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Extracto de Doctrina
El concepto de legislación básica del Estado que se acoge en este Dictamen (también en otros, como el 155/2002 y el 158/2008) es de carácter material, pues no atiende tanto al rango formal de la disposición objeto de desarrollo, que no es legal sino reglamentario, cuanto a su contenido, que sitúa al reglamento básico como norma cabecera del ordenamiento jurídico nacional en la materia regulada, en ausencia de una Ley formal. Adviértase que el núcleo normativo del RDPN, como indica su Disposición final primera, tiene su origen en distintas Directivas comunitarias, pues viene a sustituir a las numerosas y dispersas disposiciones estatales que las incorporaron al Derecho español. Todo lo cual justifica que, atendida la posición en el ordenamiento de la norma objeto de desarrollo, se efectúe una interpretación extensiva del referido artículo 12.5 LCJ, dada la identidad de razón del supuesto con el que literalmente aparece recogido en aquél, y se afirme la preceptividad de este Dictamen.
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Ganadería y Pesca elabora un primer borrador de Orden de la Consejería de Agricultura y Agua, por la que se aprueban las reglamentaciones específicas de los libros genealógicos de las siguientes razas autóctonas españolas en peligro de extinción: raza porcina chato murciano, raza bovina murciano levantina y raza aviar gallina murciana.
SEGUNDO.- El texto es remitido a las siguientes entidades y organizaciones agrarias: x, y, z, y Asociación x. Asimismo, se da traslado al Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Alimentario (IMIDA) y a la Subdirección General de Conservación de Recursos y Alimentación Animal del Ministerio de Medio Ambiente, Rural y Marino.
A todos ellos se les indica la posibilidad de formular propuestas y sugerencias al texto. No consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico que se formulara alguna.
TERCERO.- Con fecha 11 de febrero de 2009, el Servicio de Producción Animal de la Dirección General proponente emite informe sobre la oportunidad de dictar la disposición proyectada, que tiene su fundamento en la Estrategia Española de Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica, aprobada en diciembre de 1998, en aplicación del Convenio sobre la Diversidad Biológica de Río de Janeiro, de 5 de junio de 2002, ratificado por España, que a su vez determina la aprobación del Real Decreto 2129/2008, de 26 de diciembre, por el que se establece el Programa Nacional de Conservación, Mejora y Fomento de las Razas Ganaderas. En él se fijan las bases para establecer la reglamentación específica de los libros genealógicos y, en el Catálogo Oficial de Razas de Ganado de España que aprueba, se contienen las tres razas españolas autóctonas a las que se refiere el Proyecto.
Se afirma en el informe el interés genético, social, cultural, medioambiental y económico que supone la recuperación, conservación y fomento de estas razas autóctonas.
CUARTO.- El 23 de marzo se emite informe elaborado por una Asesora Jurídica de la misma Dirección General, que justifica la competencia autonómica para el desarrollo normativo del indicado Programa Nacional.
En la misma fecha se unen al expediente un informe sobre el impacto por razón de género del futuro Decreto y una "ficha-proyecto de disposición".
QUINTO.- De fecha 12 de junio es el informe del Servicio Jurídico de la Consejería impulsora del Proyecto, que formula observaciones de corte procedimental y de técnica normativa, así como sugerencias de redacción, sin que consten advertencias de ilegalidad.
SEXTO.- El 22 de junio, el titular de la Dirección General de Ganadería y Pesca propone la aprobación del Proyecto como Decreto de Consejo de Gobierno. Consta en el expediente, a continuación de la propuesta (folios 40 y siguientes), una nueva versión del texto (la segunda).
SÉPTIMO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite el 31 de julio con relevantes observaciones sobre la tramitación del procedimiento de elaboración reglamentaria y diversas sugerencias y consideraciones de orden material y sobre el contenido, si bien no constan observaciones de legalidad.
