Dictamen 95/2011

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de mayo de 2011, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 24 de noviembre de 2010, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, y, z por los perjuicios causados por la anulación del canal de desagüe de la zona (expte. 276/10), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 11 de marzo de 2010, x, y, z  presentan reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Consejería de Agricultura y Agua por los siguientes hechos:

  "Que el núcleo rural de -- en Pozo Estrecho está localizado en la zona perteneciente a la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena, zona regable oriental, sector 11.

   Desde hace varios años los vecinos del núcleo rural de -- en Pozo Estrecho estamos padeciendo las consecuencias de la anulación del canal del desagüe que sí aparece en todos los planos, pero que en la realidad física ha sido tapado por algunos propietarios de parcelas colindantes con dicho canal de desagüe (este extremo se puede comprobar fácilmente con una visita al lugar).

  Así, cuando llueve el agua no puede discurrir por el lugar previsto e inunda por completo el paraje de -- haciéndolo inaccesible e intransitable para vehículos y personas, y entrando el agua en viviendas que quedan anegadas, causando importantes perjuicios.

  Esta situación ha sido denunciada verbalmente y por escrito ante diversas instituciones sin que a día de hoy se haya obtenido respuesta alguna".        

  Las reclamantes atribuyen la responsabilidad a la Consejería de Agricultura y Agua, por dejación de las tareas de prevención, falta de control y vigilancia, puesto que le corresponde velar por el correcto mantenimiento de las instalaciones e infraestructuras hidráulicas con las que cuenta la Región a fin de evitar que causen perjuicios a los ciudadanos, exigiendo a los propietarios de las mismas, en el caso de que no fuesen dichas infraestructuras de titularidad pública, la corrección de las conductas contrarias a la legalidad vigente. También que dicha responsabilidad genera un deber de indemnizar y así se debe reconocer en la resolución del procedimiento, aunque no concretan la cuantía del daño.

  Designan a la letrada x como representante, suscribiendo también el escrito de reclamación en prueba de su aceptación.    

  Finalmente, acompañan las denuncias presentadas ante el Ayuntamiento de Cartagena y ante la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena por estos mismos hechos, acompañadas de fotografías sobre las inundaciones denunciadas.      

  SEGUNDO.- Recabado un informe de la Dirección General de Regadíos y Desarrollo Rural, un técnico de gestión visitó el lugar donde se producen las inundaciones, acompañado de algunos de los vecinos afectados, evacuando un informe el 16 de julio de 2010 en el sentido de expresar:

  1º) Que, según exponen los vecinos, estas inundaciones se vienen produciendo desde que hace unos años se tapó un desagüe que recogía las aguas de las fincas que están en la parte norte de las anteriores y más altas que ellas, de manera que el agua de escorrentía va a parar a sus fincas afectando a viviendas y animales (Sectores X y XI).      

  2º) Que el desagüe al que hacen referencia es el denominado como d-XI-3-4 cuya construcción, según el proyecto de canales, redes principales y secundarias de riego, desagües y caminos de las zonas regables del campo de Cartagena, correspondía al Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA).

  3º) Se acompañan fotografías aéreas en las que se puede apreciar que en el año 1982 el desagüe estaba abierto y que a partir de ese momento se fue tapando en tramos, desde el camino que discurre paralelo a la tubería T-XI-4 hasta el núcleo rural de -- (erróneamente se escribe --), siendo el más próximo a éste el último en taparse.        

  TERCERO.- Constan las actas de entrega de las obras a la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena, y la transferencia del dominio a dicha Comunidad por parte del IRYDA, en relación con los sectores I, II, III, IV y V.    

  CUARTO.- El asesor jurídico, con el visto bueno de la Jefa de Servicio de la Consejería de la Consejería de Agricultura y Agua, formula propuesta el 9 de noviembre de 2010, en virtud de la cual se acuerda la inadmisión de la reclamación de responsabilidad patrimonial por cuanto las obras fueron entregadas a la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena, según las actas que se acompañan, no ostentando competencias la Consejería consultante.

  QUINTO.- Con fecha  24 de noviembre de 2010 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.    

A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  El Dictamen se ha recabado por el titular de la Consejería con carácter preceptivo, citando a este respecto el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).

