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Extracto de Doctrina
La causas de nulidad prevista en el artículo 62,1,f) LPAC será aplicable cuando se trate del incumplimiento de un requisito esencial para la adquisición de derechos o facultades, no cuando se incumpla cualquier requisito, aunque sea exigible para la validez del acto. En este sentido, el Consejo de Estado ha distinguido entre requisitos necesarios y esenciales, y sólo el incumplimiento de estos últimos vicia de nulidad de pleno derecho al acto administrativo.
PRIMERO.- Con fecha 5 de mayo de 2009 (registro de entrada en el Ayuntamiento de Fuente Álamo), x. solicita licencia para dividir una finca de su propiedad sita en "-", de Lorca a Cartagena (ahora Camino de Los Martínez), en la pedanía de Las Palas de aquel municipio, cuyos datos registrales son los siguientes: núm. 41.849, inscrita en el Registro de la Propiedad núm. 1 de Cartagena, tomo 2.392, libro 408, sección de Fuente Álamo, folio 79, inscripción 1ª.
Para justificar la solicitud de licencia de segregación (parcelación en lo sucesivo) de la finca matriz, de una superficie de 864 m2, aporta la escritura de agrupación y declaración de obra nueva, otorgada el 21 de mayo de 1991 ante el Notario del Ilustre Colegio de Albacete x., en la que se describe en su interior:
- Casa en planta baja, que tiene una superficie construida de 144 m2.
- Nave almacén de superficie construida de 288 m2, que se encuentra adosada a la vivienda.
- El resto de terreno (432 m2) se destina a patio descubierto a su espalda.
En la documentación presentada por el peticionario también se contiene la cédula urbanística de la finca, que se encuentra clasificada como suelo urbano consolidado, ensanche intensivo de Las Palas, con la calificación de "1b" (edificación en manzana cerrada, o en hilera, según alineaciones y rasantes señaladas).
De la segregación solicitada, resultan las siguientes parcelas, según la documentación presentada por el peticionario, que se ajustarían a las previsiones de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio, según las cédulas urbanísticas aportadas:
1. Parcela núm. 1, de una superficie de 480 m2. En esta parcela resultante se hace referencia, en el apartado del fondo edificable según proyecto, a la vivienda de 1 planta y a la nave almacén.
2. Parcela núm. 2, de una superficie de 384 m2, sin que figure ninguna construcción aneja.
Por último, acompaña los planos correspondientes a la finca matriz (en el que sí figura la nave almacén, pero no en su totalidad) y a las dos parcelas resultantes, en los que no se describe dicha nave almacén. Por el contrario, sí se hace referencia a la misma, en su totalidad, en el plano de zonificación que acompaña a la escritura de agrupación y de obra nueva.
SEGUNDO.- El informe del arquitecto técnico municipal, de 4 de junio de 2009, informa favorablemente la licencia de parcelación solicitada, al cumplir la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Fuente Álamo (en lo sucesivo NNSS), que establecen la parcela mínima de 80 m2 y la fachada mínima de 6 metros, así como el artículo 91 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (TRLSRM en lo sucesivo), que señala que en suelo urbano será posible la división o segregación de terrenos con arreglo a lo dispuesto en el planeamiento urbanístico. En la descripción de este informe sobre las parcelas resultantes, el técnico municipal adscribe la vivienda y la nave almacén de 288 m2 a la parcela I.
TERCERO.- Por Decreto de la Alcaldía de 8 de junio de 2009 se otorga la licencia de parcelación al interesado, conteniendo la siguiente descripción de las parcelas resultantes, de acuerdo con el informe técnico municipal precitado:
"1.- Parcela de terreno, que ocupa una superficie de CUATRO CIENTOS OCHENTA METROS CUADRADOS (480 m2) donde existe integrada la siguiente edificación: casa planta baja que tiene una superficie construida de ciento cuarenta y cuatro metros cuadrados distribuida en cuatro dormitorios, salón-comedor, cocina, dos cuarto de aseo, sala de estar, despensa, cuarto de pilas y pasillo; adosado a la vivienda se encuentra construido una nave almacén de una superficie construida de doscientos ochenta y ocho metros cuadrados, sin actual distribución interior
Que Linda:
Norte; Con parcela n° 2, que se describirá a continuación.