OCTAVO.- Como consecuencia de las observaciones efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, se incorporan al expediente los siguientes documentos y trámites:
a) Nueva propuesta formulada por el titular de la Dirección General de Ganadería y Pesca al Consejero de Agricultura y Agua de elevación del Proyecto al Consejo de Gobierno para su aprobación como Decreto.
b) Memoria de necesidad y oportunidad de la futura disposición, según la cual "los libros genealógicos resultan ser una herramienta fundamental e indispensable para la conservación de las razas, ya que garantizan que las poblaciones sean genuinas, estableciendo criterios que definen a la raza en cuestión, fijando parámetros objetivos de valoración de los ejemplares respecto a un estándar racial y reflejando las características concretas de los ejemplares", constituyendo además la inscripción en los registros que componen los indicados libros genealógicos, un requisito para poder ser beneficiario de las subvenciones destinadas al fomento de las razas autóctonas.
c) Informe económico, según el cual las previsiones del Proyecto no suponen ningún compromiso de carácter económico ya que el registro del libro genealógico será atendido con personal y medios ya existentes, al tiempo que las sesiones de la comisión gestora del programa de conservación de la raza, prevista en el artículo 8 de la futura disposición, no tendrán carácter retribuido.
d) Nuevo informe sobre el impacto por razón de género.
En tal estado de tramitación y tras incorporar los preceptivos extracto de secretaría, índice de documentos y copia autorizada del Proyecto de Decreto, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 27 de octubre de 2009.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen se solicita con carácter preceptivo al amparo de lo dispuesto en el artículo 12.5 (no 12.9, como por error consta en el escrito de solicitud) de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), que lo exige en relación con los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado.
Debe recordarse que, como ya se indicaba en la Memoria de este Órgano Consultivo del año 2000 y se ha reiterado en diversos Dictámenes emitidos con posterioridad, la inclusión de los proyectos de reglamentos en el citado artículo viene condicionada, esencialmente, a que vayan dirigidos a desarrollar una Ley de la Asamblea Regional o la legislación básica del Estado, situándonos así en la categoría de los reglamentos ejecutivos, de desarrollo o de aplicación de ley. El Tribunal Supremo ha indicado respecto de estos reglamentos que son complemento indispensable de la norma que desarrollan, caracterizándose por el hecho de que la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria de la Administración viene concedida por la ley formal, dirigiéndose la intervención del órgano consultivo a velar por la observancia del principio de legalidad y del ordenamiento jurídico, revistiendo por tanto un carácter esencial que aconseja tender a una interpretación no restrictiva del término ejecución de ley, máxime cuando la omisión de la consulta, caso de ser preceptiva, determina la nulidad de pleno derecho de la disposición.
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es establecer las reglamentaciones específicas de los libros genealógicos de tres razas autóctonas españolas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4 y 5 y en el Capítulo II, sección 4ª, del Real Decreto 2129/2008, de 26 de diciembre, por el que se establece el Programa Nacional de conservación, mejora y fomento de las razas ganaderas (RDPN), cuyo carácter básico es proclamado por su Disposición final cuarta.
Ha de destacarse que el concepto de legislación básica del Estado que se acoge en este Dictamen (también en otros, como el 155/2002 y el 158/2008) es de carácter material, pues no atiende tanto al rango formal de la disposición objeto de desarrollo, que no es legal sino reglamentario, cuanto a su contenido, que sitúa al reglamento básico como norma cabecera del ordenamiento jurídico nacional en la materia regulada, en ausencia de una Ley formal. Adviértase que el núcleo normativo del RDPN, como indica su Disposición final primera, tiene su origen en distintas Directivas comunitarias, pues viene a sustituir a las numerosas y dispersas disposiciones estatales que las incorporaron al Derecho español. Todo lo cual justifica que, atendida la posición en el ordenamiento de la norma objeto de desarrollo, se efectúe una interpretación extensiva del referido artículo 12.5 LCJ, dada la identidad de razón del supuesto con el que literalmente aparece recogido en aquél, y se afirme la preceptividad de este Dictamen.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.
La materia objeto de la norma que se pretende aprobar es la ganadería, sobre la que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencia exclusiva a tenor de lo establecido en el artículo 10.Uno.6 EAMU, aunque supeditada en su ejercicio a la ordenación general de la economía, circunstancia reconocida entre otras por la STC 14/1989, en su Fundamento Jurídico 3, que fue ampliamente analizada por el Consejo Jurídico en el Dictamen 137/2007 y a cuyas consideraciones sobre los límites y contenido de la competencia autonómica en la materia cabe remitirse.
