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Extracto de Doctrina
En ejercicio de la función consultiva, este Consejo Jurídico no puede sustituir la labor de otros profesionales cualificados para la tasación de los bienes inmuebles, circunscribiéndose, por consiguiente, al examen de la normativa de aplicación y a otras cuestiones jurídicas incidentales, inherentes a las funciones de este Órgano Consultivo.
PRIMERO.- La presente consulta facultativa, al traer causa del expediente 193/07 de este Órgano Consultivo, objeto del Dictamen 47/2008, presupone conocer las siguientes actuaciones administrativas previas que integran aquél:
1. El Pleno del Ayuntamiento de San Javier, en su sesión de 27 de febrero de 2001, adjudicó a la mercantil --, S.A. el contrato titulado "adquisición de un terreno destinado a la ubicación del nuevo Hospital Comarcal" en la cantidad de 259.777.000 pesetas (1.561.291,21 euros), previa convocatoria de concurso y mediante procedimiento abierto. Se trata de un terreno ubicado en el término municipal de San Javier, partido de "La Calavera", de 7 hectáreas, 42 áreas y 22 centiáreas, inscrito en el Registro de la Propiedad número 1 de San Javier, libro 268, folio 31, finca 22.844, inscripción 5ª. Al advertirse un error en el citado acuerdo Plenario, se rectificó por ulterior acuerdo del mismo órgano de 24 de abril de 2001. La compraventa de los terrenos fue elevada a escritura pública el 20 de marzo de 2001, ante el Notario x., con su número de protocolo x, siendo financiada con una operación de préstamo con la x., y abonada a la mercantil --, S.A. el mismo día en que se formalizó la compraventa.
2. Una vez adquirido el nuevo terreno y puesto a disposición de la Administración regional, el 4 de marzo de 2005 se recibe por el Alcalde del Ayuntamiento de San Javier una comunicación procedente de la Consejería de Sanidad, señalando que los terrenos ofertados por el Ayuntamiento son insuficientes, porque se precisan 100.000 metros cuadrados como mínimo, tras el redimensionado al que se ha sometido el Hospital comarcal de Los Arcos, por el crecimiento poblacional de la zona de influencia, según un nuevo estudio realizado por aquel Departamento. En consecuencia, el Ayuntamiento realiza otra oferta de terrenos para ubicar el futuro Hospital del Mar Menor, sitos en el Partido de Pozo Aledo, paraje de Torre Octavio, de una cabida de 106.714 m2 (inscritos en el Registro de San Javier Uno, libro 205, folio 249 vuelto, finca número 17.545), que es aceptada provisionalmente por la Consejería de Sanidad, según se infiere del escrito del Secretario General de aquella Consejería de 9 de mayo de 2005. Dicha cesión de terrenos fue aceptada de forma definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, según Decreto 183/2006, de 22 de septiembre; el 26 de octubre de 2006, se suscribe el acta por la que el Alcalde entrega el terreno al Director General de Patrimonio, que lo recibe y toma posesión del mismo en nombre de la Administración regional.
3. Respecto a los terrenos adquiridos por el Ayuntamiento de San Javier en el año 2001, no destinados finalmente a la construcción del hospital comarcal, el Pleno municipal acordó el 22 de febrero de 2007 su enajenación, mediante procedimiento abierto y subasta, aprobando el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) que habría de regir la citada subasta. Se publica en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM en lo sucesivo) de 28 de abril de 2008, el anuncio de licitación de la venta, con un presupuesto base de 7.315.000 euros, al alza.
4. En representación de los liquidadores de la mercantil --, S.A. (anterior propietaria de los terrenos), x. presenta un escrito -registrado de entrada en el Ayuntamiento de San Javier el 30 de mayo de 2007-, en el que se insta la anulación del contrato de adquisición del terreno destinado a la ubicación del hospital comarcal, situado en el partido de la Calavera, t.m. de San Javier, cuya compraventa fue formalizada en escritura pública el 20 de marzo de 2001 ante el Notario x., con el número 514 de su protocolo. Después de señalar los hechos que considera oportunos, alega que el contrato es de naturaleza administrativa y que le son aplicables las causas de invalidez de los contratos de las Administraciones Públicas (arts. 61 y 62 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, TRLCAP), fundamentando su criterio en el artículo 5 TRLCAP, en el 112 del Real Decreto Legislativo 781/1996, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de disposiciones vigentes en materia de régimen local, así como en diversas resoluciones jurisprudenciales y Dictámenes del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico; desde este punto de vista atribuye al contrato nulidad de pleno derecho por imposibilidad de su contenido (art. 62.1c de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con el 62 TRLCAP). Señala también que, al no destinarse los terrenos a hospital comarcal, tal como se contrató, se ha cumplido la condición resolutoria de la que las partes hicieron depender los efectos del contrato; atribuye también al contrato la pérdida de su causa, la provocación de un enriquecimiento injusto a favor del Ayuntamiento y desviación de poder. Finaliza solicitando que se declare la anulación del contrato y la restitución de prestaciones.
Adicionalmente solicita la suspensión cautelar del acuerdo de Pleno de 22 de febrero de 2007, que decidió la enajenación de los mencionados terrenos mediante procedimiento abierto y subasta ya que, de adjudicarse la enajenación durante el transcurso de este procedimiento, podría dar lugar a la aparición de un tercero hipotecario frustrando el objeto de la pretensión de nulidad.
