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Dictamen nº 159/2011
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de julio de 2011, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 24 de enero de 2011, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 22/11), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 22 de noviembre de 2007 tuvo entrada en el Registro General de la Consejería consultante un burofax enviado por x a la Dirección General de Carreteras el día anterior, con el siguiente texto:
"Por medio de la presente interrumpo prescripción del siniestro ocurrido el 23.11.06 en la carretera de Yecla a Pinoso C-323, cuando circulando con el vehículo --, al haber un socavón en el asfalto causa daños en rueda".
SEGUNDO.- Con fecha 24 de enero de 2008, x, Procuradora de los Tribunales, presenta, en nombre y representación de x, escrito donde expone que el día 23 de noviembre de 2006, sobre las 11 horas, cuando circulaba el automóvil propiedad de su representado matrícula --, con el que se encontraba impartiendo clase el profesor de la Autoescuela propiedad del x, x, por la Avda. de Pinoso, sentido Pinoso, a la altura aproximada del cruce con la C/ Antonio Machado, de la población de Yecla, introdujo la rueda delantera derecha en un socavón existente en el pavimento, como consecuencia de lo cual tanto la rueda como el neumático sufrieron daños de tal envergadura que obligaron a su sustitución, lo que supuso al reclamante el desembolso de 255,65 euros, lo que acredita con factura por dicho importe emitida por Talleres --.
Indica que se solicitó la presencia de la Policía Local de Yecla para que constatase la existencia del socavón, lo que así hicieron mediante informe emitido ese mismo día con el siguiente tenor literal:
"Somos requeridos por un empleado de la Autoescuela -- de Yecla, el cual nos comunica que en un socavón que hay en la carretera de Pinoso, margen derecho de la calzada, sentido Pinoso y a la altura de la calle Antonio Machado, se ha roto la cubierta de la rueda delantera derecha.
Nos personamos en el lugar y comprobamos que, en efecto, hay un socavón de una considerable profundidad.
El vehículo no se encuentra en el lugar ya que, según nos dicen, han tenido que cambiar la rueda por tener que seguir con un alumno dando clase.
Se adjuntan fotografías del socavón, así como de la rueda.
También se comprueba que en la carretera de Villena, sentido de entrada a la ciudad, donde acaban los dos carriles hay otro socavón de semejantes características al anterior y se encuentra justamente a la altura de un olmo".
Posteriormente, el día 28 de noviembre de 2006, se formuló reclamación ante el Excmo. Ayuntamiento de Yecla, al creer que el vial en el que se produjo el accidente pertenecía a dicha entidad local. Sin embargo, mediante resolución de 24 de octubre de 2007, la citada Corporación Local procedió a desestimar su reclamación basándose para ello en la titularidad autonómica de la vía. Finaliza solicitando que la Administración autonómica se haga cargo de la indemnización que le corresponde a su representado por el accidente descrito
Acompaña a la reclamación, además del informe policial antes señalado, la siguiente documentación:
Propone como prueba los documentos antes señalados.
TERCERO.- Con fecha 15 de septiembre de 2008, la instructora del expediente comunica al interesado la recepción de la reclamación al tiempo que le requiere para que mejore la solicitud aportando original o copia debidamente cotejada de los documentos que acompañaba a aquélla, así como de la póliza del seguro obligatorio del vehículo en la fecha del accidente y declaración jurada de no haber percibido indemnización alguna como consecuencia del accidente objeto del expediente, así como para que acredite la realidad y certeza del suceso con los medios de prueba que considere oportunos.
El requerimiento fue atendido mediante la aportación, con fecha 30 de septiembre de 2008, de la documentación que se interesaba, al tiempo que, por la representante del interesado, se indica que la certeza de los hechos se prueba con el informe de la Policía Local de Yecla, que se unió, en su momento, al escrito de reclamación.
CUARTO.- Con la misma fecha, 15 de septiembre de 2008, se recaba de la Dirección General de Carreteras informe sobre los siguientes extremos:
La petición de informe fue cumplimentada por el Jefe de Sección II de Conservación de Carreteras de dicho Centro Directivo en el siguiente sentido:
"A. No podemos manifestarnos sobre el particular salvo de lo expresado por el reclamante en su escrito.