Con base en la competencia que el artículo 149.1.13ª de la Constitución reconoce al Estado sobre bases y ordenación general de la economía, se aprueba el RDPN, como pone de relieve el Consejo de Estado al analizar su Proyecto, en el Dictamen 120/2008, al afirmar que "se trata de regular una herencia cultural colectiva con inequívocos perfiles de trascendencia económica general, lo que indudablemente debe tener amparo en el artículo 149.1.13ª de la Constitución".
En cualquier caso, y de conformidad con su Exposición de Motivos, el indicado Reglamento descentraliza determinadas actuaciones zootécnicas de carácter ejecutivo, refuerza la coordinación por parte del Ministerio competente y establece criterios que garanticen la homogeneidad necesaria para la aplicación uniforme y estandarizada del Programa Nacional. A tal fin, fija la regulación básica de la normativa zootécnica de los animales de raza (art. 1 y Disposición final cuarta), siendo las Comunidades Autónomas las autoridades competentes para la aplicación y el desarrollo normativo de todas las líneas englobadas en el Programa Nacional, en sus respectivos ámbitos de competencia. Tales "líneas" son fijadas por el artículo 5 RDPN, constando entre ellas las siguientes: reconocimiento de asociaciones de criadores de animales de razas ganaderas, aprobación de los programas de mejora y reglamentaciones específicas de libros genealógicos y de sus modificaciones.
El concepto de "libro genealógico" es definido en el artículo 2 del referido reglamento estatal como "cualquier libro, fichero, registro o sistema informático gestionado por una asociación de ganaderos reconocida oficialmente o un servicio oficial, en el que se inscriban o registren animales de una raza determinada, haciendo mención de sus ascendientes". La parte expositiva del Real Decreto de constante referencia afirma que estos libros son una parte importante de la conservación y mejora de las razas ganaderas, lo que lleva a la normativa española y europea a configurarlos como herramientas de indudable interés general, en especial en lo que se refiere a las razas en peligro de extinción, en el ejercicio de una actividad que persigue la preservación del patrimonio genético animal, más allá del mero registro de los datos de los animales. De ahí que las Administraciones Públicas tengan reconocida una labor de control de los libros, que se plasma en la necesidad de un reconocimiento oficial para su creación o gestión, en la supervisión de su funcionamiento y en la posibilidad de revocar el reconocimiento oficial.
Afirmada la competencia de las Comunidades Autónomas para aprobar las reglamentaciones específicas de los libros genealógicos, no precisa el reglamento estatal a cuál de ellas en concreto corresponde ejercitar dicha competencia, no siendo esta determinación fácil de alcanzar toda vez que las áreas geográficas de presencia de las razas no siempre se corresponden con los límites administrativos y el territorio de las Comunidades Autónomas. El RDPN establece un criterio para efectuar esa concreción, si bien no para aprobar las reglamentaciones de los libros genealógicos, sino para una actuación previa, como es el reconocimiento oficial de las entidades encargadas de su creación y gestión: las asociaciones de criadores de animales de razas ganaderas. Y es que, en el sistema dibujado por la norma básica, son estas entidades las que deben formular a la Administración la propuesta de reglamentación específica del libro (art. 8, letra f RDPN), por lo que la concreción de la Administración competente para su reconocimiento, como acto previo y originario al proceso que lleva a la creación del libro genealógico, permite entender que esa misma Administración será la competente para las subsiguientes actuaciones de aquél, entre ellas la aprobación de las reglamentaciones específicas.
En este sentido, el artículo 9.1 RDPN establece que la autoridad competente para el reconocimiento de las asociaciones de criadores para la creación o gestión de los libros genealógicos es el Ministerio del ramo, cuando la asociación sea de ámbito nacional y se refiera a una raza cuyo censo de animales esté distribuido en, al menos, tres Comunidades Autónomas, siempre que el censo en la Comunidad Autónoma predominante no exceda del 60% del total de reproductoras; en el resto de los casos, será competente la Comunidad Autónoma en que radique el mayor censo de animales.
En el supuesto sometido a consulta, sin embargo, no se ha acreditado en el expediente que el mayor censo de animales de cada una de las razas contempladas en el Proyecto radique en el territorio de la Comunidad Autónoma, ni la ausencia de las circunstancias que determinan la atribución de la competencia al Ministerio y no a la Administración regional, siendo ésta una determinación esencial en cuanto que de ella hace depender la norma básica la habilitación para el reconocimiento oficial de las asociaciones de criadores y, por extensión, para la aprobación de las reglamentaciones específicas, cuya propuesta les corresponde.
