Dictamen nº 249/2011

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de noviembre de 2011, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 20 de julio de 2011, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, debida a accidente escolar (expte. 190/11), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 14 de abril de 2011, se recibe en la Consejería de Educación, Formación y Empleo escrito del Director del Centro de Educación Especial "Pérez Urruti" de Murcia, en el que informa de un incidente ocurrido en el centro el 7 de abril anterior, cuando la maestra x, mientras desarrollaba su labor en intervención directa con un alumno diagnosticado de trastorno generalizado del desarrollo y que presenta conductas inadaptativas y desafiantes con agresiones y autolesiones frecuentes, sufre un cabezazo en el pómulo izquierdo que le produce un hematoma y fisura en los dos incisivos frontales, que precisaron reparación, "por lo que se solicita indemnización por daños".

  Al referido escrito se adjunta un parte de incidencias, sendos informes relativos a la atención médica y factura de reparación dental por importe de 170 euros.

  El parte de incidencias, suscrito por la maestra lesionada, describe los hechos como sigue:

  "El alumno x del aula 3 (ciclo 4º) tiene una crisis e intenta agredir a los compañeros del aula y autolesionarse. Para evitarlo, intento que el alumno se relaje en la colchoneta sin conseguirlo. Al contener su cabeza para evitar que se golpee, me da un cabezazo en el pómulo izquierdo ocasionándome un hematoma y la fisura en los dos incisivos frontales".

  SEGUNDO.- Por resolución de 27 de abril, del Secretario General de la Consejería consultante, se admite a trámite la reclamación (sic) y se designa instructora, quien procede a requerir a la maestra implicada en el incidente la aportación de fotocopia compulsada del DNI y la designación de un domicilio para practicar sucesivas notificaciones, con advertencia de tenerla por desistida de su pretensión si no subsana los citados defectos formales.

  La documentación e información requerida son remitidas a la instructora por conducto del Director del Centro.

  TERCERO.- Recabado de éste el preceptivo informe, lo emite el 27 de mayo y en él se confirma la versión de los hechos contenida en su escrito inicial. Señala, asimismo, que "la situación no pudo evitarse dadas las características especiales de nuestro alumnado con necesidades educativas graves y permanentes y lo imprevisible de sus actos. La profesional actuó en todo momento de manera procedente, ya que evitó que el alumno se autolesionara la cabeza contra la pared, como consecuencia de esa contención fue ella la que recibió un cabezazo en el pómulo. Los profesionales que presenciaron los hechos coinciden en la descripción de los mismos. Se necesitó la ayuda de varias personas para controlar totalmente la situación".

  CUARTO.- Por la instrucción se solicita información a la maestra lesionada y a la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), acerca de si aquélla ha percibido algún tipo de indemnización por los mismos hechos, contestando ambos interpelados en sentido negativo.

  Conferido trámite de audiencia a la interesada, no hace uso del mismo.

  QUINTO.- Con fecha 14 de julio de 2011, se formula propuesta de resolución estimatoria de la "solicitud de reclamación por daños y perjuicios presentada por x", reconociendo su derecho a ser indemnizada en la cantidad de 170 euros.

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 20 de julio de 2011.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  El presente Dictamen se ha recabado con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).

  SEGUNDA.- Del procedimiento.

  1. El procedimiento seguido se ha ajustado al establecido para las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, es decir, procedimientos iniciados a instancia de parte en los que se ejercita una pretensión indemnizatoria. Sin embargo, no existe tal reclamación inicial por parte de la maestra lesionada, sino una petición razonada del Director del Centro en el que aquélla presta servicios, para que se le indemnice por los perjuicios padecidos en el ejercicio de su función docente. Dicha petición, además, contiene los elementos necesarios para poder dar lugar a la iniciación de oficio del procedimiento de responsabilidad patrimonial, toda vez que expresa la lesión sufrida, individualizada en una persona concreta, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica (aporta factura), y el momento en que la lesión se produjo.  

  Ello debería haber orientado el procedimiento por los trámites establecidos en el artículo 5 RRP, que exige, como primero de aquéllos, el acuerdo de iniciación dictado por el órgano competente, que debió haberse notificado a la maestra concediéndole un plazo de siete días para que aportara cuantas alegaciones, documentos y justificaciones estimara convenientes a su derecho y propusiera prueba.