B. No estimamos existencia de actuación inadecuada del perjudicado de acuerdo con lo manifestado por éste.
C. No se tiene constancia de otros accidentes en el mismo lugar y fecha.
D. La causa del siniestro según el reclamante estuvo producida por la existencia de un bache en la calzada.
E. El servicio de Conservación en su labor habitual de mantenimiento ha repuesto en diversas ocasiones pequeños rehundidos del firme, constatando que en las proximidades del punto en que se relata la reclamación, existe una pequeña zona bacheada, es decir, con el firme restituido para evitar molestias e incomodidades al tráfico rodado especialmente al de dos ruedas".
QUINTO.- Concedido, con fecha 1 de septiembre de 2009, trámite de audiencia, la representante del reclamante presenta escrito de alegaciones en el que viene a reproducir el contenido de su reclamación.
SEXTO.- Con posterioridad, concretamente el día 19 de octubre de 2010, la instructora se dirige al Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, solicitando información sobre el valor venal del vehículo en la fecha del accidente; valoración de los daños atendiendo al modo de producirse el siniestro; ajuste con la realidad de los daños reclamados en relación a la reparación del vehículo que figura en la fractura presentada por el reclamante; cualquier otra cuestión que se estime de interés.
Con fecha 11 de noviembre de 2010 el Jefe del Parque de Maquinaria se dirige a la instructora manifestando la imposibilidad de informar hasta que el requerimiento se complete con la documentación que conforma el expediente de reclamación.
No consta que por parte del órgano instructor se remitiese al citado Parque la documentación solicitada.
SÉPTIMO.- Consta acreditado en el expediente que por el interesado se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta de su reclamación, que se sustancia ante el Tribunal Superior de Justicia en la Región de Murcia, con el número 481/10.
También figura informe emitido por el Servicio Jurídico de la Secretaría de la Consejería consultante, emitido a petición de la Dirección de los Servicios Jurídicos, en el que el Jefe de dicho Servicio informa en sentido favorable a la estimación de la reclamación.
OCTAVO.- Mediante escrito de fecha el 12 de enero de 2011 la instructora comunica al interesado que, de conformidad con lo establecido en el artículo 80 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), se ha acordado la apertura de un período de prueba al objeto de que el plazo de 30 días proceda a enviar "certificado cuenta corriente bancaria".
NOVENO.- Con la misma fecha se elabora propuesta de resolución estimatoria de la reclamación al considerar que concurren los requisitos necesarios para que nazca la responsabilidad patrimonial, al haber quedado acreditado que la causa del accidente fue la existencia del socavón en la vía de titularidad regional.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el día 24 de enero de 2011.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. El procedimiento se ha iniciado por persona legitimada para ello, puesto que x ha acreditado en el expediente ser el titular del bien dañado y haber soportado el abono de los gastos de su restitución.
Por otro lado, su actuación a través de representante ha quedado debidamente acreditada, según exige el artículo 32 LPAC, con la copia de poder notarial otorgado a favor de la Procuradora, x.
En cuanto a la legitimación pasiva, al ser la carretera donde se produce el accidente de titularidad regional, como se desprende de la documentación incorporada al procedimiento, dicha legitimación corresponde a la Administración regional.