Tampoco constan en el expediente las correspondientes propuestas de reglamentación específica por parte de las respectivas asociaciones ganaderas (Asociación de Criadores para la Conservación y Recuperación del Chato Murciano, ACHAMUR; Asociación para la recuperación de la raza de vaca murciano-levantina, COREMUR; y Asociación Gallina Murciana), como tampoco su reconocimiento oficial como asociaciones de criadores de animales de razas ganaderas para la creación o gestión de los libros genealógicos de cada una de las razas, pues su intervención en el procedimiento de elaboración de la norma parece haberse limitado a su consulta en trámite de audiencia.
No obstante, y a pesar de lo que expresamente indican tanto el título de la disposición proyectada como su parte expositiva y su artículo 1 ("objeto"), podría pensarse que quizás aquélla no pretende tanto aprobar las reglamentaciones específicas de los libros genealógicos de las tres razas a que se refiere, cuanto establecer la normativa y los criterios a que habrán de sujetarse las reglamentaciones específicas de cada libro genealógico para poder ser aprobadas. Pero, aun contemplado el Proyecto desde esta perspectiva -que permitiría incorporar una en apariencia necesaria regulación relativa a los criterios y el procedimiento aplicables al reconocimiento de las asociaciones de criadores-, y dado que se refiere expresamente a tres razas concretas, seguiría siendo necesario acreditar que el censo mayoritario de ejemplares de tales razas se ubica en la Comunidad Autónoma y que no se dan las circunstancias del artículo 9.1, letra a) RDPN, para poder afirmar la competencia de aquélla en su regulación.
De conformidad con las consideraciones expuestas, la aplicación y eficacia de la normativa básica depende del desarrollo que las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus respectivas competencias estatutarias y de la genérica habilitación normativa efectuada por el artículo 4.1 RDPN, realicen de ella, complementando sus previsiones mediante la aprobación de las normas que habrán de regir las reglamentaciones específicas de los libros genealógicos de cada raza, cuya aprobación también les corresponde. No obstante, para poder afirmar que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta dicha competencia respecto de las reglamentaciones objeto de regulación en el Proyecto, es necesario que, como trámite previo a la aprobación del Proyecto por el Consejo de Gobierno, se acrediten los extremos indicados en la presente consideración.
El ejercicio de la potestad normativa corresponde al Consejo de Gobierno, en virtud de lo establecido en los artículos 32.1 EAMU y 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración
Puede afirmarse, con carácter general, que, una vez realizados los trámites e incorporados los documentos cuya omisión puso de manifiesto la Dirección de los Servicios Jurídicos, la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, si bien han de formularse las siguientes observaciones:
a) La denominada "memoria económica" se limita a efectuar una declaración de ausencia de gasto con incidencia presupuestaria, insuficiente para entender cumplido el requisito legalmente exigido de incorporar al expediente de elaboración normativa un estudio económico de la disposición. Como reiteradamente ha puesto de manifiesto el Consejo Jurídico, el estudio económico no debe limitarse a declarar la inexistencia de mayor gasto, sino que ha de analizar si existe un coste derivado de la implantación de los nuevos servicios y su financiación, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda.
A lo anterior cabe añadir lo inadecuado que resulta que dicha Memoria se evacue por la Jefa del Servicio de Producción Animal, entre cuyas funciones no figura la de gestión presupuestaria.
b) Comoquiera que el Proyecto crea registros (fundacional, auxiliar y de méritos), que el artículo 18 RDPN permite, "salvo en los supuestos en que, de conformidad con la normativa internacional no sea posible", la memoria de oportunidad y necesidad de la norma, que debe incluir la motivación técnica y jurídica de las concretas determinaciones normativas propuestas, debe dejar constancia de si se ha realizado dicho estudio y manifestar de forma expresa, si así procede, la no imposibilidad de creación de los mismos por la normativa internacional.
CUARTA.- Observaciones de carácter particular al texto.