  Sin embargo, la propuesta elevada contiene el pronunciamiento de la inadmisión de la reclamación de responsabilidad patrimonial, en lugar de una propuesta de resolución desestimatoria de la pretensión, entrando a conocer el fondo de la misma, siguiendo en este último caso lo preceptuado en el artículo 12 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP): "Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de diez días, el órgano instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano consultivo o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. A tal efecto, remitirá al órgano competente para recabarlo todo lo actuado en el procedimiento, así como una propuesta de resolución que se ajustará a lo dispuesto en el artículo 13 de este Reglamento (...)".    

  Tal consideración no resulta baladí si se tiene en cuenta que el Dictamen de este Órgano Consultivo se incardina, según dicho procedimiento de responsabilidad patrimonial, en una fase posterior al trámite de audiencia a los interesados, debiendo ajustarse la propuesta de resolución a lo dispuesto en el artículo 13 RRP sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño y la cuantía de la indemnización, entrando, en suma, en el fondo de la reclamación presentada, sea con carácter estimatorio o desestimatorio.    

  La falta de previsión en el Reglamento citado sobre el Dictamen de este Órgano Consultivo en los supuestos de inadmisión de la reclamación, posibilidad que la Consejería consultante considera fundada en la expresión genérica del artículo 6.2 del mismo ("si se admite la reclamación por el órgano competente"), cuyo alcance será tratado posteriormente, motiva que este Consejo Jurídico deba considerar, en primer término, el carácter con el que se emite el presente Dictamen, a la vista de que en otros procedimientos, como en el caso de la revisión de oficio, se prevé legalmente que el órgano competente pueda acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar el Dictamen del Órgano Consultivo, siempre y cuando se cumplan determinadas condiciones (artículo 102.3 LPAC), si bien tal posibilidad no se contempla en los procedimientos de responsabilidad patrimonial (se alude a un procedimiento general y abreviado en el artículo 142.3 LPAC).                            

  Atendiendo a la regulación contenida en la norma de creación del Consejo Jurídico (artículo 12.9 de la Ley 2/1997), el Dictamen sería preceptivo en relación con todas "las reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración regional", siendo indiferente, según el tenor literal, la fórmula concreta adoptada por el órgano competente en relación con la reclamación presentada. Apoyaría también esta interpretación la falta de previsión legal de una fase de admisión previa de la reclamación de responsabilidad patrimonial, de modo similar a como ocurre en los supuestos indicados de la revisión de oficio (artículo 102.3 LPAC).

En este último aspecto pone acento la doctrina del Consejo de Estado, al afirmar que la distinción entre inadmisión y desestimación tiene carácter procesal y sólo cobra sentido en aquellos procedimientos que constan de dos fases, una orientada a comprobar la concurrencia de los requisitos formales de la reclamación, y otra encaminada a resolver sobre el fondo. Sin embargo, continúa dicho Órgano Consultivo, en el ámbito de los procedimientos establecidos para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial ni la LPAC, ni el RRP, prevén la existencia de un procedimiento estructurado en dos fases, como se ha indicado. Por ello, concluye que "dirigida una reclamación a la Administración en solicitud de indemnización por perjuicios derivados de una actuación administrativa, la comprobación de que no se ha presentado en tiempo hábil o de que no concurren las condiciones legales precisas para que el Estado indemnice no puede concretarse en una declaración administrativa de inadmisibilidad sino en un pronunciamiento desestimatorio" (por todos, Dictamen núm. 4812/1998). En congruencia con tales postulados, y evacuando su dictamen con carácter preceptivo, el citado Órgano Consultivo ha dictaminado la procedencia de la desestimación de la reclamación formulada, siguiendo la tramitación propia de la responsabilidad patrimonial, aún en supuestos de incompetencia del órgano que resuelve (por todos, Dictámenes núms. 972/2003 y 1722/2007).  

Por último, aún cuando no se desarrollara la argumentación que lo sustenta, con tal carácter preceptivo se evacuó el Dictamen núm. 132/2007 por este Consejo Jurídico, en un supuesto de propuesta de inadmisión de una reclamación de responsabilidad patrimonial.  