5. A instancia del anterior escrito, el 13 de noviembre de 2007, el Pleno Municipal acordó iniciar el procedimiento de revisión de oficio del contrato de adquisición de terrenos adjudicado a la mercantil --, S.A., a efectos de determinar si concurren las causas de nulidad alegadas por los representantes de los liquidadores de la citada mercantil. De conformidad con las razones esgrimidas en el informe del Secretario de la Corporación Municipal de 8 de octubre de 2007, la Alcaldía propone desestimar la solicitud presentada, al considerar que no concurren las causas de nulidad previstas en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC en lo sucesivo).
SEGUNDO.- Recabado el Dictamen del Consejo Jurídico sobre en el citado procedimiento de revisión de oficio, es evacuado bajo el núm. 47/2008, alcanzando las siguientes Conclusiones:
"PRIMERA.- Procede estimar la pretensión de la interesada por concurrir la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62,1,c) LPAC, al ser la adjudicación de contendido imposible; y por concurrir también la causa de resolución del artículo 111, h) TRLCAP, al que se remite la Cláusula XVII del Pliego en relación con la XV, al haberse producido la causa resolutoria expresa según la cual "la adjudicación quedará condicionada a la aceptación de los terrenos por parte de la Consejería de Sanidad".
SEGUNDA.- La liquidación del contrato habrá de realizarse mediante posterior expediente contradictorio".
En relación con el procedimiento de liquidación del contrato, la Consideración Sexta del Dictamen señala:
"De acuerdo con los artículos 64 y 65 TRLCAP, la declaración de nulidad de la adjudicación, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en su virtud, y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido. También la resolución convencional implica la liquidación del contrato que, en el caso de originarse por una causa prevista en él, se regirá por las normas relativas a la causa legal con la que guarde analogía, a tenor todo ello de lo establecido en el artículo 112 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas; esta analogía sólo parece que pueda encontrarse con la resolución por mutuo acuerdo del artículo 111.c) TRLCAP, que no tiene una regla específica sobre la manera de ser aplicada, omisión que conduce a acudir a las normas supletorias del C.c., como más adelante se expone.
En todo caso, la liquidación supone que el Ayuntamiento debe restituir a la contratista en la propiedad de la finca y ésta debe restituir el importe recibido. La cuestión central que debe afrontarse entonces es determinar cuál de las partes contratantes debe soportar una posible diferencia de valor, cuestión que, dado el substrato civil del contrato, impone tener en cuenta las reglas del C.c. sobre el juego de la condición resolutoria, concretamente las resultantes de los artículos 1.123, párrafo segundo, y 1.122.5ª, disponiendo éste que las mejoras de la cosa, naturales o por obra del tiempo -a la que se puede asimilar el aumento de valor derivado de la nueva clasificación- , ceden a favor del acreedor; esta condición, respecto al precio, corresponde al Ayuntamiento.
Indica el informe de valoración del Arquitecto municipal que los terrenos, antes rústicos, figuran como urbanizables en el Avance del Planeamiento que se encuentra en tramitación, aspecto éste que ha sido ponderado para determinar el importe que el contratista habría de reintegrar, ponderación que, necesariamente, ha de partir de lo que establece el derecho positivo aplicable.
Para ello debe tenerse en cuenta que el avance del planeamiento, tal como se regula por el artículo 132 TRLS, sólo tendrá efectos administrativos internos preparatorios de la redacción del planeamiento definitivo, si bien es cierto que incorpora unas expectativas que deben ser objeto de valoración. Por otra parte, de acuerdo con la Disposición transitoria tercera de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, son aplicables los criterios de valoración de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, los cuales parten de señalar que la valoración ha de entenderse referida al momento de iniciación del procedimiento, que en este caso es el mes de mayo de 2007.
En este marco normativo, la valoración del terreno deberá determinarse en expediente contradictorio posterior.
Finalmente, debe tener en cuenta la Corporación los informes emitidos por la Interventora (8 de febrero de 2007) y el Secretario (9 de febrero de 2007), según los cuales la parcela objeto del presente procedimiento estaría integrada en el Patrimonio Municipal de Suelo y, por tanto, el importe percibido por el Ayuntamiento como consecuencia de la resolución contractual debe destinarse a los fines de interés social previstos por el artículo 198 TRLS".
TERCERO.- De conformidad con el precitado Dictamen 47/2008, el Pleno del Ayuntamiento de San Javier, en su sesión de 1 de agosto de 2008, acordó declarar la nulidad del acuerdo de adjudicación del contrato suscrito con la mercantil "--, S.A.", adoptado por el mismo órgano municipal el 27 de febrero de 2001, sobre adquisición por parte del Ayuntamiento de terrenos en el partido La Calavera, por concurrir la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1,c) LPAC, al ser la adjudicación de contenido imposible (los terrenos adquiridos, de una superficie de 70.000 m2, aproximadamente, no pueden reunir la requerida por la Consejería de Sanidad de 100.000 m2), así como por concurrir también la causa de resolución prevista en el artículo 111,h) TRLCAP, al haberse producido la resolutoria expresa, según la cual "la adjudicación quedará condicionada a la aceptación de los terrenos por parte de la Consejería de Sanidad". Declara también la nulidad del contrato de compraventa suscrito como consecuencia del anterior acuerdo de adjudicación.
Asimismo, se establece que la entrega del terreno queda diferida a un momento posterior, tras la resolución del expediente contradictorio de liquidación del contrato, que deberá tramitarse teniendo en cuenta los criterios establecidos en la Consideración Sexta del precitado Dictamen de este Consejo Jurídico.
