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Extracto de Doctrina
El instituto de la responsabilidad patrimonial no puede ni debe utilizarse como instrumento para neutralizar los efectos de una resolución administrativa firme que no consta que haya sido recurrida en vía judicial.
PRIMERO.- Con fecha 2 de marzo de 2009, x. presenta escrito mediante el que solicita indemnización por los presuntos daños sufridos como consecuencia del expediente sancionador núm. 413/2006, que finalizó mediante Resolución de la Secretaria General de la Consejería de Presidencia fechada el 19 de febrero de 2007, por la que se le imponía una sanción consistente en 6.000 euros.
Según el reclamante los hechos se produjeron del siguiente modo:
- El expediente sancionador se incoó con base en una denuncia de la Policía Local de Lorca en la que se hacía constar que el día 15 de abril de 2006 el reclamante mantenía abierto al público un local de su titularidad sin contar con la correspondiente licencia municipal de apertura.
- Dicha denuncia, que fue trasladada por la Policía Local al Juzgado, originó también la apertura de un procedimiento penal seguido ante el Juzgado de Instrucción núm. 2 de Lorca, Diligencias Previas de Procedimiento Abreviado núm. 10026/2008, en las que se le imputaba un presunto delito de desobediencia.
- Aunque el artículo 7.2 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, mediante el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, obligaba al órgano administrativo a suspender el procedimiento sancionador hasta que no se culminase el procedimiento penal, aquél continuó con la tramitación del expediente hasta finalizar con la imposición de la sanción antes descrita.
- Mediante Auto de 12 de noviembre de 2008 se acuerda el sobreseimiento provisional y el archivo de las actuaciones penales antes indicadas. En el citado Auto se pone de manifiesto que no había quedado demostrado que el reclamante llevase a cabo la rotura del precinto, ni que hubiese procedido a la apertura del local al público.
- La falta de prueba de los hechos que se le imputaban en la vía penal (que guardan identidad de sujeto, de hecho y de fundamento con los que sirvieron de base para la incoación del procedimiento sancionador), evidencia que los hechos sobre los que se basa el expediente administrativo sancionador no se produjeron.
- En virtud del principio constitucional del non bis in idem el Auto antes citado que, en la práctica jurídica equivale a una sentencia de libre absolución, deja sentados que los hechos sobre los que se apoyaban ambos procedimientos, el penal y el administrativo, no son ciertos y, por tanto, la sanción que se le ha impuesto es nula.
- Continua afirmando el reclamante que "si hay condena penal no podrá haber ya sanción administrativa; y si no hay condena penal, sí cabe una posterior sanción administrativa, pero la Administración queda vinculada por el relato fáctico derivado del proceso penal, tal y como se recoge en el artículo 7.3 del Real Decreto 1398/1993, por lo que en base a los hechos acaecidos y que anteriormente hemos puesto de manifiesto el órgano instructor debió, en primer lugar suspender la tramitación del expediente sancionador hasta tanto en cuanto no recayere resolución penal, y segundo, en base al Auto de sobreseimiento de las actuaciones, debió exculparme de los hechos que me eran imputados, acatando así la base fáctica de la resolución penal".
Finaliza afirmando que con la sanción impuesta la Administración le ha producido un daño generador de responsabilidad patrimonial, por el que solicita una indemnización de 7.514 euros, importe de la sanción más los recargos que se generaron al no poder abonarla en vía voluntaria.
El reclamante acompaña a su reclamación los siguientes documentos:
1. De ingreso en expediente ejecutivo, de fecha 28 de abril de 2008.
2. Acta de inspección y denuncia administrativa de la Policía Local de Lorca de 15 de abril de 2006.
3. Informe de la Policía Local de Lorca de 19 de noviembre de 2007, relativo a la orden de clausura por parte del Servicio de Registros Especiales y Espectáculos Públicos del local denominado "-".
4. Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia de 19 de febrero de 2007 en expediente sancionador núm. 413/2006.
5. Auto del Juzgado de Instrucción núm. 2 de Lorca de 12 de noviembre de 2008, emitido en diligencias previas del procedimiento abreviado núm. 10026/2008.
6. Informe del Ministerio Fiscal de 30 de septiembre de 2008 en el que se interesa el sobreseimiento provisional de las actuaciones en el procedimiento abreviado antes citado.
SEGUNDO.- Mediante comunicación interior fechada el 25 de marzo de 2009 la Jefa del Servicio Jurídico de la Consejería consultante solicita al Servicio de Registros Especiales y Espectáculos Públicos, la remisión de un informe sobre los hechos en los que se basa la reclamación.
