar en marcha y, en otra ocasión, tiraron un petardo dentro del autobús cuando se encontraba circulando. El alumno x. reconoció al Director ser protagonista de una guerra de ceniceros dentro del autobús durante el transporte, lo que motivó su expulsión temporal. En relación con el incidente de la rotura del cristal reconoció que le dio el martillo a su compañero para que lo rompiera pero que el no fue el autor material".
Afirma, finalmente, que la rotura del cristal fue intencionada, "posiblemente, como represalia por parte de los autores por haber sido sancionados con privación del uso del transporte escolar en ocasiones anteriores".
QUINTO.- Solicitado informe al Parque Móvil para que se pronuncie acerca de si la factura presentada por el reclamante se ajusta o no a los precios de mercado, se emite en sentido afirmativo.
SEXTO.- El 13 de abril, el órgano instructor requiere a la Dirección del Centro para que elabore un informe complementario que dé respuesta a las cuestiones concretas que aquél formula. El Director contesta en los siguientes términos:
- A la pregunta de por qué el ex-alumno x. subió al autobús, se manifiesta que "X. estuvo escolarizado en este Instituto durante los cursos 05-06 y 06-07, por lo tanto en el curso 2007-2008 ya no era alumno del centro, pero sí había otro alumno matriculado, que se llamaba x. En cuanto a ¿por qué subió al autobús si no pertenecía al colegio? Ignoramos la respuesta, presumimos que vendría a ver a sus compañeros y a incordiar en los alrededores del centro como solía hacer cuando estuvo escolarizado".
- A la pregunta relativa a si había algún acompañante en el autobús, indica el Director que "por su edad los alumnos de Secundaria viajan sin acompañante bajo la única supervisión del conductor. No obstante, dado el alto nivel de conflictividad de los alumnos marroquíes del barrio de Los Rosales nos hemos dirigido en varias ocasiones al servicio de transporte escolar solicitando un acompañante en el autobús, respondiéndosenos que esa figura sólo se contempla para alumnos de Infantil".
- Por lo que se refiere a la cuestión de si necesitan los alumnos alguna tarjeta identificativa para subir en el autobús, contesta el Director que "a principio de curso se le facilita a la empresa de transporte un listado de alumnos usuarios de cada línea, y a cada alumno el correspondiente carné de alumno con fotografía, en el que se indica la empresa de transporte asignada y la parada correspondiente".
- A la pregunta sobre quién controla la entrada de alumnos al autobús, se indica que "es el propio conductor la única persona presente en el mismo y a quien se le informa que aquellos alumnos que no presenten carné no deben subir al autobús sin una autorización escrita por Jefatura de Estudios".
- En cuanto a por qué se dejo subir a un alumno que no pertenecía al IES, el Director ignora la respuesta, pero "en descargo del conductor diremos que en el curso 2007-2008 al haber otro alumno marroquí matriculado, x., que se llama casi exactamente igual que x., no es de extrañar la posible confusión si el conductor consultó el listado de alumnos".
SÉPTIMO.- Con fecha 13 de abril, se solicita a la Dirección General de Promoción Educativa e Innovación fotocopia de las condiciones particulares de la ruta de transporte escolar en cuestión, lo que permite comprobar la no previsión en la misma de acompañante.
OCTAVO.- El 28 de abril se confiere al interesado trámite de audiencia al objeto de examinar el expediente, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estime pertinentes, sin que conste que haya hecho uso del mismo.
NOVENO.- Consta en el expediente la siguiente documentación: a) contrato de transporte escolar de la ruta de referencia, correspondiente al curso académico 2005-2006, con la empresa "--, S. L."; b) Orden de 18 de mayo de 2007, de la Consejería consultante, por la que se acepta la cesión del contrato a favor de la empresa reclamante; y c) Orden de 15 de junio de 2007, de la misma Consejería, de prórroga del contrato para el curso 2007-2008.
DÉCIMO.- Con fecha 27 de agosto de 2009, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al no apreciar nexo causal adecuado entre los daños por los que se reclama y el funcionamiento de los servicios públicos de titularidad regional.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento calificado por el interesado y el órgano consultante como de responsabilidad patrimonial, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 2 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
No obstante, la relación contractual que liga al reclamante con la Administración, y el hecho de que los daños por los que se reclama se alegan producidos con ocasión de la prestación del servicio de transporte contratado, permite sostener el fundamento contractual de la pretensión indemnizatoria, si se considera que se ha de dilucidar a la vista de las obligaciones estipuladas en el referido contrato entre contratista y Administración sobre la guarda y custodia de los alumnos transportados. Desde esta perspectiva, es decir, partiendo de la índole contractual de la reclamación, la intervención preceptiva de este Consejo Jurídico vendría justificada por tratarse de un supuesto de discrepancia entre contratista y Administración sobre la interpretación de un contrato administrativo y sobre el alcance de las obligaciones contractuales asumidas por las partes en el punto debatido (arts. 59.3, a) TRLCAP y 12.7 LCJ).
