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Extracto de Doctrina
Así, lo que se exige al servicio público de mantenimiento y conservación de carreteras es que realice las actuaciones de conservación y señalización que sean consideradas como necesarias dentro de un determinado estándar o nivel de prestación del servicio público, sin que la mera titularidad pública de la vía implique que todo accidente acaecido en ella sea de su responsabilidad. De modo paradigmático, el Consejo de Estado y el Tribunal Supremo niegan la relación de causalidad cuando el accidente se produce por una mancha de aceite fresca que se ha derramado en la calzada, pues la rapidez e inmediatez del siniestro justifican que la Administración no esté obligada a prevenir o evitar tales eventos. Quiere decirse, pues, que cuando se trata de casos como el que nos ocupa, las concretas circunstancias del supuesto influyen determinantemente para decidir si existía o no obligación de que el servicio público actuara y, en su caso, señalizara o eliminara la situación de que se trate.
PRIMERO.- Con fecha 21 de enero de 2005, el Ayuntamiento de Murcia remite a la Dirección General de Carreteras un escrito de reclamación presentado ante dicha Corporación por x., por los daños sufridos por el vehículo de su propiedad al encontrarse inundada la travesía de Santo Ángel del municipio de Murcia (carretera regional MU-302), por donde circulaba el 14 de junio de 2004. El 25 de enero de 2005, el Vicesecretario de la Consejería consultante remite la reclamación al Servicio Jurídico para su tramitación, si procediera.
Con posterioridad, el 10 de noviembre de 2006, la Consejería consultante recibió el Acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Murcia de 25 de octubre anterior, por el que se desestima la reclamación presentada al no ser de su competencia la vía afectada.
SEGUNDO.- Remitida la reclamación enviada por el Ayuntamiento al Servicio Jurídico de la Consejería consultante para la iniciación del expediente de responsabilidad patrimonial, la instructora, mediante escrito de 11 de enero de 2007, se dirige al reclamante para que subsane y mejore la solicitud aportando la documentación que figura en los folios 15 y 16 del expediente.
TERCERO.- El 30 de enero de 2007, x. presenta ante la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes el escrito de subsanación de deficiencias, acompañando la siguiente documentación:
- Escrito de reclamación presentado ante el Ayuntamiento de Murcia el 21 de junio de 2004, el permiso de circulación del vehículo matrícula "-" y varias facturas de fechas 14 de junio, 7 y 26 de septiembre de 2004.
- Informe del Jefe del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento (SEIS) del Ayuntamiento de Murcia sobre su actuación el día 14 de junio de 2004:
"Con fecha 14 de junio de 2004 y sobre las 19,48 horas, se recibe aviso comunicando la existencia de inundación en la vía pública con motivo de la fuerte lluvia caída en Santo Ángel, junto a la óptica y la CAM.
Desplazados dos vehículos de este Servicio se procede a realizar desagüe en Santo Ángel a la altura de la CAM mediante motobomba portátil, evacuando el agua a través del registro de alcantarillado, también empujamos algunos coches que habían quedado parados en el interior del charco de agua.
Por este Servicio se desconoce los motivos de la acumulación de agua en la zona".
- Escrito del Servicio Jurídico de x. de 9 de septiembre de 2004, en el que transcribe un informe del Ingeniero Jefe de dicha empresa municipal:
"Que personado en el lugar y consultados antecedentes de las actuaciones de x. el 14/6/2004 en Santo Ángel, resulta que la inundación a que hace referencia el reclamante no fue provocada en modo alguno por el servicio público de alcantarillado, sino que al parecer pudo deberse a un atranque en los tubos de canalización de la salida de la rambla, la cual conducía abundante caudal, debido a la fuerte lluvia caída ese día.
X. únicamente se limitó a prestar la ayuda solicitada por la Gerencia de Urbanismo al igual que lo hicieron otras instituciones como los bomberos".
CUARTO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras, es evacuado el 26 de marzo de 2008 por el Jefe de Sección II de Conservación de Carreteras, en el siguiente sentido:
"1. En este servicio no se tiene constancia alguna del siniestro reseñado hasta el momento de su reclamación ante la Dirección General de Carreteras.
2. La realidad y certeza del incidente aparece reflejada en un informe del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento de 17 de junio de 2004 por el que manifiestan "desconocer los motivos de la acumulación de agua en la zona".
3. Como queda reflejado en el informe de incidencias citado se empujaron varios automóviles que habían quedado parados en el charco de agua.
4. Según un informe de x., cuya copia figura en el expediente, la causa pudo deberse a un atranque de los tubos de canalización de la salida de aguas pluviales, la cual conducía abundante caudal, debido a la fuerte lluvia caída ese día.