El requerimiento es cumplimentado con fecha 30 de marzo de 2009 mediante informe emitido por el citado Servicio en el que se señala lo siguiente:
"1o) La infracción por la que se incoa expediente sancionador de Espectáculos Públicos es por carecer de licencia de apertura, tipificada en el art. 23 e) de la Ley Orgánica 1/1992, de Seguridad Ciudadana, desconociéndose la existencia de procedimiento y contenido de actuaciones penales.
2o) A lo largo de todo el expediente sancionador el interesado no ha manifestado nada, ni informado la existencia de un procedimiento penal en paralelo en la única alegación que realiza el 13/11/06.
3o) Un año después, 19/11/07, el interesado vuelve a manifestarse en contra del expediente mediante un Recurso Extraordinario de Revisión, habiendo dejado pasar el plazo para Recurso de Alzada contra la Resolución Sancionadora. Tampoco informa el interesado sobre la existencia de proceso penal alguno.
4o) Con fecha 2/03/09, el interesado presenta la Reclamación de Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública en el que adjunta una copia de Auto del Juzgado de Instrucción n° 2 de Lorca por el que se acuerda el sobreseimiento provisional y archivo de actuaciones, las cuales este Servicio nunca ha conocido, hasta el día de la fecha de este escrito.
5o) El interesado presenta un escrito de agentes de la Policía Local de Lorca, de 19/11/07, por el que informan al Subinspector-Jefe de la Policía Local sobre una actuación informativa solicitada por el Servicio de Registros Especiales y Espectáculos Públicos, en relación a la ejecución de la sanción de la Resolución de 19/02/07, en la que se dice de la realización de una denuncia. Dicho escrito no ha sido trasladado a este Servicio, ni ha formado parte del expediente 413/06, hasta estos momentos.
6o) Este Servicio deja de tener la responsabilidad del expediente desde la notificación de la Propuesta de Resolución, la cual se produce con fecha 24/01/07, fecha en la cual se desconoce la citada denuncia en el Juzgado de Instrucción, produciéndose la notificación de la Resolución Sancionadora el 27/02/07, sin mayor conocimiento por parte del órgano competente de las actuaciones penales referidas. El teórico daño producido al interesado por pago de la sanción se produce en la fase de apremio, en la cual tampoco se conoce la existencia del procedimiento penal alegado.
7o) Como conclusión se puede informar que no es posible aceptar la solicitud del interesado ya que este Servicio no ha conocido el procedimiento penal hasta el 2/03/09 y, en la parte del procedimiento que le corresponde, ha actuado con el absoluto respeto a los procedimientos y garantías del interesado como lo demuestra el que se tomara en cuenta el escrito de alegaciones al acuerdo de inicio, que se presentó fuera de plazo, así como las diligencias informativas con el Ayuntamiento de Lorca, previas a la ejecución de la sanción, las cuales no eran obligatorias pero tendían a la más escrupulosa prudencia de procedimiento, a fin de no producir un daño mayor del establecido por la propia sanción".
TERCERO.- Seguidamente por el Vicesecretario de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas se notificó al interesado la apertura del trámite de audiencia, presentado éste escrito de alegaciones en el que, en síntesis, viene a manifestar lo siguiente:
1. Que al no tener conocimiento hasta el día 30 de junio de 2008 del procedimiento penal que paralelamente se estaba tramitando en el Juzgado de Instrucción núm. 2 de Lorca, no pudo ponerlo en conocimiento del órgano instructor; sin embargo entiende que éste debió deducirlo de la denuncia formulada por la Policía Local de Lorca, donde los agentes indican haber trasladado la denuncia al Juzgado.
2. Que del contenido del expediente se deduce claramente la irregular tramitación del expediente sancionador núm. 413/2006, así como la nulidad de la resolución, ya que fue dictada con conculcación de diversas normas reguladoras del procedimiento administrativo, tal como ha quedado demostrado en el procedimiento por responsabilidad patrimonial incoado a instancias del reclamante.
CUARTO.- Con fecha 24 de junio de 2009 la instrucción dicta propuesta de resolución desestimatoria al considerar que no existe relación causal entre la actuación de la Administración y el presunto daño alegado por la actora, sin que la lesión ocasionada al interesado por el pago de la multa impuesta por la Administración pueda considerarse antijurídica.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el día 3 de julio de 2009.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Sobre el carácter de este Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento y legitimación.
El procedimiento seguido se ha ajustado en términos generales a los trámites previstos en el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP). No obstante, se advierte que se ha omitido la correspondiente resolución que admita la reclamación y designe instructor, trámite que, a tenor de lo prevenido en el artículo 6.2 RRP, ha de anteponerse a cualquier otro.