Sur: Con "-".
Este: Con "-"
Oeste: Con x, y.
2.- Parcela de terreno que ocupa una superficie de TRESCIENTOS OCHENTA Y CUATRO METROS CUADRADOS (384 m2.).
Norte: Con x.
Sur: Con parcela n° 1, descrita anteriormente.
Este: Con "-",
Oeste: Con x. y."
Además, se incorpora la consabida cláusula de que la licencia se otorga dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros.
CUARTO.- El 5 de octubre de 2009 (registro de entrada), x. presenta escrito ante el Ayuntamiento de Fuente Álamo, en el que solicita que se rectifique la licencia de parcelación otorgada, adscribiendo superficies de nave almacén a ambas parcelas, de manera que a la parcela 1, en lugar de 288 m2 de nave almacén, le correspondan 160 m2, y los restantes (128 m2) a la parcela 2, sin que se modifique la superficie de ambas parcelas, ni los linderos que se expresan.
QUINTO.- Previo informe del arquitecto técnico municipal de 14 de enero de 2010, en el que señala que la documentación aportada por el interesado es contradictoria, y a propuesta de la Alcaldía, el Pleno municipal, en su sesión de 28 de enero de 2010, acordó el inicio del expediente para la revisión de oficio del Decreto de la Alcaldía de 8 de junio de 2009, por el que se otorgó la licencia de parcelación a x., puesto que en base al informe técnico municipal puede ser (sic) que la licencia de parcelación sea contraria a la legislación y ordenación urbanística, por lo que sería nula de pleno derecho, según dispone el artículo 62.1,f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC, en lo sucesivo). También se acuerda solicitar informes a los servicios técnicos y jurídicos del Ayuntamiento, otorgar un trámite de audiencia al peticionario y recabar el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEXTO.- Con fecha 2 de marzo de 2010, el arquitecto técnico municipal emite un nuevo informe en el que concluye lo siguiente:
"Personado en la finca urbana que se pretende segregar propiedad de x., sita en "-", se han podido comprobar los siguientes extremos:
Se trata de una parcela de forma rectangular de 24 metros de fachada por 36 metros de fondo, lo que arroja una superficie de ochocientos sesenta y cuatro metros cuadrados (864 m2). Dentro de dicha parcela se encuentra una vivienda en planta baja, con una superficie construida de ciento cuarenta y cuatro metros cuadrados (144m2), y adosado a la vivienda una nave almacén de ciento noventa y dos metros cuadrados (192 m2) y en prolongación de ésta y a una altura diferente otra nave de noventa y seis metros cuadrados (96 m2) hasta el fondo total de la edificación. El resto de la parcela hasta la superficie total de la misma queda destinada a patio descubierto con una superficie de cuatrocientos treinta y dos metros cuadrados (432 m2).
En relación con la finca urbana descrita anteriormente y la declaración de obra nueva de la finca registral 41.849 m2, hay que hacer la siguiente matización:
Realmente se trata de dos naves independientes, una con una superficie de 192 m2, y otra con una superficie de 96 m2, sumando en total 288 m2. En la descripción de declaración de obra nueva se habla de una nave de 288 metros cuadrados, lo que pudo llevar a un equívoco".