CUARTO.- Con fecha 16 de noviembre de 2009 (registro de entrada), la Alcaldesa del Ayuntamiento de San Javier solicita Dictamen facultativo del Consejo Jurídico en los siguientes términos:
"1ª) El Municipio de San Javier mantiene que la adecuación a derecho de la valoración de tasación actual de los terrenos asciende a la cantidad real de siete millones trescientos dieciséis mil ochocientos cuatro euros, con setenta y seis céntimos de euros (7.316.804,76 euros), conforme a las valoraciones unidas al expediente contradictorio incoado.
2ª) Conforme a lo ordenado en la precitada Providencia de Alcaldía de fecha 27 de octubre de 2008, procede ahora, y una vez efectuada dicha valoración, solicitar nuevo dictamen al Consejo Jurídico de la Región de Murcia, sobre la adecuación de dicha valoración municipal a los criterios sostenidos en el Dictamen 47/2008, ello conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia y en el artículo 43 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, referidos al Dictamen facultativo que puede ser solicitado por los Ayuntamientos de la Región, a través de sus Alcaldes, al Consejo Jurídico sobre cuantos asuntos les sean consultados (…)".
Al oficio de consulta se acompaña el expediente instruido, integrado básicamente por las siguientes actuaciones:
1. Providencia de la Alcaldía, de 27 de octubre de 2008, por la que se inicia el expediente de liquidación y se solicita un informe valorativo actualizado de la finca objeto de restitución a los Servicios Técnicos Municipales (Doc. núm. 5).
2. Informe de valoración emitido por la empresa de peritación --, a instancia del Ayuntamiento de San Javier, de fecha 10 de septiembre de 2008 (Doc. núm. 4).
3. Informe técnico de valoración del Arquitecto Municipal, de 4 de marzo de 2009, idéntica a la efectuada en su informe anterior de octubre de 2006, que también adjunta como anexo (Doc. núm. 3).
4. Informe jurídico núm. 33/2009, emitido por el letrado municipal el 9 de marzo de 2009 (Doc. núm. 2).
5. Trámite de audiencia otorgado a los liquidadores de la mercantil --, S.A., y escrito de alegaciones presentado por x. en su representación, oponiéndose a la valoración realizada por los informes precitados, en tanto entiende que procede restituir la finca registral 22.844 a cambio del importe que se abonó por el Ayuntamiento en el año 2001, con los intereses legales correspondientes, por imperativo de los artículos 64 y 65 TRLCAP y 1.303 del Código Civil. También refuta la valoración como suelo urbanizable, al no encontrarse aprobada la Revisión del Plan General, debiendo ser considerados los terrenos como suelo no urbanizable, en aplicación del artículo 26 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (Doc. núm. 1).
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.-Carácter del Dictamen y objeto de consulta.
El presente Dictamen se emite con carácter facultativo, en virtud de la posibilidad prevista en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (en lo sucesivo LCJ), que faculta a los Alcaldes para recabar con tal carácter el parecer de este Órgano Consultivo, en cuantos asuntos sean consultados por los Ayuntamientos de la Región.
La presente consulta se circunscribe por parte del órgano consultante, a que este Consejo Jurídico dictamine sobre la adecuación de la valoración efectuada por los servicios técnicos municipales del Ayuntamiento de San Javier de los terrenos (finca registral núm. 22.844, en lo sucesivo) que el Ayuntamiento adquirió de la mercantil "--, S.A.", cuya adjudicación y consiguiente contrato de compraventa han sido declarados nulos por acuerdo Plenario del citado Ayuntamiento de 1 de agosto de 2008, a instancia de la acción ejercitada por los liquidadores de la citada mercantil el 30 de mayo de 2007. Específicamente, se consulta sobre si tales criterios valorativos de los servicios técnicos municipales se acomodan al Dictamen de este Órgano Consultivo núm. 47/2008, ya citado.
Sin embargo, la consulta no concreta qué dudas suscita la valoración efectuada, en contraste con los criterios generales esbozados en el Dictamen precitado, en la medida que pretende materializarlos, según se expone. De otra parte, en ejercicio de la función consultiva, este Consejo Jurídico no puede sustituir la labor de otros profesionales cualificados para la tasación de los bienes inmuebles, circunscribiéndose, por consiguiente, al examen de la normativa de aplicación y a otras cuestiones jurídicas incidentales, inherentes a las funciones de este Órgano Consultivo.
SEGUNDA.- Los efectos de la invalidez y de la resolución contractual. La liquidación.
1. Efectos de la declaración de invalidez y de la resolución del contrato suscrito con la mercantil --, S.A.
Siendo innecesario reiterar la naturaleza jurídica del contrato al que se refiere la liquidación (contrato administrativo especial), por las razones contenidas en nuestro Dictamen 47/2008 (Consideración Tercera), conviene centrarse en los efectos subsiguientes del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Javier, de 1 de agosto de 2008, en los aspectos que guardan relación con el objeto de la consulta. En el referido acuerdo Plenario, se reconoce, de conformidad con nuestro Dictamen, la concurrencia en la adjudicación del contrato de compraventa suscrito con la mercantil una causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1,c) LPAC, al considerarse la adjudicación de contenido imposible (los terrenos adquiridos no pueden reunir la superficie requerida por la Consejería competente en materia de sanidad de 100.000 m2), así como por concurrir también la causa de resolución prevista en el artículo 111,h) TRLCAP, al haberse producido la causa resolutoria prevista en el PCAP, según la cual "la adjudicación quedará condicionada a la aceptación de los terrenos por parte de la Consejería de Sanidad". Declara también la nulidad del contrato de compraventa suscrito como consecuencia del acuerdo de adjudicación.