1. A la parte expositiva.
a) Debería excluirse de la fórmula promulgatoria para ubicarlo en un párrafo independiente y previo a aquélla la referencia a la consulta al sector, por así establecerlo la Directriz número 13 de las de Técnica Normativa, aprobadas por el Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.
b) De conformidad con lo indicado en el artículo 2.5 LCJ, la fórmula legal para expresar que el futuro Decreto se aprueba conforme al presente Dictamen es "de acuerdo con el Consejo Jurídico", no "de acuerdo el Consejo Jurídico".
2. Al articulado.
- Artículo 2. Ámbito de aplicación.
Como ya se ha dicho, las áreas geográficas de presencia o expansión de los animales pueden no coincidir con los límites geográficos de la Comunidad Autónoma, y es posible que existan animales de las razas objeto de regulación que se encuentren en zonas limítrofes a la Región de Murcia pero fuera de sus confines territoriales.
Esta circunstancia, que no ha merecido consideración alguna durante la tramitación del expediente, es quizás la que subyace en el artículo 2 del Proyecto, en orden a extender la aplicación de las reglamentaciones técnicas a todas las áreas en las que existan animales de la correspondiente raza, con independencia de su localización. No obstante, considera el Consejo Jurídico que el criterio determinante en la aplicación del futuro Decreto no es el territorio, sino uno material y "subjetivo", como es la existencia de animales de una determinada raza cuyos titulares pretenden incorporar al libro genealógico de la misma, independientemente de la localización física de aquéllos o de las explotaciones ganaderas en las que se encuentren, pues lo que se pretende es preservar la pureza de las razas autóctonas, conforme a las normas que dicten los poderes territoriales a los que la norma básica atribuye tal competencia, en función de la presencia preponderante de animales en una de ellas.
No se trata, entonces, de extender el ámbito de aplicación de la norma a territorios de otras Comunidades Autónomas, incurriendo en una evidente extraterritorialidad contraria al artículo 15.1 EAMU, sino de aplicar unas normas homogéneas a libros genealógicos creados y gestionados en la Región de Murcia, a los cuales pueden solicitar su incorporación voluntaria los titulares de animales de la raza (art. 6.1, g del Proyecto) con independencia de su ubicación (art. 11, h RDPN).
En consecuencia, siendo cierto que la futura norma puede producir efectos fuera de la Comunidad Autónoma, ello no debe confundirse con el establecimiento de un ámbito de aplicación que no atienda al territorio de la Comunidad Autónoma como límite de la competencia que justifica aquella norma. En palabras del Tribunal Constitucional, "En nuestra doctrina venimos distinguiendo entre el ejercicio de las competencias autonómicas, que debe limitarse, como regla general, al ámbito territorial correspondiente, y los efectos del ejercicio de dichas competencias, los cuales pueden manifestarse fuera de dicho ámbito. Así, hemos declarado que esta limitación territorial de la eficacia de normas y actos no puede significar, en modo alguno, que le esté vedado por ello a esos órganos, en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional. La unidad política, jurídica, económica y social de España impide su división en compartimentos estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación ( STC 37/1981, F. 1)" (STC 126/2002 de 23 mayo).
Procede, en consecuencia, sustituir el criterio utilizado, que parece extender las competencias de la Comunidad Autónoma más allá de los confines de su territorio, por otro de corte estrictamente material, referido a todas las solicitudes de incorporación a los libros genealógicos de la correspondiente raza y a las inscripciones en los mismos.
- Artículo 5. Estructura del libro genealógico.
Si bien el precepto se ajusta a la estructura de Registros diseñada por el artículo 18 RDPN, debe incorporar también la agrupación de aquéllos en secciones, conformando una Principal, integrada por el Registro de Nacimientos y el Registro Definitivo, y una Sección Aneja, con los demás registros que se crean (Fundacional, Auxiliar y de Méritos). La división del libro en Secciones es, además, relevante, dado que el reglamento básico alude a ellas en diversos preceptos a la hora de establecer los requisitos para la inscripción, singularmente en la Sección Principal.