SEGUNDA.- Sobre la propuesta de inadmisión a trámite sometida a consulta.

  Atendida la propuesta de inadmisión sometida a consulta, debe recordarse la doctrina de este Consejo Jurídico acerca de tales pronunciamientos, plasmada en Dictámenes como en los números 110/2003 y 132/2007.

  En los precitados Dictámenes se señaló:

"Con el fin de evitar la tramitación de procedimientos inútiles que carecen de razón de ser, las normas reguladoras de determinados procesos prevén un trámite de admisión, que permite declarar a limine la inadmisibilidad de reclamaciones, recursos o demandas que adolezcan de defectos procedimentales insubsanables. Ahora bien, el criterio antiformalista vigente en todo tipo de procedimientos, tendente a asegurar la aplicación del principio pro actione de forma que siempre quede garantizada la mayor viabilidad de la pretensión deducida, en orden a obtener una resolución que aborde todas las cuestiones planteadas, lleva a una aplicación muy restrictiva de esta posibilidad, de modo que sólo es posible admitirla en aquellos supuestos para los que venga expresamente prevista, y previo cumplimiento del procedimiento establecido al efecto.

  En efecto, en el ámbito de los procedimientos establecidos para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, la LPAC nada prevé sobre la existencia de un trámite de admisión; en tanto que el RRP sólo contiene una expresión ambigua en la que poder sustentar tal posibilidad reflejada en la dicción de su artículo 6.2, en la que la impulsión del procedimiento en todos sus trámites aparece condicionada al hecho de que la reclamación haya sido admitida por el órgano competente, lo que permitiría, sensu contrario, colegir la posibilidad de inadmisión. Sin embargo, ese criterio pro actione al que hacíamos referencia al principio de la presente Consideración nos lleva a una aplicación muy restrictiva de tal posibilidad, que debe quedar ceñida a hipótesis de reclamaciones no ajustadas a los términos del artículo 70 LPAC y del propio artículo 6 del Reglamento, es decir, reclamaciones defectuosas en su planteamiento, que impidan la continuación del procedimiento de no ser debidamente subsanados los requisitos omitidos, e incluso en estos supuestos resulta procedimentalmente más correcto actuar conforme a lo dispuesto en el artículo 71 de dicho texto legal.

  También podría pensarse que una interpretación más amplia del citado artículo 6.2 pudiera llevar a la inadmisión de pretensiones temerarias o descabelladas, pero, aun así, habría que tener en cuenta lo previsto en el artículo 89.4 LPAC que permite a la Administración resolver "la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución", precepto que se encuentra ubicado en la regulación del contenido del acto terminal del procedimiento cual es la resolución, cuya culminación presupone el agotamiento de las fases previas incluida la de instrucción".

  Por tanto, se puede colegir que la inadmisión, sin entrar en el fondo del asunto, de una reclamación por presunta responsabilidad patrimonial de una Administración pública, teniendo en cuenta la amplia casuística que presentan estos procedimientos en los que los perfiles de dicha responsabilidad resultan no pocas veces discutibles, ha de constituir una posibilidad muy restringida, de modo que en ningún caso se prejuzguen los elementos de juicio que puedan aportarse en el procedimiento. Esta posibilidad de inadmisión a trámite por carecer de fundamento ha sido considerada ajustada a derecho por la sentencia núm. 480/2008, de 23 de mayo, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6.2 RRP, en relación con el 89.4 LPAC, respecto a una reclamación que ya había sido resuelta por otro órgano de la misma Administración regional.  

  Aplicada la doctrina expuesta del Consejo Jurídico al presente supuesto, resulta que frente a las imputaciones genéricas de la parte reclamante, que atribuye una suerte de competencia global de la Consejería consultante respecto a las infraestructuras hidráulicas con las que cuenta la Región de Murcia (omitiendo las competencias de la Administración General del Estado sobre el dominio hidráulico), la propuesta de inadmisión se fundamenta en que la infraestructura causante del daño fue entregada a la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena por el IRYDA, siendo recepcionada el 30 de diciembre de 1981, fecha a partir de la cual no ostenta competencias la Consejería de Agricultura y Agua.      