Conforme al artículo 65 TRLCAP, la declaración de nulidad de la adjudicación, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo, y si esto no fuese posible, se devolverá su valor. Por tanto, la fase de liquidación tiene como finalidad la forma en que puede procederse a la restitución in natura de las prestaciones del contrato y, en defecto de la misma, el valor de las que no puedan ser objeto de restitución. En todo caso, la entrega dineraria que debe realizar la mercantil --, S.A. debe ser compensatoria del valor de los terrenos que la Administración debe restituir.
Del mismo modo, en la medida que se recoge por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Javier, de 1 de agosto de 2008, la causa de resolución contractual prevista en el artículo 111,h) TRLCAP ("Aquellas que se establezcan expresamente en el contrato"), concretamente la incluida en la cláusula XV del PCAP ("la adjudicación quedará condicionada a la aceptación de los terrenos por parte de la Consejería de Sanidad") debe procederse, igualmente, por este motivo a la liquidación del contrato que, en caso de originarse por una causa prevista en él, se regirá por las normas relativas a la causa legal con la que guarde analogía, y en este caso, al no tener una regla específica sobre la manera de ser aplicada, debe acudirse a las normas supletorias del Código Civil (artículo 7.1 TRLCAP), según se destacó en nuestro Dictamen 47/2008. A este respecto, un dato importante a tener en cuenta es que el incumplimiento de la condición a la que se supeditó la adjudicación, según la cláusula XV del PCAP, no es imputable a la Administración contratante (Ayuntamiento de San Javier), sino que obedece al cambio de criterio sobre las necesidades sanitarias a cubrir por el nuevo centro hospitalario, derivadas de un nuevo estudio encargado por la Consejería competente en la materia, según se infiere del escrito remitido por la titular de aquel Departamento al Ayuntamiento de San Javier el 4 de marzo de 2005 (folio 38 del expediente 193/07). Es decir, el incumplimiento de la condición por la que se resuelve el contrato no es imputable, en ningún caso, a la Administración contratante, que puso a disposición de la competente en materia sanitaria los terrenos adquiridos, y que realizó los actos tendentes a su adecuada clasificación y calificación urbanística para el uso pretendido, según el documento aportado por la misma mercantil (folio 108 del expediente 193/07), que se corresponde con un informe de los servicios técnicos del Servicio Murciano de Salud titulado "Segundo informe sobre la parcela para el nuevo Hospital de Los Arcos", evacuado el 9 de abril de 2003, que se transcribe en parte:
"Una vez analizada la documentación aportada se observa que el Ayuntamiento de San Javier ha procedido a modificar de oficio el avance del planeamiento para ajustarlo a lo solicitado en el informe anterior, con el fin de adecuar las condiciones de la parcela a ceder al uso hospitalario, con los parámetros urbanísticos solicitados".
(…)
Por otra parte, se justifican los accesos previstos a esa zona de expansión del municipio desde las redes principales de comunicación."
2. Sobre la liquidación propuesta.
Aun cuando el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Javier, de 1 de agosto de 2008, a instancias de nuestro Dictamen 47/2008, advierta en la adjudicación del contrato de compraventa la concurrencia de una doble causa de invalidez y de resolución contractual, esta última al amparo de lo previsto en el artículo 111,h) TRLCAP, sin embargo, la liquidación del contrato no puede ir referida a ambas causas, pues suscita una contradicción en sus propios términos, en tanto la declaración de invalidez produce efectos ex tunc (carácter originario), como pretende la mercantil en relación con la restitución del precio originario abonado en su día por el Ayuntamiento de San Javier en el año 2001, sin tener en cuenta las mejoras ulteriores, frente a los efectos de la resolución contractual, que operan hacia el futuro, conservando los ya producidos.
Por ello, el Ayuntamiento ha de referir la liquidación a la causa de nulidad apreciada, cuyos efectos son más intensos que los derivados de la resolución contractual.
Sin embargo, el que la declaración de invalidez sea originaria, y que se pretenda volver a la situación existente en el momento en que ésta se produjo, no excluye que se deban respetar los efectos producidos del contrato de compraventa, como consecuencia de las circunstancias objetivas ajenas a dicha invalidez, que exigen su conservación.
En efecto, como consecuencia del contrato de compraventa de la finca núm. 22.844, formalizado en escritura pública el 20 de marzo de 2001, los terrenos se incorporaron al patrimonio municipal de suelo, previo pago por el Ayuntamiento a --, S.A. del precio estipulado en el concurso público convocado. A este respecto, los patrimonios públicos de suelo tienen como destino diferentes usos de interés social: construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, ejecución de sistemas generales y dotaciones públicas, etc. Los bienes integrantes de este patrimonio (artículo 200 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, TRLSRM) pueden ser cedidos a otras Administraciones para la ejecución de equipamientos públicos -lo que se pretendió con la finca citada, siendo finalmente insuficiente por su superficie- o enajenados por los procedimientos de adjudicación previstos en la legislación reguladora de bienes y contratos de las Administraciones -lo que se intentó en este caso mediante subasta-, condicionando el citado Texto Refundido el precio a pagar por el adjudicatario, al establecer que no puede ser inferior al que corresponda por aplicación de la legislación estatal sobre valoraciones.