SEGUNDA.- Legitimación, procedimiento y plazo.
I. La mercantil reclamante, cuya representación por quien presenta la solicitud de indemnización consta acreditada en el expediente, está legitimada para formular la pretensión resarcitoria objeto de Dictamen, en cuanto resulta ser la perjudicada por los daños cuya indemnización reclama. La Consejería de Educación, Formación y Empleo debe resolver dicha reclamación, pues se alega que los daños fueron producidos por escolares cuya guarda y custodia el reclamante implícitamente parece atribuir a la Administración regional, al ser transportados por él mismo por cuenta de la Consejería a la que se reclama.
II. A la vista de las actuaciones obrantes en el expediente remitido, puede afirmarse que, en lo sustancial, se ha seguido lo establecido al respecto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y su normativa de desarrollo.
III. Por lo que se refiere al plazo para reclamar los daños a que se refiere la instancia promotora del presente procedimiento, producidos aquéllos el 11 de octubre de 2007 y presentada la reclamación el 28 de mayo de 2008, cabe concluir que fue temporánea, al formularse la reclamación dentro del plazo anual que al efecto dispone el artículo 142.5 LPAC para las reclamaciones por responsabilidad patrimonial y del de 5 años que establece el artículo 25.1 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, para el reconocimiento de obligaciones, aplicable a la acción de indemnización de naturaleza contractual.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
Aun cuando la reclamación objeto de Dictamen carece de toda argumentación jurídica que permita su análisis con una cierta concreción y especificidad, cabe deducir de ella que el interesado considera que, conforme al contrato de transporte escolar suscrito con la Consejería, no le corresponde al mismo, sino a ésta, soportar los daños causados en el autobús con ocasión de la prestación del indicado servicio por sus usuarios.
Sin embargo, como se ha dicho, nada alega la mercantil reclamante para sostener esta postura, sin que tampoco el contrato contenga una cláusula específica que determine cuál de las partes ha de soportar los desperfectos causados en los elementos materiales destinados al servicio por parte de sus usuarios, más allá de la genérica previsión contenida en la cláusula 19.1.6 PCAP, de ejecución del contrato a riesgo y ventura del contratista.
Desde una perspectiva estrictamente contractual el análisis de la cuestión exige determinar previamente el régimen aplicable al contrato de transporte escolar. Ya en nuestro Dictamen 112/2007, emitido en relación con unos hechos que guardan grandes semejanzas con los descritos en los antecedentes de éste, indicábamos que, aunque la caracterización del contrato de transporte escolar como contrato administrativo especial de los regulados en el artículo 5.1, b) TRLCAP había dado lugar a una diversidad de planteamientos acerca de la calificación del mismo, no siendo pacífica su incardinación entre los contratos de gestión de servicios públicos, resulta indiscutido que la Administración presta un servicio por razón de las competencias que tiene atribuidas en materia educativa (aunque no se trate de una actividad educativa sino de un servicio complementario de ésta), lo que lleva a la consideración de que se está ante la prestación de un servicio público, normalmente de forma indirecta, es decir, por medio de una empresa contratada al efecto. Y es esta apreciación la que lleva a los Tribunales a aplicar a esta clase de servicios, cuando son contratados por la Administración y para solucionar diversos supuestos litigiosos, las reglas y criterios expresamente establecidos para el contrato típico de gestión de servicios públicos, aunque el contrato no estuviera así calificado específicamente.
En consecuencia, cuando la Administración presta el servicio de transporte escolar mediante gestión indirecta, como es el caso, deben aplicarse, en las relaciones "inter partes" y para solucionar cuestiones como la que nos ocupa, las reglas y criterios propios del contrato de gestión de servicios públicos, en todo aquello que no esté expresamente pactado en el clausulado particular del contrato. Ello nos remite, por tanto, a los pliegos (PCAP y PPT) del contrato, completados con las normas comunes a todos los contratos administrativos (incluido el artículo 98 TRLCAP) y las específicas del contrato de gestión de servicios públicos -entre ellas el artículo 161, b) TRLCAP-, aplicadas supletoriamente, como cuerpo normativo de referencia para dilucidar la reclamación planteada.