SÉPTIMO.- La letrada del Ayuntamiento de Fuente Álamo emite informe el 12 de marzo siguiente, en el que sostiene que la licencia de parcelación puede ser contraria a derecho, por carecer de los requisitos esenciales para su adquisición, afirmando que concurre el vicio de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 62.1,f LPAC, a la vista de los informes del arquitecto técnico municipal de 14 de enero y de 2 de marzo de 2010. En tal sentido manifiesta que "se ha otorgado licencia dividiendo la finca en la que se encuentra ubicada, tanto en la realidad física como en la jurídica, una nave almacén de 288 metros cuadrados en dos parcelas, en las que se ubica un trozo de nave en cada una, por tanto, dividen dicha nave que es un todo unitario, todo ello sin el conocimiento del Ayuntamiento, dado que la petición realizada y los planos aportados son contrarios a la realidad física y jurídica del inmueble".
En resumen, considera que en virtud de tal licencia de parcelación "se ha procedido a dividir realmente una unidad de edificación, lo cual es contrario a las previsiones legalmente establecidas y de ello se deriva que el acto administrativo de concesión de licencia es contrario a derecho".
OCTAVO.- Consta un oficio dirigido al Registro de la Propiedad núm. 3 de Cartagena para que practique una nota marginal en la finca 41. 489, sobre la iniciación del procedimiento de revisión de oficio.
NOVENO.- Con fecha 17 de marzo de 2010 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre la revisión de oficio por nulidad de pleno derecho (artículo 62.1,f LPAC) de una licencia de parcelación otorgada por la Alcaldesa del Ayuntamiento de Fuente Álamo, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia en relación con los artículos 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), y 102.1 LPAC.
SEGUNDA.- Cuestiones previas: órgano competente, procedimiento y plazo.
1. Órgano competente.
En cuanto al órgano municipal competente para la resolución de este procedimiento (excluido el régimen de organización de los municipios de gran población), el artículo 110.1 LBRL atribuye al Pleno de la Corporación la declaración de nulidad de pleno derecho, con independencia de que la iniciativa haya correspondido a la Alcaldía conforme se indicó en nuestro Dictamen núm. 107/2005.
2. Procedimiento seguido.
A la revisión de los actos administrativos urbanísticos (en concreto a las licencias) le es de aplicación la regulación general de la LPAC, conforme a lo establecido en el artículo 46 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal (TRLS, en lo sucesivo).
La aplicación del régimen general a la revisión de los actos administrativos urbanísticos también se establece en la legislación de Régimen Local, al señalar que las Corporaciones Locales podrán revisar sus actos en los términos y con el alcance que se establece en la del Estado, reguladora del procedimiento administrativo común (artículo 53 LBRL)
Del mismo modo se regula en la normativa regional, pues el artículo 232 TRLSRM señala que en los supuestos de nulidad se procederá en los términos del artículo 102 LPAC, previo dictamen favorable del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
En lo que se refiere al procedimiento que ha de seguirse, el precitado artículo 102.2 LPAC establece que se instruirá y resolverá de acuerdo con las disposiciones del título VI de dicha Ley.
La tramitación de este expediente ha adolecido de determinados defectos; así, tras la emisión de los informes técnico y jurídico y el otorgamiento del trámite de audiencia al peticionario, según el acuerdo Plenario de iniciación, cuya notificación no consta documentada en el expediente, procede adoptar propuesta de resolución por el órgano que instruye, que tampoco ha sido elevada a este Órgano Consultivo.
3. Plazo para la resolución.
El artículo 102.5 LPAC establece que cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses sin dictarse la resolución produce la caducidad del mismo, a diferencia de si dicha revisión se hubiera iniciado a solicitud del interesado. A tenor de lo expuesto, al haberse iniciado de oficio el procedimiento de revisión por acuerdo Plenario de 28 de enero de 2010, el plazo para resolver y notificar concluye el 28 de abril del mismo año. De otra parte, tampoco se ha acogido el órgano consultante a la posibilidad de acordar la suspensión del procedimiento durante la presente consulta, con los condicionantes previstos en el artículo 42.5,c) LPAC. Por lo tanto, transcurrido dicho plazo procede dictar resolución por la Administración consultante en la que, de conformidad con lo establecido en el artículo 42.1 LPAC, se declare la caducidad del procedimiento de revisión de oficio, notificándose al interesado.