Desde la adquisición de la finca registral núm. 22844 (año 2001) hasta la fecha en la que se instó la nulidad y la resolución contractual por el representante de los liquidadores de --, S.A. (mayo de 2007), han transcurrido más de 6 años, y, como destaca el letrado del Ayuntamiento de San Javier, cuyo informe se incorpora como motivación al oficio de consulta de la Alcaldía:
"Notabilísimo incremento del valor experimentado por los terrenos a causa de las actuaciones urbanísticas posteriores a la compraventa, ejecutadas de manera absolutamente a derecho (…)".
Además de ello, es pública y notoria la mejora de la red de infraestructuras aledañas a los terrenos, que han incrementado notabilísimamente su valor en cuanto a la mejora de accesos (el terreno cuenta ahora con accesibilidad inmediata a pie de parcela), saneamientos, redes eléctricas, pavimentación y acerados".
Por tanto, los efectos contractuales de la compraventa se han consolidado durante esos años, aspecto que no puede ser ignorado en el presente caso, para que la liquidación no aboque a consecuencias injustas y contrarias al interés público. A favor de este reconocimiento de los efectos, interesa reproducir el siguiente razonamiento de la STS, Sala 3ª, de 5 de octubre de 1988, que recoge la doctrina de este Tribunal con cita de otros pronunciamientos judiciales:
"no puede acarrear, como se pretende (…) y la carencia total de efectos, pues, como ha declarado reiteradas ocasiones este Tribunal (…) en primer lugar por no haberse denunciado la presunta nulidad hasta mucho tiempo después de concluido y entregado el proyecto (…) y en segundo lugar por oponerse a ello obstáculos jurídicos tan insalvables como el principio general de la buena fe exigido en el cumplimiento de los derechos, consagrado como norma general de aplicación a todo el ámbito de las relaciones jurídicas por el artículo 7 del Código Civil, y la doctrina del enriquecimiento injusto".
En el presente caso, ha de tenerse en cuenta que la causa advertida para la declaración de invalidez, no es, en modo alguno, imputable al Ayuntamiento, como ya se ha indicado, sino al redimensionamiento de las necesidades del Hospital del Mar Menor, derivado de nuevos estudios realizados por la Consejería competente, posteriores a la formalización del contrato de compraventa y a la puesta a disposición de la Administración regional de la finca 22.844 por parte de la Corporación Municipal. Por lo tanto, puede afirmarse que, conforme al artículo 1.115 del Código Civil, cuando el cumplimiento de la condición a la que se supeditó la adjudicación del contrato depende de la voluntad de un tercero, la obligación surtió todos sus efectos entre las partes contratantes; prueba de ello es la formalización del contrato de compraventa, ya indicada, a cambio del precio abonado por el citado Ayuntamiento (año 2001), que tuvo que solicitar un préstamo a tal fin. No cabe duda que a la conservación de tales efectos también ha contribuido en cierto modo la actuación de la mercantil, sin que consten actuaciones previas de la misma, dirigidas a la Administración contratante, tendentes a conocer las razones por las que no se iniciaban las obras del hospital en los terrenos en cuestión desde el año 2001, teniendo en cuenta su actividad profesional.
Precisamente, la diferencia de valor en la restitución de la finca por la Administración a la mercantil, resultado del procedimiento de liquidación, es una cuestión que también aborda el Dictamen 47/2008, señalando, por el sustrato civil del contrato de compraventa, que han de tenerse en cuenta las reglas del Código Civil sobre el juego de la condición resolutoria, concretamente las resultantes de los artículos 1.123, párrafo segundo, y 1.125,5ª, que suponen que las mejoras de los terrenos por su naturaleza y el efecto del tiempo, como es evidente en este caso, ceden a favor del municipio. Precisamente, la suma a pagar debe ser el resultado del procedimiento de liquidación, cuyo importe debe proporcionar al Ayuntamiento el equivalente de la cosa que debe restituir.
Sostener, como pretenden los liquidadores de la mercantil según el escrito de alegaciones, que se proceda a la devolución de la finca, a cambio del precio primitivo abonado por la Administración en el año 2001, sin tener en cuenta las mejoras introducidas, fruto del tiempo y de la acción de los poderes públicos, en este caso el Ayuntamiento de San Javier, a quien no es imputable en modo alguno el incumplimiento de la condición a la que se subordinó (aceptación por la Consejería de Sanidad), implica ir en contra de los preceptos referidos del Código Civil y del equilibrio de las obligaciones recíprocas, pues llevaría aparejado un grave desequilibrio patrimonial entre las partes, con el consiguiente enriquecimiento injusto por parte de la anterior propietaria y un perjuicio grave para el interés público, cuya finalidad se encuentra en el sustrato de la contratación administrativa, tan sostenida por la mercantil en el ejercicio de la acción.
Más aún, implícitamente la mercantil viene a reconocer tales efectos consolidados a través de su representante, aunque intente justificarlo a efectos meramente dialécticos, cuando postula en el escrito de alegaciones que "la valoración ha de entenderse referida al momento de la iniciación del procedimiento, que en este caso lo fue en el mes de mayo de 2007".
En consecuencia, la postura sostenida por el Ayuntamiento de San Javier, en cuanto a la inclusión en la valoración del precio de la finca a restituir las mejoras producidas, satisface el principio de justicia material, que subyace en los mismos supuestos en los que mutatis mutandi, pese a declararse la invalidez del contrato, la Administración está obligada a pagar al contratista la prestación realizada por éste, como medio para evitar el enriquecimiento sin causa que en otro caso se produciría (por todos, Dictamen 92/09 de este Consejo Jurídico).