Aplicando este conjunto regulador al supuesto sometido a consulta, ha de comenzarse por advertir que la regla esencial en la contratación administrativa es la de ejecución del contrato a riesgo y ventura del contratista (artículo 98 TRLCAP). Ello significa que el contratista asume, con carácter general, las consecuencias derivadas de todos los riesgos de la ejecución del contrato, salvo en aquellos casos en que el ordenamiento jurídico prevea la cooperación, a estos efectos, de la propia Administración contratante (caso, por ejemplo, de la fuerza mayor en el contrato de obras -art. 144 TRLCAP-, de la revisión de precios, del "factum principis" o de la doctrina del riesgo imprevisible) con el objeto de restaurar el equilibrio de la relación contractual. Consiguientemente, la mayor onerosidad de la prestación del servicio (por ejemplo, la contratación de un acompañante que velara por el orden en el vehículo durante el transporte), a la que cabe equiparar la necesaria reparación de desperfectos causados durante la prestación del servicio en los elementos materiales destinados al mismo, por causa de circunstancias o contingencias sobrevenidas que no fueren imputables a la Administración, no depara efecto indemnizatorio alguno y debe soportarlas, en principio y con carácter general, el contratista cuando no opera ninguno de los límites al principio de riesgo y ventura enunciados.
En el caso ahora contemplado no se da circunstancia alguna que permita conectar causalmente la actuación de la Administración con la rotura del cristal, pues lejos de ser los hechos en que se sustenta la reclamación imputables a aquélla, responden a actos vandálicos o delictivos de terceros. En sentido similar se expresa el Consejo de Estado en su Dictamen 1730/2000.
A mayor abundamiento, el autor material de los hechos parece ser un ex alumno del centro, lo que dificulta aún más una eventual imputación de los hechos a la Administración educativa, cuya obligación de vigilancia sobre los alumnos a su cargo, es evidente que no puede llevarse al extremo de extenderse a quien ya no reúne dicha condición y que indebidamente utiliza el servicio de transporte escolar, por haber incumplido la empresa reclamante su obligación de controlar el acceso al vehículo (cláusulas 2.1 y 2.4 PPT).
En cualquier caso, y aunque el autor del destrozo hubiera sido un alumno del Instituto, la vigilancia de los usuarios del transporte escolar una vez que acceden al vehículo ya no corresponde ejercerla a la Administración educativa, sino al concesionario del servicio, quien viene obligado a "cuidar del buen orden del servicio" (art. 161, b, TRLCAP). Entre las medidas que puede adoptar a tal fin, el PPT, en su cláusula 2 (requisitos de seguridad e higiene en la ejecución del contrato de transporte escolar), prevé la figura del acompañante, como persona mayor de edad, contratada y acreditada por el transportista, que será la encargada del cuidado de los menores durante su transporte. En el servicio en cuestión, la presencia de acompañante no era obligatoria, pues así se establece en el documento "características particulares de la ruta" anexo al contrato obrante al folio 121 del expediente, lo que resulta correcto, en tanto se transportaban alumnos de Secundaria de entre 12 y 16 años, no concurriendo supuesto alguno de obligatoriedad de acompañante, de los previstos en el artículo 8 del Real Decreto 443/2001, de 27 de abril, regulador de las condiciones de seguridad en el transporte escolar y de menores. Ello, desde luego, no impedía al contratista llevar un acompañante en el vehículo, máxime cuando ya conocía la conflictividad de algunos de los usuarios del servicio, como pone de manifiesto el informe complementario del Director del centro. En definitiva, vista la no obligatoriedad de la presencia de acompañante, si el transportista opta por no incorporarlo, está asumiendo voluntariamente los riesgos que para él mismo puede acarrear tal circunstancia, incluidos los eventuales desperfectos que puedan sufrir los vehículos destinados al servicio.
Por todo lo expuesto, se estima que la Administración regional no es responsable de los daños cuya indemnización reclama el contratista, sin perjuicio, claro está, de las acciones civiles que éste pueda ejercitar contra los padres o tutores del alumno y ex alumno presuntamente responsables de dichos daños.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La reclamación objeto del presente procedimiento tiene un fundamento contractual, por las razones expresadas en la Consideración Primera de este Dictamen.
SEGUNDA.- Procede desestimar la reclamación indemnizatoria de referencia, por no resultar la Administración regional responsable de los daños por los que se reclama, por las razones expresadas en la Consideración Tercera.
No obstante, V.E. resolverá.