  Sin embargo, aunque pueda ser ajustada la inadmisión de una reclamación cuando resulte manifiesta y ostensible la falta de competencia del órgano al que se dirige (no debe olvidarse que el artículo 6 RRP se refiere siempre al órgano competente para su tramitación), haciendo innecesario por inútil la continuación del procedimiento, otorgando, en todo caso, un trámite de audiencia al interesado, esta posibilidad de inadmisión a trámite conlleva a priori cierta dificultad sin la debida instrucción del procedimiento, puesto que en la práctica de la acción administrativa se producen múltiples formas de concurrencia competencial entre Administraciones o pueden existir otras competencias transversales del mismo órgano resolutorio que la inadmite por incompetente (a título de ejemplo, la Consejería consultante no sólo ostenta las competencias regionales en infraestructuras agrarias, sino también las que ostenta la misma Administración en materia hidráulica, a  tenor de lo dispuesto en el Decreto 26/2011, de 25 de febrero).

Sin embargo, este Consejo Jurídico no considera adecuada la inadmisión de la reclamación en el presente caso, puesto que puede alcanzarse la misma conclusión desestimatoria por incompetencia siguiendo el procedimiento reglamentariamente establecido para este tipo de reclamaciones, que incluye un trámite de audiencia a las interesadas, por las siguientes razones:

  1ª) La titularidad de la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena se fundamenta en un acta obrante en el expediente (folio 19), suscrita el 30 de diciembre de 1981, si bien dicha acta hace referencia a los sectores I, II, III, IV y V del Campo de Cartagena, mientras que el técnico de gestión hace referencia a que las fincas afectadas pertenecen a los sectores X y XI.

  2ª) La tramitación de la reclamación de responsabilidad patrimonial, conforme al procedimiento previsto en el artículo 7 y ss. RRP, resulta más garantista para la defensa de los derechos de las afectadas, en tanto se les otorga un trámite de audiencia para formular alegaciones (lo que no consta que se haya hecho en el presente caso), teniendo en cuenta, según exponen las reclamantes, que llevan varios años sufriendo inundaciones tras la supresión del canal de desagüe y que los organismos a los que hasta ahora se han dirigido no les han contestado.                

  3ª) En el procedimiento previsto en el RRP (artículo 11) se incardina igualmente la audiencia a otros interesados, antes de formular la propuesta de resolución, teniendo pleno sentido en el presente caso que se otorgue no sólo a las reclamantes, sino también a la Comunidad de Regantes cuya titularidad se sostiene por la propuesta sometida a consulta, e incluso a otras Administraciones con competencias sectoriales (las comunidades de usuarios tienen el carácter de corporaciones de derecho público adscritas al organismo de cuenca, que velará por el buen orden del aprovechamiento).

4ª) La instrucción, a través del procedimiento general previsto para este tipo de reclamaciones de responsabilidad patrimonial, permite ofrecer a las reclamantes una respuesta fundada frente a sus pretensiones, imprescindible para poder ejercitar las acciones que procedan frente a los órganos que finalmente la resolución considere competentes.      

  5ª) Por último, la instrucción del procedimiento previsto en el RRP permite incorporar al procedimiento otros datos que pudieran resultar de interés para la resolución del asunto, y que deban ser tenidos en cuenta en la propuesta de resolución que se adopte, analizando si se han acreditado por las reclamantes otros requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial (falta de concreción del daño y su cuantificación, etc.).  

  En suma, ha de someterse formalmente la reclamación a los trámites establecidos en el Título X LPAC y en el RRP, otorgando un trámite de audiencia a los interesados a fin de que pueda examinar el expediente y formular, en su caso, las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime oportunos.    

  Concluida la instrucción del expediente y redactada la propuesta de resolución por el instructor, se remitirá todo lo actuado en el procedimiento a este Órgano Consultivo para la emisión del preceptivo Dictamen.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

  ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de inadmisión elevada, por las razones esgrimidas en la Consideración  Segunda, procediendo a la tramitación de la reclamación conforme al procedimiento previsto en el RRP, otorgando un trámite de audiencia a los interesados, y recabando el Dictamen de este Consejo Jurídico sobre la propuesta de resolución del órgano instructor.     

  No obstante, V.E. resolverá.