II. Por lo que se refiere al plazo de presentación de la reclamación, debe decirse que, acaecido el hecho que la fundamenta el 23 de noviembre de 2006, la reclamación presentada ante la Administración regional el día 24 de enero de 2008 debe considerarse extemporánea, ya que se produce en un momento en el que había transcurrido el plazo de un año que a estos efectos establece el artículo 142.5 LPAC. No obstante lo anterior, debe determinarse si la reclamación formulada dentro de plazo al Ayuntamiento de Yecla (el 28 de noviembre de 2006), por entender el reclamante que la vía en la que ocurrió el accidente era de titularidad municipal, y que fue inadmitida por falta de legitimación pasiva mediante Resolución del citado Ayuntamiento de 24 de octubre de 2007 (sin que conste la fecha de notificación), surte efectos interruptores del citado plazo. A este respecto conviene traer a colación la Sentencia de 25 de noviembre de la Sala 3ª del Tribunal Supremo sobre un supuesto similar al que nos ocupa, citando otra suya de 27 de diciembre de 1989, en la que se inclina por dar eficacia interruptora a las reclamaciones a Administraciones no competentes si concurre alguna circunstancia excepcional que así lo justifique, como en los casos en que la Administración ha podido suscitar dudas sobre la titularidad del servicio público en cuestión, y ello en aplicación del principio general que postula una interpretación del instituto de la prescripción de acciones favorable al ejercicio de éstas, por estar fundado dicho instituto en razones de seguridad jurídica y no de justicia intrínseca, lo que se entiende especialmente aplicable en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración. En el presente caso, y aunque en rigor no puede decirse que la Administración haya inducido a error al reclamante a la hora de determinar la titularidad del tramo de carretera en cuestión, se da la circunstancia fácilmente observable a la vista de las fotografías obrantes en el expediente, de la plena inserción de la vía en el núcleo urbano, lo que suscitaba la razonable apariencia de que la Administración responsable de su conservación podía ser la municipal y no la autonómica, lo que justifica que no haya de entenderse prescrita la acción dirigida contra la Administración regional.
Las conclusiones alcanzadas en el punto anterior harían innecesario analizar la eficacia interruptiva del burofax enviado por el interesado. No obstante, el Consejo considera conveniente recordar que, cuando ha analizado supuestos en los que la reclamación se interpone por vía telegráfica (a la que cabe asimilar el burofax) con la finalidad de interrumpir la prescripción, es su doctrina, recogida entre otros, en los Dictámenes números 37/1999, 10/2000 y 81/2003, que el telegrama únicamente puede producir efectos interruptivos de la prescripción cuando reúne todos los requisitos para ser considerado escrito de iniciación del procedimiento de responsabilidad. En el supuesto que se analiza, si se examina el tenor del burofax enviado a la Administración por el interesado, se advierte que, en realidad, no contiene una auténtica voluntad de que, en virtud del mismo, se tramite y resuelva un procedimiento administrativo en el que se satisfaga una pretensión resarcitoria, es decir, no es un escrito de iniciación de un procedimiento de responsabilidad patrimonial. Ello es así porque la pretendida reclamación se realiza a los solos efectos de "interrumpir la prescripción", lo que significa que, más que una pretensión resarcitoria, lo querido con tal burofax es comunicar a la Administración su futura intención de reclamar, entendiendo el interesado que con tal actuación se producía el efecto jurídico de interrumpir el plazo prescriptivo de su acción. Esto último, por lo demás, no puede aceptarse, pues el artículo 1973 del Código Civil sólo anuda dicho efecto a que la acción se ejercite judicialmente o se formule una auténtica "reclamación" ante la Administración. Como señala el Dictamen del Consejo de Estado de 22 de junio de 2006, citando uno anterior, "el plazo es de orden público y no es susceptible de ser interrumpido a voluntad por el propio interesado ni de mantenerse suspendido o abierto". Consecuencia de lo anterior es que en su Dictamen de 19 de octubre de 2006 exprese que "sólo podrá interrumpir el plazo de prescripción (refiriéndose a un telegrama), cuando éste tiene un contenido identificable como de ejercicio de una reclamación, pero no lo es cuando responde a un mero propósito de instar que se tenga por interrumpida la prescripción", considerando en aquel caso que "los telegramas girados a la Administración no incorporan una pretensión indemnizatoria en sí misma, sino tan sólo un deseo de que se entendiera interrumpido el plazo de prescripción"; añadiendo en su Dictamen 4.649/1997, que "la virtualidad del telegrama en orden a producir los efectos interruptivos del plazo de prescripción pretendidos debe interpretarse conforme a las exigencias de la buena fe y de interdicción del abuso de derecho (artículo 7 del Código Civil), de forma que el telegrama preceda a una reclamación inminente o, por lo menos, deducida en tiempo razonable; sin que pueda resultar admisible que el telegrama pueda conceptuarse como instrumento para tener permanentemente abierta la vía para reclamar. De lo contrario, los plazos para reclamar por esta vía serán susceptibles de uso fraudulento".