TERCERA.- La naturaleza de la licencia de parcelación.
Se considera parcelación urbanística la división simultánea o sucesiva de terrenos en dos o más lotes para su incorporación al proceso urbanizador en la forma determinada por el planeamiento, o que pueda dar lugar a la transformación urbanística del suelo o a la formación de núcleo urbano (artículo 87.1 TRLSRM). Por tanto, para que la división o segregación de una finca pueda dar lugar a dos o más diferentes sólo es posible si cada una de las resultantes reúne las características exigidas por la legislación aplicable y la ordenación territorial y urbanística (artículo 17.2 TRLS).
Las Corporaciones Locales intervienen no sólo en las parcelaciones urbanísticas (propias del suelo urbano y urbanizable), sino también en las segregaciones de fincas en suelo no urbanizable, en las que se constata el cumplimiento de la normativa urbanística y de la legislación sectorial, muy destacadamente la agraria (unidad mínima de cultivo).
La intervención de los Ayuntamientos en los actos de parcelación y segregación queda regulada del siguiente modo:
"Todo acto de división, segregación o fraccionamiento de terrenos o parcelación queda sujeto a licencia conforme a lo dispuesto en el artículo 221 de esta Ley (artículo 87.2 TRLSRM)".
"En la autorización de escrituras de segregación o división de fincas, los notarios exigirán, para su testimonio, la acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la división o segregación conforme a la legislación que sea aplicable" (artículo 17.2, segundo párrafo, TRLS).
A través de la licencia municipal de parcelación (cuando de suelo urbano y urbanizable se trata), el Ayuntamiento examina si la finca es indivisible por su superficie, si las parcelas resultantes se ajustan a la parcela mínima edificable, a la fachada mínima o a otras condiciones urbanísticas exigidas por el planeamiento urbanístico municipal, de manera que resulten superficies aptas para ser edificadas. Aun cuando resulte una obviedad, conviene recordar que el otorgamiento de tal licencia no autoriza al particular a edificar (licencia urbanística), ni a la demolición de la construcción existente, cuyas actividades deben ser objeto de licencias específicas.
En el caso que nos ocupa, al tratarse de un suelo urbano consolidado, el informe del arquitecto técnico municipal, de 4 de junio de 2009, hace referencia a que la segregación se ajusta a los parámetros anteriormente aludidos, al analizar la documentación presentada por el interesado, y concluye en que la segregación cumple la parcela mínima de 80 m2 y la fachada mínima de 6 metros, conforme a las NNSS del municipio.
CUARTA.- Examen del supuesto vicio en que incurre la licencia de parcelación otorgada, y su valoración como supuesto de nulidad de pleno derecho.
Si bien se alude en el acuerdo de iniciación del procedimiento de revisión de oficio de la licencia de parcelación a la causa de nulidad prevista en el artículo 62.2,f) LPAC, por entender que se trata de un acto expreso contrario al ordenamiento jurídico por el que se adquieren facultades o derechos cuando se carece de los requisitos esenciales para su adquisición, sin embargo no se fundamenta en el expediente la aplicación al presente caso del vicio alegado, por incumplimiento de la normativa urbanística, como seguidamente se expondrá, lo que explicaría en cierto modo los términos en que se plantea la consulta a este Órgano Consultivo ("puede ser que la licencia de parcelación concedida sea contraria a la legislación y ordenación urbanística").