Como recuerda el Dictamen 56/1997, del Consejo Consultivo de Castilla La Mancha: "La jurisprudencia ante situaciones irregulares en la contratación administrativa y para hacer efectos los principios pacta sunt servanda, buena fe y equilibrio entre las prestaciones, ha acudido a la doctrina del enriquecimiento o empobrecimiento sin causa, que pasa a ser un verdadero mecanismo de cierre del sistema de contratación administrativa".
3. Sobre la necesidad de respetar la prohibición del enriquecimiento injusto o empobrecimiento sin causa en la restitución recíproca.
Conforme al Dictamen 6008/1997 del Consejo de Estado, ha de respetarse en la restitución recíproca el principio que prohíbe el enriquecimiento injusto. En el mismo sentido la jurisprudencia establece que ha de evitarse el enriquecimiento injusto de una parte a costa de la otra. Así se recoge por la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 4), de 11 de mayo de 2004:
"La jurisprudencia del orden Contencioso-Administrativo, al menos, desde los años sesenta viene también admitiendo la aplicación de la figura del enriquecimiento injusto a determinados supuestos en el ámbito específico del derecho administrativo, especialmente proyectados, por su naturaleza revisora de la actuación administrativa, a las Administraciones Públicas (…).
El análisis de la referida jurisprudencia de esta Sala (…) admitiendo la figura en Derecho Administrativo y acogiendo los requisitos elaborados por la Sala 1ª de este Tribunal, denota una consideración del enriquecimiento injusto como principio general o como supraconcepto, que le otorga una cierta identidad y unidad, aunque ello no supone que se manifieste con una cierta autonomía y singularidad en su proyección a la Administración respecto a su actuación sujeta a Derecho Administrativo. Pero, en cualquier caso, son los requisitos establecidos por la jurisprudencia civil, acogidos expresamente por esta Sala, los que rigen y se aplican a los supuestos en los que la Administración o un particular, eventual o supuestamente empobrecido, exige la restitución del enriquecimiento injusto o sin causa de un administrado o de una Administración, en este caso de una Entidad Local".
Precisamente, la doctrina y la jurisprudencia suelen fundamentar en el principio prohibitivo del enriquecimiento injusto, o sin causa, los efectos nacidos de la relación fáctica de intereses subyacentes a un contrato declarado nulo, cuando éste ha sido totalmente ejecutado, siendo ejemplo de ellas las SSTS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 11 de mayo de 2004, ya citada, y de 18 de junio de 2004.
Por ello, no le falta razón al Letrado municipal, en su informe de 9 de marzo de 2009, cuando indica que de no tenerse en cuenta en los criterios valorativos y, por tanto, en el precio a abonar por la mercantil, las mejoras por su naturaleza y efectos del tiempo, disminuiría el patrimonio de quien la ostentaba de buena fe (Ayuntamiento), concurriendo en tal caso todos los requisitos doctrinales y jurisprudenciales del enriquecimiento injusto:
a) Un enriquecimiento por parte de la mercantil que se produce por un notable aumento de su patrimonio, correlativo a una evidente disminución del mismo por parte del Ayuntamiento de San Javier.
b) Correlativo empobrecimiento del patrimonio municipal, representado por un daño positivo.
c) Relación de causa a efecto o conexión entre el empobrecimiento y el enriquecimiento.
d) Falta de causa que justifique el enriquecimiento por parte de la mercantil.
e) Inexistencia de precepto legal que lo excluya.
Aunque con una interpretación contraria respecto a quien beneficia, también suscita la aplicación de este principio el representante de la mercantil, en su escrito de alegaciones presentado en esta fase de liquidación, para refutar la valoración de los terrenos como suelo urbanizable, sosteniendo que tal clasificación en la Revisión del Plan General Municipal de Ordenación no está definitivamente aprobada, lo que supondría un enriquecimiento injusto del Ayuntamiento. Sin embargo, dejando a salvo la diferencia de los fines de la restitución en ambas partes (el Ayuntamiento debe destinar los recursos obtenidos a fines del patrimonio municipal de suelo por exigencias del artículo 198 TRLSRM), lo cierto es que los criterios valorativos de los dos informes que sustentan el criterio municipal, que más adelante se expondrán, se basan en la clasificación como suelo no urbanizable de la finca en cuestión, que es la pretendida por la mercantil. Por tanto, las plusvalías que genere la nueva clasificación de suelo, resultante de la futura aprobación de la Revisión del Plan General del municipio, corresponderán a la mercantil, quedando refutado su alegato de enriquecimiento injusto por la Corporación Municipal. Por último, la mercantil no ha probado mala fe en la actuación del Ayuntamiento, como criterio matizador de la valoración propuesta por éste.
A mayor abundamiento, salvando las diferencias por tratarse de instituciones jurídicas con distinto alcance y ejercicio de potestades públicas, aunque compartan en el presente caso el fin (terrenos para la construcción de un equipamiento público sanitario que, finalmente, no se ejecuta), la reversión de unos terrenos expropiados supone la recuperación del bien objeto de expropiación, cuando no se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motivó la expropiación, pudiendo el anterior propietario recuperar la totalidad de lo expropiado (o parte), mediante el abono de una indemnización (artículo 54.1 de la Ley de Expropiación Forzosa). La reversión se ha caracterizado dogmáticamente como una especie de invalidez sobrevenida de la expropiación por desaparición del elemento esencial de la misma: la causa de utilidad pública o interés social de que habla el artículo 33 CE. La reversión aparece y procede con fuerza de retrocesión si se incumple el destino causal de la expropiación.