III. El resto del procedimiento seguido por la Administración instructora respeta, en términos generales, lo dispuesto tanto en la LPAC como en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP). Sin embargo, cabe hacer las siguientes consideraciones:
1. Se ha omitido la correspondiente resolución de admisión de la reclamación y designación de instructor, trámite que, a tenor de lo prevenido en el artículo 6.2 RRP, se ha de anteponerse a cualquier otro.
2. El trámite de audiencia, tal como viene señalando la doctrina, está íntimamente ligado con los principios de contradicción y defensa, lo que exige que la puesta de manifiesto del expediente que acompaña a dicho trámite, como premisa necesaria de un correcto y válido ejercicio del derecho de alegación por parte de los interesados, alcance a la totalidad de los documentos conformadores del mismo, de tal suerte que dicha actuación debe llevarse a cabo inmediatamente antes de elaborar la propuesta de resolución y a la vista del expediente completo, según se infiere del artículo 84.1 LPAC. Pues bien, en el supuesto objeto de Dictamen tras la sustanciación del trámite de audiencia se ha producido la incorporación al expediente de un informe jurídico y se ha realizado un nuevo trámite consistente en solicitar un informe al Parque de Maquinaría de la Dirección General de Carreras, lo que podría haber hecho necesaria la repetición de dicho trámite, con el fin de evitar una eventual indefensión con efectos potencialmente invalidantes para lo actuado. No obstante, en este caso tal cautela resulta soslayable por el sentido del informe jurídico (favorable a las pretensiones del interesado) y por la falta de emisión de informe por el citado Parque.
3. Tal como ya pusiera de manifiesto el Consejo Jurídico en su Memoria de 1999, la labor del instructor consiste en traer al expediente toda la información que, en hipótesis, pueda ser necesaria para decidir el contenido de la resolución, sin perjuicio de que, con posterioridad, fundamente su propuesta en los hechos y razonamientos jurídicos que juzgue convenientes. Y se trata de una potestad fiduciaria, que no ejerce para sí en función de la propuesta de resolución que decida elevar a la autoridad competente para resolver, sino que la ejerce, precisamente, para que dicha autoridad pueda adoptar la resolución final, siguiendo la propuesta o separándose de ella, pero contemplando la totalidad de hechos, elementos, circunstancias y alegaciones que influyan o puedan influir en la bondad de su acuerdo. En tal sentido, la actividad del instructor, al desarrollarse para el órgano resolutorio, es una actividad debida, de tal forma que, en cualquier caso, ha de trasladarse no sólo la conclusión de su labor aplicativa del Derecho, sino también las bases en que fundamenta tal aplicación. Sólo así podrá el órgano decisor resolver el procedimiento con libertad de criterio, no quedando vinculado de facto por la propuesta de resolución, y en consecuencia, conseguir que el principio de separación entre las fases instructora y resolutoria opere en forma real y efectiva. Pues bien, no se alcanza a comprender como el instructor en el presente caso, consciente de la importancia que el informe del Parque de Maquinaria tiene en relación con la valoración de los daños alegados por el reclamante, no cumplimenta el envío de la documentación que por aquél se le solicita como necesaria para poder dar respuesta a las cuestiones que el propio instructor le plantea en su requerimiento. Tan incompresible actuación fuerza a que se tenga por no discutida por la Administración la cantidad reclamada y que, por tanto, el montante de la indemnización, en el supuesto de estimarse la reclamación, tenga que coincidir con aquélla. Esta consecuencia potencialmente negativa para el interés público, puede obviarse en el presente caso, pues a la vista del daño alegado (sustitución de la rueda y del correspondiente neumático), no parece que quepa dudar de la razonabilidad del importe reclamado.
4. De conformidad con los artículos 13.2 RRP y 89 LPAC, la resolución que ponga fin al procedimiento de exigencia de responsabilidad patrimonial "decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo". Tales preceptos cabe hacerlos extensivos a la propuesta de resolución, en tanto que constituye la base técnica en la que se fundamentará la resolución final del procedimiento.
Examinada la propuesta contenida en el expediente sometido a consulta, es de apreciar una infracción de lo dispuesto en los preceptos transcritos, pues omite cualquier referencia a una cuestión fundamental que plantea el expediente como es la posible extemporaneidad de la reclamación, que, de producirse, llevaría a la desestimación automática de la reclamación.