5. En la actualidad existen varias rejillas que recogen las aguas pluviales de las calles Cuartel e Isaac Peral, que han sido construidas presumiblemente por los promotores de los edificios situados entre las oficinas de x, y. con licencia del Ayuntamiento de Murcia y en donde no tenemos competencia.
6. No existe relación alguna entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras, sino de los promotores inmobiliarios o de la entidad responsable de la autorización para construir en parcelas que son salida natural de las aguas pluviales que provienen de los montes próximos con la condición del establecimiento de los conductos de evacuación suficientes para evitar la inundación de la Carretera MU-302 en los casos de fuertes aguaceros".
QUINTO.- El Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras emite un informe el 14 de octubre de 2009, en el que, además de cuestionar algunas de las facturas aportadas, realiza la siguiente observación:
"Entendemos que el titular debería de documentar mejor las circunstancias en las que se produjo el siniestro, pues parece ser que es vecino de Santo Ángel, donde se produjo el siniestro, y, quizás, presumiblemente conocedor de los problemas de drenaje de las aguas pluviales de la zona".
SEXTO.- Otorgado un trámite de audiencia al reclamante, no consta que formulara alegaciones, tras lo cual se formula propuesta de resolución desestimatoria al no existir relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras, a tenor de los informes técnicos obrantes en el expediente.
SÉPTIMO.- Con fecha 15 de junio de 2010 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
El reclamante, al sufrir los perjuicios imputados a la actuación administrativa consistente en un deficiente estado de los elementos de una vía pública dependiente de la Administración regional, ostenta la condición de interesado para ejercitar la acción de reclamación, a tenor de lo dispuesto por el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), en relación con el 4.1 RRP.
En cuanto a la legitimación pasiva, ha quedado acreditada que la travesía de Santo Ángel pertenece a una carretera de titularidad regional (MU-302), según se desprende de la documentación incorporada al expediente, si bien ha de destacarse que el elemento causante del daño (atranque de los tubos de canalización de la salida de las aguas pluviales) no forma parte de los elementos funcionales de la carretera, según se desprende del informe del Jefe de Sección II de Conservación de Carreteras (folio 51).
Por otro lado, a tenor de lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC, el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro del plazo legalmente establecido, toda vez que si bien el interesado dirigió inicialmente su reclamación al Ayuntamiento de Murcia, esta Corporación, por no ser titular de la vía, remitió el escrito presentado por el interesado a la Consejería consultante el 21 de enero de 2005 para que pudiera ejercitar su competencia, dentro del año previsto en el artículo 142.5 LPAC.
El procedimiento seguido por la Administración instructora respeta, en términos generales, lo dispuesto tanto en la LPAC como en el RRP, si bien debe dejarse constancia de la excesiva tardanza en tramitar y resolver la reclamación, habiendo superado ampliamente la duración máxima que para el mismo fija el artículo 13 RRP en seis meses, al haber transcurrido más de tres años desde que se inició el procedimiento.
TERCERA.- Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
Por otro lado, la causación de la lesión resarcible puede provenir tanto de una acción como de una omisión de los servicios públicos. En el supuesto que nos ocupa, el reclamante sitúa la causa generadora de los daños en una omisión, al atribuir éstos al deficiente estado de la travesía que se encontraba inundada, cuando circulaba el día 14 de junio de 2004. Pues bien, sólo si se consigue establecer una relación de causa a efecto entre la mencionada omisión y el daño alegado podría ser estimada la reclamación, pues el hecho de que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea objetiva sólo exime de prueba de existencia de culpa, pero no del imprescindible nexo de causalidad entre la conducta de los servicios públicos y el daño.
De la instrucción practicada en el procedimiento resulta acreditada la realidad y certeza del evento lesivo ocurrido el 14 de junio de 2005, sobre las 19,48 horas, en la travesía de Santo Ángel, junto a la óptica y a una oficina bancaria, y que, a causa de él, se produjeron daños materiales en el vehículo siniestrado, si bien no resultan acreditados en la cuantía y extensión reclamados. La cuestión que corresponde plantearse ahora consiste en determinar si ese resultado dañoso es imputable al funcionamiento de los servicios públicos de la Administración regional, tal como pretende el reclamante.
Sin embargo, no resulta acreditada en el presente procedimiento la imputación del daño a la Administración regional y el nexo causal con el servicio público viario, como sostiene la propuesta elevada, por las siguientes razones:
1ª) Cuando se analizan las causas de la inundación de la carretera en el momento en el que circulaba el reclamante, el informe municipal del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento que acudió al lugar aquel día, describe que había caído una fuerte lluvia en Santo Ángel y que se procedió a desaguar a través del registro del alcantarillado, empujando a varios coches que habían quedado parados en el interior del charco.