Pues bien, en este plano comparativo en el que se trae a colación, en nuestro Dictamen 51/2006 se señaló -en cuanto a la valoración de los terrenos en estos supuestos-, que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha optado por una interpretación finalista y no literal del precepto, aplicando como criterio de valoración de sustitución el previsto para esos terrenos por el planeamiento urbanístico, independientemente de que no se hubiera alcanzado esa clasificación en el momento en que se solicitó la reversión. Así, en la sentencia de la Sala 3ª, de 20 de abril de 1999 (al igual que las de 20 de junio y 29 de mayo de 1995, entre otras) se declara:
"En este sentido, decíamos también, se pronunció esta Sala del Tribunal Supremo en su sentencia de 24 de junio de 1993 (…) al resolver otro supuesto idéntico, declarando que, al estar pendiente la finca de una prevista y determinada reclasificación urbanística, que había de producirse antes de que los bienes se encontrasen de nuevo en la posesión del reversionista, si se hubiesen valorado, como solicita la entidad apelante, conforme a su clasificación urbanística al momento de solicitarse la reversión, se produciría un enriquecimiento sin causa para quien ha de percibir el justiprecio de aquélla, mientras que, si éste se fija conforme a la clasificación de suelo al momento de revertir a su antiguo propietario, se habrá obtenido el valor de sustitución, que es el fin pretendido por el tantas veces citado artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa".
No obstante, en el presente supuesto, de forma acertada en opinión de este Consejo Jurídico, no se ha tenido en cuenta en la valoración la clasificación como suelo urbanizable propuesta en la Revisión del nuevo Plan General de Ordenación del municipio, en tanto no se encuentra aprobada definitivamente, sino en los criterios valorativos que se expondrán en la siguiente Consideración. Lo anterior también se infiere del razonamiento contenido en el Dictamen 47/2008, tantas veces citado, sobre los efectos meramente internos de los Avances de Planeamiento (artículo 132 TRLSRM), que se correspondía con la fase en que se encontraba en aquel momento la citada Revisión del Plan General.
TERCERA.- La normativa aplicable y los criterios de valoración de los terrenos.
En esta fase se suscita discrepancia en la liquidación, pues mientras la mercantil sostiene que ha de restituirse la finca registral 22.844 por 1.561.291,214 euros, más los intereses legales correspondientes (precio originario pagado por el Ayuntamiento en el año 2001), el Ayuntamiento justifica que el valor de la finca es de 7.316.804,16 euros, por la mejora de la red de infraestructuras aledañas, que han incrementado notabilísimamente su valor en cuanto a accesos, saneamiento, redes eléctrica, pavimentación, etc., apoyándose para ello en los informes técnicos municipales y en un informe de tasación externo. La valoración de los primeros coincide, además, con la que se recogía en el PCAP para la enajenación, mediante el procedimiento de subasta.
1. Normativa de aplicación.
Sin embargo, son coincidentes ambas posturas sobre la normativa que ha de aplicarse a esta liquidación, concretamente, la Ley estatal 6/1998 de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (en lo sucesivo Ley 6/1998), que se encontraba en vigor cuando se ejercita la acción por la mercantil (mayo de 2007), por mor de la Disposición Transitoria Tercera del Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal (TRLS), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio:
"Las reglas de valoración contenidas en esta Ley serán aplicables a todos los expedientes incluidos en su ámbito material de aplicación que se inicien a partir de la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo".
Habiendo entrado en vigor esta última norma el 1 de julio de 2007, no existe, por tanto, disconformidad con la normativa que resulta aplicable, de acuerdo con lo dictaminado por este Consejo Jurídico con anterioridad.
Asimismo conviene destacar que la Ley 6/1998 también se encontraba en vigor, cuando se formalizó el contrato de compraventa en el año 2001.
Por el contrario, sí existe discrepancia sobre el momento que ha de ser tenido en cuenta para la valoración, pues mientras los servicios técnicos municipales, conforme a nuestro Dictamen 47/2008, se acomodan a la fecha de iniciación del procedimiento, concretado por este Consejo Jurídico en el mes de mayo de 2007 (momento en el que se ejercitó la acción por la mercantil), ésta se opone en el fondo a tal pretensión (aunque se detecte cierta posición contradictoria a este respecto), al sostener, por un lado, que la valoración sería la del momento de la formalización del contrato en el año 2001, consecuencia de la declaración de nulidad de pleno derecho y de sus efectos ex tunc (con cita a los artículos 65.1 TRLCAP y 1.303 del Código Civil); y, de otro, sostiene, por el contrario, para contradecir a los informes de los técnicos municipales: "serían aplicables los criterios de valoración de la Ley 6/1998, los cuales parten de señalar que la valoración ha de entenderse referida al momento de iniciación del procedimiento, que en este caso lo fue en el mes de mayo de 2007".
Este Órgano Consultivo considera que en el presente caso, que se han cumplido las prestaciones, la obligación de restituir lo recibido no tiene su fundamento en el contrato inválido, como parece inferir la mercantil a la hora de concretar el momento de la valoración de los terrenos, sino en la Ley (artículo 65.1 TRLCAP). Por ello, al haberse declarado la nulidad del contrato, el pago de su valor en dinero de la finca restituida debe ser calculado no de acuerdo con la contraprestación pactada, sino según criterios objetivos; en este caso conforme a la normativa aplicable expuesta, de manera que sea su equivalente económico.