La legitimación activa corresponde a quien sufre el perjuicio patrimonial que se imputa al funcionamiento de los servicios públicos. En definitiva, la legitimación para actuar deriva de la condición de perjudicado que, en el caso que nos ocupa, reside en el reclamante, x.
Es competente para conocer y resolver la presente reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 142 de la Ley 30/1992, de 27 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y 16.2,o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ya que, siguiendo la hipótesis del reclamante, el daño se habría producido por un deficiente funcionamiento de los servicios públicos integrados en el Servicio de Registros Especiales y Espectáculos Públicos dependiente de dicha Consejería.
TERCERA.- Plazo.
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En otros términos, la acción para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública ha de ejercitarse en el plazo de un año a contar desde el hecho desencadenante de las consecuencias dañosas.
Para determinar la fecha inicial del cómputo del expresado plazo de prescripción la doctrina jurisprudencial mantiene que el principio general de la actio nata significa que el cálculo del plazo para ejercitar la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible (Sentencias del Tribunal Supremo de 31 de julio de 1986, 15 de octubre de 1990, 9 de marzo de 1992 y 14 de junio de 1993, entre otras).
Pues bien, ni el reclamante en su escrito inicial ni el instructor en su propuesta de resolución se manifiestan respecto al momento en el que deba ubicarse el dies a quo del plazo para interponer la reclamación. Atendiendo al motivo esgrimido por el x. para fundamentar su pretensión indemnizatoria, es decir, la violación por parte de la Administración del principio constitucional non bis in idem, que se concretaría en la prejudicialidad penal y la interdicción de la concurrencia de sanciones penal y administrativa en relación con los hechos sancionados mediante la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia de 19 de febrero de 2007, el Consejo estima que, según se desprende del contenido del expediente y de las propias manifestaciones del interesado, éste contó con todos los elementos fácticos y jurídicos necesarios para determinar el alcance del presunto daño y, en consecuencia, para ejercitar la acción de responsabilidad, en dos momentos distintos para cada una de las dos conductas dañosas que se imputan a la Administración. Así, respecto de la prejudicialidad penal que obliga a suspender la tramitación del expediente sancionador hasta tanto se produzca el pronunciamiento judicial, el reclamante admite que tuvo conocimiento de la existencia del procedimiento penal paralelo cuando se le notificó el Auto de 3 de junio de 2008, dictado por el Juzgado de Instrucción núm. 2 de los de Lorca, por el que se acordaba se continuasen por los trámites del procedimiento abreviado las diligencias previas incoadas como consecuencia de la denuncia formulada por la Policía Local. En lo que se refiere a la alegada concurrencia de sanciones penal y administrativa el dies a quo coincidiría con la fecha de notificación del Auto de sobreseimiento fechado el 12 de noviembre de 2008 y notificado al interesado el 20 de ese mismo mes y año. Interpuesta la reclamación el 2 de marzo de 2009 se colige fácilmente que la acción para reclamar ha sido presentada en plazo.
CUARTA.- Sobre la inidoneidad de la acción de reclamación por responsabilidad patrimonial para impugnar actos administrativos.
Aunque en la reclamación se identifica el daño que se alega haber padecido y se señala como actuación desencadenante del mismo la vulneración por parte de la Administración del principio constitucional non bis in idem en los términos que se analizan en la siguiente Consideración, lo cierto es que en las actuaciones y manifestaciones del reclamante subyace en todo momento un animus impugnandi de la resolución de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia de 19 de febrero de 2007, por la que se le impuso una sanción consistente en multa por importe de 6.000 euros y clausura del establecimiento por seis meses, al considerar probada la comisión de las infracciones tipificadas en los apartados e) y g) del artículo 23 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, por carecer el x. de licencia de apertura y quebrantar la prohibición de apertura ordenada por la autoridad competente.
Pues bien, el Consejo ha mantenido en repetidas ocasiones que el instituto de la responsabilidad patrimonial no puede ni debe utilizarse como instrumento para neutralizar los efectos de una resolución administrativa firme que no consta que haya sido recurrida en vía judicial. En efecto, el reclamante ante la notificación de la Resolución antes citada se aquietó no utilizando el medio impugnatorio a su alcance, es decir, el recurso de alzada ante el Consejero de Presidencia. Posteriormente ataca la Resolución mediante la interposición de un recurso extraordinario de revisión, cuya falta de fundamento llevó al órgano competente para ello a acordar motivadamente su inadmisión a trámite, sin que tampoco en este caso el x. interpusiese el recurso contencioso-administrativo que el ordenamiento jurídico le permitía y cuyo ofrecimiento expreso le fue hecho en la correspondiente notificación.