Respecto a los motivos de la acumulación del agua en la carretera, el Jefe de Sección II de Conservación de la Dirección General de Carreteras, en alusión a lo indicado por el informe de x. (Antecedente Tercero), expresa que "la causa pudo deberse a un atranque de los tubos de canalización de la salida de aguas pluviales, la cual conducía abundante caudal, debido a la fuerte lluvia caída ese día".
Pero el citado técnico concreta aún más los elementos causantes del charco de agua en la travesía urbana, atribuyendo el mismo a que "existen varias rejillas que recogen las aguas pluviales de las calles Cuartel e Isaac Peral, que han sido construidas presumiblemente por los promotores de los edificios situados entre las oficinas de x, y, con licencia del Ayuntamiento de Murcia y en donde no tenemos competencia".
Concluye la citada Sección de Conservación que no existe relación alguna entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras, siendo atribuible a la actuación de los promotores inmobiliarios o de la Administración responsable del otorgamiento de la licencia para construir en parcelas que son salida natural de las aguas pluviales que provienen de los montes próximos, con la condición del establecimiento de los conductos de evacuación suficientes para evitar la inundación de la Carretera MU-302 en los casos de fuertes aguaceros.
Por tanto, el charco de agua en la travesía por el casco urbano de Santo Ángel no tuvo su origen en el drenaje mismo de la carretera, sino en la recogida de las aguas pluviales próximas a la carretera, donde efectivamente no ostenta competencias la Dirección General de Carreteras, a tenor de lo dispuesto en el artículo 35.3 de la Ley 9/1990, de 27 de agosto, de Carreteras de la Región de Murcia (aplicable en aquel momento) que señala: "En las travesías de carreteras regionales corresponde a los Ayuntamientos el otorgamiento de toda clase de licencias y autorizaciones sobre los terrenos y edificaciones colindantes o situadas en las zonas de protección". A mayor abundamiento, el artículos 25.2, l) y 26.1, a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, reconoce la titularidad municipal del servicio público del alcantarillado.
2ª) De otra parte, cabría preguntarse si la existencia del charco en la carretera en aquel momento denota per se un incumplimiento de los deberes de conservación de la vía que debía de ser eliminado de modo inmediato.
En reiterados Dictámenes (por todos, Dictamen 89/2009), siguiendo la doctrina del Consejo de Estado y del Tribunal Supremo, hemos sostenido que las obligaciones públicas en esta materia no pueden ser tan rigurosas que impliquen su deber de eliminar de modo inmediato cualquier obstáculo que aparezca en la calzada, pues el deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se cuenta una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide que el tráfico en la calzada sea libre y expedito (por todos, el Dictamen del Consejo de Estado nº 301, de 12 de mayo de 1992).
De las circunstancias descritas no se infiere una omisión de los deberes de conservación y señalización de la carretera, sino que el charco de agua que ocupó la travesía se debió a un fuerte aguacero que se produjo aquel día, quedando reestablecidas las condiciones de circulación el mismo día, cuando se avisó a los servicios municipales de bomberos a las 19,48 horas.
De otra parte, conviene destacar, como sugiere el informe del Parque de Maquinaria, que las circunstancias en las que se produjo el incidente no están documentadas por el reclamante, si se tiene en cuenta que en el momento de ocurrir los hechos todavía era de día (14 de junio), por lo que podía ser visible el charco de agua en la vía para poder ser evitado y, más aún, si existían otros vehículos que se habían quedado parados en la carretera; todo lo anterior suscita dudas sobre la actuación del reclamante, puesto que éste está obligado a adaptar la velocidad a las características y estado de la vía, así como a las condiciones meteorológicas, de manera que pueda detener el vehículo ante cualquier obstáculo que se pueda presentar en la carretera (artículo 19.1 RD. Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Valoradas las circunstancias anteriormente expresadas, puede afirmarse que no ha resultado probada la responsabilidad de la Administración regional en materia viaria, aunque sea de forma concurrente con la de otras Administraciones o la del interesado, pues únicamente ha quedado probada la realidad del incidente y la producción de determinados daños, pero no su imputación al funcionamiento del servicio público viario, a la vista de las consideraciones realizadas con anterioridad.
La misma conclusión obtenida alcanzan los Dictámenes núms. 30/1998, 37/2000 y 89/2009 de este Órgano Consultivo.
Por último, tampoco han quedado probadas determinadas partidas reclamadas en relación con la forma de producción del daño, según el informe del Parque de Maquinaria del centro directivo competente (Antecedente Quinto).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de referencia, por no acreditarse la existencia de la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público viario y el daño por el que se reclama indemnización, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