Conviene examinar esta cuestión, puesto que las consecuencias de la nulidad en materia de contratos administrativos no se ajustan a iguales principios que en la contratación civil, al margen de la regla general de restitución recíproca (artículo 55.1 TRLCAP y 1303 del Código Civil). Y ello es así porque en la contratación administrativa incide un elemento diferenciado, el interés público, que impide considerar sólo la conmutatividad de las prestaciones recíprocas de las partes para atender también a la satisfacción de esos intereses generales en juego; y porque, asimismo, la voluntad de la Administración no es autónoma como la del particular en una relación civil, sino siempre sujeta y ajustada a derecho (Dictamen 2930/1995 del Consejo de Estado). En tal sentido, por ejemplo, el artículo 200,a) TRLSRM exige que el precio a satisfacer por el adjudicatario de los bienes de patrimonios municipales de suelo nunca puede ser inferior a lo que corresponda por aplicación de la legislación estatal sobre valoraciones, como se ha indicado con anterioridad.
A lo anterior se suman los argumentos esgrimidos sobre las mejoras incorporadas a la finca, que por aplicación de los artículos 1.123, párrafo segundo, y 1.122, 5ª, ambos del Código Civil, ceden a favor del Ayuntamiento; en caso contrario, para que no se tuvieran en cuenta, tendría que destruirse la transformación operada durante este tiempo, lo que conduciría a un absurdo. Sin olvidar tampoco en esta fase de liquidación ciertos límites que impone la LPAC a la revisión de oficio (artículo 106), en el sentido de que su ejercicio no puede resultar contrario a la equidad o a la buena fe, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias.
2. Sobre la adecuación de la valoración realizada por el Ayuntamiento de la finca a restituir a los criterios de nuestro Dictamen 47/2008.
La Alcaldía, cuando formula esta cuestión en la consulta, se basa en los informes emitidos por el Letrado y el Arquitecto municipales (este último de fecha 4 de marzo de 2009), que concluyen en que la valoración de la finca, referida a la fecha indicada por nuestro Dictamen 47/2008, asciende a la cantidad de 7.316.804,76 euros.
Sobre la adecuación de la valoración al precitado Dictamen, este Consejo Jurídico realiza las siguientes consideraciones:
a) El informe del Arquitecto municipal, de 4 de marzo de 2009, se fundamenta en la aplicación de la Ley 6/1998, conforme se expresa en el anterior apartado, por lo que se ajusta -en cuanto a la normativa de aplicación- a lo indicado por este Consejo Jurídico.
b) También sustenta la valoración en la clasificación como suelo no urbanizable de la finca en cuestión, al no haberse aprobado definitivamente la Revisión del nuevo Plan General Municipal, a partir del cual será ejecutivo, lo que resulta conforme con las previsiones legales sobre la entrada en vigor de los planes urbanísticos (artículo 151.2 TRLSRM).
c) El método de comparación empleado por el informe del Arquitecto municipal de 4 de marzo de 2009 se encuentra previsto en el artículo 26.1 de la Ley estatal 6/1998, cuya aplicación sostiene la mercantil, aunque sólo sea a efectos de la clasificación del suelo:
"El valor de este suelo se determinará por el método de comparación a partir de los valores de fincas análogas. A estos efectos la identidad de razón que justifique la analogía deberá tener en cuenta el régimen y naturaleza de las citadas fincas en relación con la que se valora, así como, en su caso, los usos y aprovechamientos de que sean susceptibles".
A este respecto, cabe afirmar que el informe utiliza el criterio general de valoración del suelo no urbanizable, según la citada norma estatal (como excepción dicha Ley establece la capitalización de rentas en el artículo 26.2), justificándose por el informe del técnico municipal los criterios de analogía derivados del precepto legal, tales como situación, tamaño, naturaleza, usos y aprovechamientos susceptibles, en contraste con la valoración de una finca colindante, cuya escritura de compraventa acompaña como anexo 5, y que presupone disponer de datos adecuados. Lo cierto es que el método de comparación previsto por la Ley estatal 6/1998 para el suelo no urbanizable trata de concordar el valor real con el valor de mercado, teniendo en cuenta las características de su enclave que se indican seguidamente, lo que vendría a explicar otra valoración anterior con resultado similar (informe del técnico municipal de 27 de octubre de 2006) que, sin embargo, se sustenta en las condiciones urbanísticas del Avance de la Revisión del Plan General:
- Se encuentra ubicado a 300 metros de la Crtra. Nacional 332.
- Distancia a zona consolidada de casco urbano 200 metros.
- Distancia a zona industrial 300 metros (…)
Resultado del citado método valorativo comparativo como suelo no urbanizable es la determinación de 98,58 euros el valor del m2, que aplicada a la superficie de la finca resulta la cantidad indicada en la consulta municipal.
4ª) La valoración de la finca por los Servicios Técnicos Municipales se ha visto reforzada por la resultante del informe de tasación encargado a una empresa especializada, que lo emite el 10 de septiembre de 2008, tomando como testigo seis fincas de características similares (artículo 21 de la Orden de 27 de marzo de 2003 del Ministerio de Economía, sobre normas de valoración de bienes inmuebles), obteniéndose un valor de tasación muy próximo al propuesto por el informe del Arquitecto Municipal.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- La valoración de los terrenos propuesta por el órgano consultante se adecua a los criterios valorativos generales recogidos en el Dictamen 47/2008 de este Órgano Consultivo, sobre la normativa de aplicación, las mejoras a tener en cuenta y el momento en que se realizó, sin perjuicio de la concreta tasación pericial que pudieran realizar ahora los profesionales competentes.
No obstante, V.S. resolverá.