La causa descrita de nulidad de pleno derecho será aplicable cuando se trate del incumplimiento de un requisito esencial para la adquisición de derechos o facultades, no cuando se incumpla cualquier requisito, aunque sea exigible para la validez del acto, sobre la base de la interpretación restrictiva que ha de hacerse de la nulidad de pleno derecho, siendo el procedimiento de lesividad la regla y la revisión de oficio la excepción. En este sentido, el Consejo de Estado ha distinguido entre requisitos necesarios y esenciales, y sólo el incumplimiento de estos últimos vicia de nulidad de pleno derecho al acto administrativo, como detalla en su Dictamen núm. 3491/1999, del que reproducimos, por su interés, el siguiente párrafo:
"El vicio de nulidad invocado en última instancia es interpretado de modo muy estricto por el Consejo de Estado (…) entendiendo que para su apreciación requiere, no sólo que se produzca un acto atributivo de derechos que se adquieren en virtud del mismo, y que dicho acto sea contrario al ordenamiento jurídico, sino también que falten los requisitos esenciales para su adquisición, es decir los presupuestos inherentes a la estructura definitoria del acto. En particular, procede subrayar que una interpretación amplia del supuesto del artículo 62.1,f) podría provocar -dada su potencial vis expansiva- una desnaturalización del régimen mismo de la invalidez de los actos administrativos. No es ocioso recordar que, en la teoría de la invalidez de los actos, la nulidad constituye la excepción frente a la regla general de la anulabilidad."
Este Consejo Jurídico, con motivo de los Dictámenes núms. 12/99 y 138/02, consideró, en aplicación del apartado f) del artículo 62.1 LPAC, que se carece de los requisitos esenciales, por ejemplo, cuando se otorga una licencia de obras (urbanística en la terminología de la Ley del suelo regional) respecto a suelos no edificables.
Sin embargo, el presente caso guarda notables diferencias con el ejemplo señalado, por cuanto no se trata de una licencia urbanística que autoriza la construcción, sino de parcelación, que se contrae a examinar si las parcelas resultantes de la segregación se acomodan al planeamiento urbanístico municipal, sin que afecte a un suelo no urbanizable o especialmente protegido, sino a un suelo urbano consolidado.
En relación con los motivos esgrimidos por los informes obrantes en el expediente para sostener la nulidad de pleno derecho, ciertamente, como refiere el informe del arquitecto técnico municipal, de 14 de enero de 2010, se detectan contradicciones en la documentación presentada por el peticionario para el otorgamiento de la licencia de parcelación, pues en el apartado 4.1 de su documentación, cuando se describe la finca matriz, se recogen los siguientes datos: 864 m2 de superficie de las finca; una vivienda en planta baja de 144 m2; una nave almacén con una superficie construida de 160 m2 y un patio descubierto de una superficie de 560 m2, cuando, según la escritura de agrupación y declaración de obra nueva, que también acompañaba el interesado a su solicitud, la nave-almacén ocupa 288 m2 y el patio descubierto tiene una superficie de 432 m2. Estas mismas contradicciones se extienden a los planos que se acompañan. Más aún, en su contraste con la realidad, después de la visita de inspección realizada por el citado técnico, se añade por éste, en relación con la declaración de obra nueva de la nave almacén, que en realidad se trata de dos naves independientes, una con una superficie de 192 m2 y otra con una superficie de 96 m2, sumando el total de 288 metros cuadrados descritos en la escritura, como si de una única nave se tratara.
Alcanzado este punto cabría plantearse en qué medida tales contradicciones documentales han incidido finalmente en el acto de otorgamiento de la licencia de parcelación y, sobre todo, en qué aspectos contradice al planeamiento urbanístico aplicable:
1. Haciendo abstracción de las edificaciones existentes en la finca matriz (podría darse el caso de que posteriormente el solicitante quisiera demoler alguna o algunas construcciones), resulta que el Decreto de la Alcaldía, de 8 de junio de 2009, por el que se otorga la licencia de parcelación, se ajusta tanto a la superficie total de la finca matriz (864 m2), como a la de las parcelas resultantes (parcela 1, de 480 m2, y parcela 2, de 384 m2), no conculcándose, por tanto, la superficie mínima prevista en las NNSS del municipio de 80 m2 y el ancho mínimo al lindero frontal (6 metros), según refiere el técnico municipal en su informe 4 de junio de 2009. Por tanto, el acto de otorgamiento de la licencia de parcelación cumple las previsiones del planeamiento urbanístico municipal, en tanto son superficies aptas para ser edificadas.