QUINTA.- Sobre la alegada violación del principio non bis in idem.
Estima el reclamante que la resolución por la que se le impone la sanción antes descrita ha vulnerado el principio non bis in idem. Este principio tal como el Tribunal Constitucional lo ha definido, supone que no recaiga duplicidad de sanciones administrativa y penal en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. En la Sentencia 77/1983, de 3 de octubre, el Alto Tribunal destaca que el aludido principio conduce también a entender que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación jurídica, ambos son susceptibles de hacerse con independencia, si resultan de la aplicación de normativa diferente, pero no puede ocurrir lo mismo en los que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado.
En el supuesto que nos ocupa la denuncia de la Policía Local que obra al folio 2 del expediente, se refiere al hecho de que el local del que es titular el reclamante se encontraba el día 15 de abril de 2006 abierto al público, careciendo de la oportuna licencia municipal de apertura. Como quiera que el citado local había sido precintado con anterioridad por la Policía Local la apertura efectuada el día 15 de abril se produjo con previa rotura del precinto, por lo que los hechos fueron también notificados al Juzgado por si los mismos fuesen constitutivos de una infracción penal (folios 26, 27 y 45). Las citadas diligencias policiales dieron lugar a la instrucción del procedimiento abreviado 10026/2008 por la posible comisión de un delito de desobediencia (Auto obrante al folio 128), actuaciones que concluyeron mediante el Auto de sobreseimiento provisional y archivo de las actuaciones (folio 96). Sin embargo, ello no comporta la aplicación en este caso del principio non bis in idem, ya que no existe duda sobre los hechos que pueden no constituir una falta penal o un delito -circunstancia que no llega a dilucidarse en el procedimiento penal al no haberse mantenido la acusación-, pero, en cambio, sí son susceptibles de integrar una infracción administrativa sancionada por la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, ya que en ella no se castiga la desobediencia a la autoridad sino los hechos contrarios a la consecución de un ámbito de seguridad y convivencia en el que sea posible el ejercicio de derechos y libertades y concretamente, en el supuesto que nos ocupa, la apertura de un local público sin la correspondiente licencia para ello y el quebrantamiento de la orden dada por la autoridad de mantener el local cerrado. Los hechos son, pues, los mismos, pero no se aprecia la identidad de fundamento que exige el Tribunal Constitucional entre los preceptos penales que han dado lugar al auto de sobreseimiento (artículo 556 del Código Penal) y el artículo 23, apartados e) y g) de la Ley Orgánica 1/1992 que ha motivado la sanción administrativa. Se trata como reconoce la citada Sentencia del Tribunal Constitucional, de dos procedimientos distintos, en cada uno de los cuales ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación jurídica diferente, resultante de la aplicación de normativa igualmente distinta, sin que los hechos se aprecien de manera opuesta o contradictoria por la autoridad judicial (que ni siquiera llega a pronunciarse sobre ellos) y por la autoridad administrativa. No cabe, pues, entender vulnerado, en cuanto al fondo, el principio non bis in idem.
En lo que a la exigencia de carácter formal que de dicho principio se desprende de pendencia del procedimiento administrativo hasta tanto se resuelva el judicial penal, cabe indicar que cuando el órgano administrativo que instruía el expediente sancionador tuvo conocimiento de la existencia del procedimiento penal ya había recaído resolución en el expediente administrativo, por lo que resultaba imposible suspender la tramitación de un expediente que ya se había resuelto.
El pronunciamiento en el ámbito penal no desdice la participación y responsabilidad del reclamante en los hechos denunciados, por lo que no cabe deducir que la sanción impuesta en vía administrativa esté, como se mantiene por el x., desprovista de toda justificación y, en consecuencia, no nos encontramos en presencia de un perjuicio que el interesado no tenga la obligación de soportar, por lo que no se ha acreditado el requisito de la antijuridicidad del daño que se alega, requisito que se ha de poner en relación con las razones de fondo que llevaron en su día a imponer la sanción previa la tramitación del procedimiento para ello previsto, sin que puedan acogerse, como decíamos en la Consideración anterior, los motivos de nulidad de la resolución que ahora invoca el reclamante que debieron haber sido en su día alegados a través de la impugnación que procediera de la sanción.
No concurriendo, pues, los elementos configurados legalmente para entender que se da la responsabilidad patrimonial de la Administración pública y, muy especialmente, el requisito esencial de la antijuridicidad de la lesión, el Consejo entiende que procede desestimar la reclamación interpuesta por el x.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria, en tanto que no se aprecia la concurrencia de los elementos legalmente exigidos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
No obstante, V.E. resolverá.