Por otro lado el artículo 13.2 RRP establece que la resolución se pronunciará sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo, por ello no resulta adecuado y se debe eliminar de la propuesta toda referencia a las operaciones de gestión presupuestaria del gasto que, en caso de acogerse el sentido estimatorio de la propuesta, procedería llevar a cabo una vez emitida y firme la correspondiente Orden resolutoria.
TERCERA.- La relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y el daño alegado.
El artículo 139 LPAC atribuye a los particulares el derecho a ser indemnizados por la Administración correspondiente de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por tanto, para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados a los particulares como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, es necesario que se acredite la existencia del daño o perjuicio económicamente evaluable e individualizado; que el daño o perjuicio sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, en relación de causa a efecto, y que no exista fuerza mayor.
Además, la responsabilidad de la Administración se funda en el criterio de la lesión, entendida como daño o perjuicio que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, es decir, el daño ha de ser antijurídico.
Por otro lado, tal como ha tenido ocasión de señalar el Tribunal Supremo, la expresión "funcionamiento de los servicios públicos" ha de entenderse en un sentido amplio que comprendería tanto los producidos como consecuencia de una acción como los que se deriven de una omisión, supuesto este último en el que encajaría la reclamación que se dictamina, cuya razón de ser se fundamenta en un actuar omisivo de los servicios de conservación de la carretera en la que se produjo el accidente.
Es doctrina reiterada y pacífica tanto de este Consejo Jurídico, como de otros órganos autonómicos y estatales integrantes de las respectivas Administraciones consultivas, que la Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada. Así el Consejo de Estado ha señalado repetidamente (entre otros, en sus Dictámenes números 102/1993 y 1.294/94), que la Administración es responsable de las consecuencias dañosas derivadas de la falta de seguridad en las vías atribuible a sus elementos o circunstancias, tales como desprendimientos de piedras, deformidad o baches importantes en la calzada o existencia prolongada de gravilla.
En el asunto examinado, a partir de los informes de la Dirección General de Carreteras y de la Policía Local de Yecla, cabe inferir la existencia de un socavón en la calzada, causante del daño alegado, no constando, por otra parte, que existiera una señalización adecuada que hubiera advertido al conductor del riesgo posibilitándole así la adopción de medidas precautorias en la conducción. El informe policial también acredita la realidad del daño alegado aunque los agentes no fuesen testigos directos del accidente, pues en el expediente existe suficiente prueba indiciaria de que los daños los provocó el hecho de haber introducido la rueda del vehículo en el socavón que, según dicho informe, tenía una considerable profundidad.
Por todo ello, este Consejo Jurídico considera que concurren los presupuestos indispensables para reconocer la responsabilidad administrativa, ya que el daño se ha producido como consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público, pues ha sido ocasionado por el deficiente estado de conservación de la calzada agravado por la inexistencia de señalización que advirtiera de la presencia del socavón; sin que, por otro lado, quepa apreciar en el expediente motivo alguno para imputar al reclamante una actuación incorrecta generadora del accidente (dado que no se ha acreditado que circulara de forma imprudente o a mayor velocidad de la permitida), sin que tampoco quepa señalar como causa eficiente del siniestro circunstancia alguna constitutiva de fuerza mayor.
CUARTA.- Cuantía de la indemnización.
Habiendo quedado acreditada la concurrencia de todos los elementos que determinan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, únicamente resta fijar el alcance de dicha responsabilidad, mediante la cuantificación de la indemnización que corresponde al reclamante. Éste valora el daño sufrido en 255,65 euros, importe de reposición de la rueda del vehículo siniestrado, acreditando haber satisfecho dicha cantidad mediante la presentación de factura, por lo que, no habiéndose discutido dicho importe en el expediente (apartado III.3 de la Consideración Segunda), la cuantía de la indemnización habrá de coincidir con la expresada, más las actualizaciones que correspondan de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución, que estima la reclamación de responsabilidad patrimonial en la cuantía indicada, al concurrir los requisitos establecidos legalmente.
No obstante, V.E. resolverá.