2. En relación con las edificaciones existentes, el Decreto de la Alcaldía de 8 de junio de 2009 no contradice las cédulas urbanísticas de las parcelas resultantes presentadas por el peticionario (aunque éstas sí lo hagan, a su vez, con los planos que se acompañan, salvo en el de zonificación anejo a la escritura, en donde figura la nave almacén hasta el fondo total de la edificación), de manera que en lo que afecta a dicha nave de 288m2 (con independencia de que sean realmente dos, puesto que suman en total tal superficie), se describe en la licencia otorgada en la parcela 1 (de la cédula también se infiere su adscripción en todo o en parte a dicha parcela, cuando se alude al fondo edificable), por cuanto la parcela 2 (de 384 m2) figura sin ninguna construcción, según se infiere también de la citada cédula.
Quedaría la duda, que debiera ser despejada por los servicios técnicos municipales, de si con tal disposición de la nave almacén que se describe en su totalidad a la parcela 1, se cumplirían las condiciones de las NNSS para que la citada construcción no quedara en régimen de fuera de ordenación.
Por ello, si la nave almacén (o naves, si se quiere) ha quedado adscrita a la parcela I, según el Decreto de la Alcaldía de otorgamiento de la licencia, que prima sobre cualquier plano contradictorio, no se comprende el razonamiento del informe jurídico del Ayuntamiento, como única justificación para apreciar la concurrencia del vicio de nulidad de pleno derecho, relativo a que la nave almacén ha quedado dividida en dos parcelas, pues sólo se describe en la parcela I en el citado Decreto de la Alcaldía.
En todo caso, en la hipótesis de que con disposición de las parcelas y construcciones, de acuerdo con la definición contenida en el acto de otorgamiento de licencia de parcelación, se hubiera infringido un parámetro urbanístico, que no detalla el técnico municipal en sus informes, en atención a la finalidad específica de la licencia de parcelación y a la clase de suelo que afecta (urbano consolidado), no se trataría de un vicio de nulidad de pleno derecho, sino de anulabilidad (artículo 103 LPAC), y debería procederse por el Ayuntamiento por una vía distinta a la iniciada.
QUINTA.- Actuaciones subsiguientes que procederían por parte del Ayuntamiento.
A la vista de que el peticionario ha solicitado una rectificación de la licencia de parcelación (más concretamente, de la superficie de la nave almacén que se adscribe a cada parcela resultante, pues mantiene el resto de parámetros), que implica un cambio en la definición de las parcelas resultantes, ha de entenderse su petición como una modificación de la licencia anteriormente otorgada, que ha de ser tramitada por el Ayuntamiento; por tanto, procedería, previo requerimiento, en su caso, al interesado para que completara la solicitud con nueva planimetría, que fuera informada por los servicios técnicos municipales, acerca de si tal modificación de la licencia otorgada se ajusta a las NNSS, en el caso de que se adscriban, como solicita el interesado, 160 m2 de la nave almacén a la parcela I y 128 a la parcela 2, o si, por el contrario, debiera ajustarse a otra división, conforme a la realidad edificatoria existente en la finca, para evitar el régimen de fuera de ordenación de la construcción (el técnico municipal, en su informe de 2 de marzo de 2010, señala que realmente se trata de dos naves independientes, una de 192 metros cuadrados y otra de 96 metros cuadrados).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la revisión de oficio del Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Fuente Álamo, de 8 de junio de 2009, al no concurrir el vicio de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 62.1,f) LPAC. No obstante, transcurrido el plazo señalado en la Consideración Segunda.3, debe declararse la caducidad del procedimiento en los términos indicados.
SEGUNDA.- Procede que por parte del Ayuntamiento se tramite la modificación de la licencia de parcelación solicitada por el interesado, cuya resolución permitiría subsanar las contradicciones de documentación advertidas por los informes del técnico municipal (Consideración Quinta).
No obstante, V.S. resolverá.