- Artículo 6. Inscripción de los animales en el libro genealógico.
a) Se recogen en este artículo los requisitos para incorporar los animales a los registros que componen el libro genealógico. Se advierte que los referidos a las explotaciones de procedencia (apartado 1, letras b, c y d) y a la identificación de los animales (apartado 1, letra f) ya vienen impuestos en buena medida por la norma estatal (artículos 15 y 17, respectivamente), por lo que el Proyecto debería dejar constancia expresa del origen y consiguiente carácter básico de dichas prescripciones.
b) En relación con la exigencia de aprobación por la Dirección General competente de la identificación de los animales, quizás debería precisarse si se refiere a la identificación individual de cada ejemplar o al sistema (crotales, tatuajes, medios electrónicos, etc.) que ha de aplicarse para dicha labor en cada raza.
c) En el apartado 2, debe sustituirse la expresión "en alguno de los distintos registros", por la más precisa "en el libro genealógico de la misma raza" que utiliza la norma básica. Además, dicha exigencia no sólo ha de predicarse de ambos progenitores, sino también de los abuelos del animal cuya inscripción se pretenda en el Registro de Nacimientos, por así exigirlo el artículo 19.2, letra a) RDPN.
En relación con dicha consideración, ha de advertirse que el Proyecto puede establecer requisitos adicionales para la inscripción en el Registro de nacimientos (así se desprende del artículo 18.1 RDPN), pero no puede suprimir u obviar los exigidos por la norma básica. Por ello, o bien en el artículo 6 del Proyecto se incorporan todos los establecidos en el artículo 19 del Real Decreto de constante referencia (en la redacción actual se omite la declaración de nacimiento y la exigencia de tener establecida una filiación), o bien se salvaguardan tales requisitos básicos mediante la fórmula "sin perjuicio de los requisitos exigidos en el artículo 19 del Real Decreto…" o similar.
Esta observación se hace extensiva a otros Registros como el auxiliar (apartado 3), que omite diversos requisitos necesarios para la inscripción establecidos en los artículos 18.2, letra b) y 19.3 RDPN.
- Artículo 7. Control de la fiabilidad de filiación.
Dispone el Proyecto que las medidas de garantía del control de filiación deberán quedar establecidas "en el momento en que el número de ejemplares de la raza inscritos en el libro permita la realización de los estudios de caracterización genética".
Ante la ausencia de una mínima justificación en el expediente de esta indeterminada previsión, considera el Consejo Jurídico que el precepto resulta absolutamente insuficiente para cumplir con las exigencias de contenido que a las reglamentaciones específicas de los libros genealógicos impone el artículo 16 RDPN, en cuya virtud, constituye contenido mínimo de tales reglamentaciones "e) medidas establecidas para garantizar la fiabilidad de la filiación o control de parentesco".
En coherencia con esta exigencia, que deriva de la finalidad misma de una norma dirigida a la conservación del patrimonio genético de cada raza y a la pureza de la misma como manifestación de la Biodiversidad, no puede concebirse el sistema que estatuye sin un control de la fiabilidad de la filiación, que garantice el parentesco de los animales, condición ésta que se eleva a requisito para la inscripción en el libro (art. 19.2, letra d) RDPN). Y la norma que ha de establecer los instrumentos o medios de garantizar esa filiación no es otra que las reglamentaciones específicas de cada raza, como vuelve a indicar el artículo 20.1 RDPN, reiterando la exigencia del ya citado artículo 16, al señalar que son dichas reglamentaciones las que han de determinar los mecanismos de control de filiación para garantizar las genealogías de los animales inscritos en los libros genealógicos, por el análisis de los marcadores genéticos o en su caso mediante otros medios o mecanismos válidos y reconocidos internacionalmente, acordes con las indicaciones del Centro Nacional de Referencia de Genética Animal.
Debe incorporarse al Proyecto, en consecuencia, la previsión de las aludidas medidas de garantía de la fiabilidad de la filiación.
- Artículo 8.- Comisión gestora del programa de conservación de la raza.
a) La regulación de este órgano no es propia de las reglamentaciones específicas de los libros genealógicos, pues no se contempla entre los contenidos de aquéllas enumerados por el artículo 16 RDPN, sino de los programas de mejora (ya sean de selección o de conservación), como dispone el artículo 21.2, letra h) del reglamento básico.
Aunque ambos conceptos (programa de conservación y libro genealógico) presentan aspectos comunes (son gestionados por las asociaciones de criadores oficialmente reconocidas y comparten el fin de conservación de la raza) tienen diferentes alcance y naturaleza, pues mientras el libro genealógico es un instrumento de registro, el programa constituye todo un conjunto de actuaciones sistematizadas y orientadas a la conservación, mejora y/o fomento de una raza, evitando su extinción o mejorando sus censos. En la norma básica, la Comisión gestora tiene asignada la tarea de facilitar la coordinación y seguimiento del programa.
Las diferencias entre programa de conservación y libro genealógico aconsejarían separar la regulación de uno y otro en orden a evitar confusiones. No obstante, en el Proyecto, la Comisión gestora del programa será a su vez la encargada de llevar el libro genealógico (apartado 2, letras b, c, e, f y g), lo que fundamenta su incorporación al futuro Decreto. Por ello, esta circunstancia debería ser la primera que reflejara el artículo 8 del Proyecto en su apartado 1, sin perjuicio de establecer después las diversas funciones que se le atribuyen en el ejercicio de esa labor.
b) Comoquiera que la llevanza del libro genealógico corresponde por la norma básica a las asociaciones de criadores oficialmente reconocidas, para que sea admisible la atribución de esta función a la Comisión gestora del programa de conservación, ésta deberá ser plenamente identificable con aquella asociación, de la que habrán de extraerse todos sus miembros o, al menos, singularmente en el caso del técnico veterinario, ser designados por aquélla.
c) El último párrafo del artículo debe concretar qué funciones han de ser necesariamente desarrolladas por la Comisión, por constituir el núcleo esencial de decisión que puede influir en la consecución de las finalidades a que se destina el libro genealógico y que permiten considerar que la llevanza del libro se realiza, efectivamente, por la asociación de criadores a través de la Comisión gestora. Entre ellas deberían incluirse, al menos, las consignadas con las letras a), b), e), f) y g), además de la resolución de reclamaciones.
3. A la parte final.
- Disposición adicional.
Como es bien sabido, la supletoriedad del derecho estatal respecto del autonómico es establecida con carácter general en el artículo 149.3 CE, y en cuanto al Derecho emanado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en el artículo 15.4 EAMU.
La Memoria de este Consejo Jurídico correspondiente al año 1999 realiza una síntesis de la doctrina constitucional sobre la claúsula de supletoriedad del derecho estatal y sus efectos sobre el ordenamiento regional, precisando, en lo que aquí interesa, que tal suplencia ha de examinarse siempre en relación con el sistema de distribución de competencias, de forma que, "si el Estado tiene un título competencial que le legitima para aprobar la Ley, ésta se encontrará válidamente inserta en el ordenamiento jurídico y, por tanto, será derecho estatal válido que podrá ser de aplicación supletoria en las Comunidades Autónomas que lo necesiten", no dependiendo su aplicación supletoria de que así se prevea expresamente en el articulado de la Ley estatal.
Del mismo modo, es doctrina del Consejo de Estado que "la supletoriedad del derecho estatal no depende de que los ordenamientos autonómicos lo llamen como tal derecho supletorio. Antes al contrario, la supletoriedad del derecho estatal viene establecida por el artículo 149.3, in fine, y, por ello, se impone a los ordenamientos autonómicos. A éstos no les es dable disponer de la supletoriedad de la legislación estatal" (Dictamen 680/2004, de 27 de mayo). En consecuencia, considera el Alto Órgano Consultivo que todas aquellas normas autonómicas que pretendan definir las relaciones entre el derecho estatal y el propio no son acordes al ordenamiento.
En aplicación de esta doctrina, debe suprimirse la disposición adicional que pretende establecer de forma genérica y sin mayores precisiones, la aplicación supletoria del RDPN.
- Disposición final.
No se advierten en el expediente razones de urgencia que justifiquen la inmediata entrada en vigor del futuro reglamento, con olvido de la vacatio legis general de veinte días, establecida con carácter general por el artículo 2.1 del Código Civil y 52.5 de la Ley 6/2004.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La determinación de si la Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar el Decreto cuyo Proyecto ha sido sometido a consulta, precisa de la previa comprobación de los extremos indicados en la Consideración Segunda de este Dictamen. Esta observación cabe calificarla de esencial.
SEGUNDA.- Tienen carácter esencial, asimismo, las observaciones efectuadas a los artículos 2, 5, 6 (en relación con los requisitos de la inscripción en los diferentes registros) y 7.
TERCERA.- El resto de las observaciones, de incorporarse al texto, lo mejorarían técnicamente y facilitarían su inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