  Lejos de actuar conforme se indica, se califica el parte de incidencias suscrito por la interesada como una reclamación, aun cuando en el mismo no consta pretensión económica alguna, pues carece de petitum. Incluso, se llega a requerir a la interesada la fotocopia compulsada del DNI con advertencia de tenerle por desistida de su solicitud, que como se ha dicho no existía, para el caso de no cumplimentar el requerimiento, y todo ello con fundamento en el artículo 70 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que regula los requisitos de las solicitudes que formulen los interesados ante las Administraciones Públicas.

  En cualquier caso, atendiendo a un elemental principio de economía procesal y dado que a la interesada se le ha conferido trámite de audiencia en el procedimiento, procede dictar resolución sin necesidad de retrotraer las actuaciones, sin perjuicio de adecuar los términos de la propuesta de resolución a la forma de iniciación de oficio del procedimiento.     

  TERCERA.- Los daños al profesorado en el ejercicio de la actividad docente.

  Reconocida la legitimación activa de los profesores para reclamar al amparo de lo previsto en el artículo 139 y ss. LPAC, al margen de la relación funcionarial o laboral, interesa profundizar en la doctrina de este Consejo Jurídico para determinar en qué supuestos ha dictaminado la pertinencia de la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños ocasionados al profesorado, de otros en los que ha entendido que no era de aplicación, por no concurrir los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial.

  1. La responsabilidad patrimonial como vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe una regulación específica.  

  Punto de partida ha de considerarse que este Consejo Jurídico, incorporando la doctrina del Consejo de Estado, ha señalado que la utilización del instituto de la responsabilidad patrimonial por los empleados públicos, al amparo de lo previsto en el artículo 139 y ss. LPAC, sólo es posible cuando no exista una regulación específica o cuando, aun existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los restantes requisitos para su estimación (Dictámenes 75 y 76 de año 1999).

  En nuestro Dictamen 75/1999 se decía a este respecto:

  "se pretende una indemnización de daños y perjuicios que no encuentra en el régimen de la relación de empleo o de la prestación del servicio una respuesta específica; por lo tanto, podrían operar las previsiones de la responsabilidad extracontractual, con fundamento en el principio de indemnidad (...)".    

  En suma, bien cuando se ha ejercitado la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial por los docentes, bien cuando por la Consejería competente se ha encauzado por esta vía de resarcimiento la petición en ausencia de otra vía específica de compensación, ha de determinarse en cada caso si concurren los requisitos determinantes de la citada responsabilidad: relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado (artículo 139.1 LPAC) y la antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 141,1 LPAC).

  Es importante destacar, para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público en los accidentes ocurridos en centros escolares, que sean atribuibles los daños como propios e inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio (Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 2 de julio de 2002).

  De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008 (folio 47), relativa a que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

  2. Los daños sufridos "con ocasión o como consecuencia del servicio público docente".

  Un aspecto destacado por este Consejo Jurídico en muchos de sus Dictámenes sobre este tipo de daños, es la distinción entre los daños sufridos con ocasión del cumplimiento del servicio, y los padecidos como consecuencia del funcionamiento del propio servicio, que podrán ser jurídicamente atribuidos a la Administración como persona jurídica. Tal distinción, recogida por el Consejo de Estado en su Dictamen 936/1997, aplicada a los daños sufridos por un miembro de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado causados por un tercero, tiene el siguiente fundamento:  

  "En el desempeño de sus funciones, un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado puede sufrir daños y perjuicios que a veces serán causados por un tercero, y otras podrán ser como consecuencia del funcionamiento del propio servicio de la Administración General del Estado. Hay que diferenciar, pues, los daños sufridos con ocasión del cumplimiento de un servicio pero causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento de la Administración General del Estado. Mientras que los primeros son imputables al tercero que los haya causado (con ocasión del servicio), los segundos podrán ser jurídicamente atribuidos a la Administración General del Estado como persona jurídica (como consecuencia del servicio)".  

  Se plasmó la anterior doctrina, entre otros, en el Dictamen 181/2007 de este Consejo Jurídico: "en supuestos como el que nos ocupa, es decir, daños sufridos por un empleado público en el desempeño de sus funciones, es preciso distinguir entre aquéllos que pueda padecer con ocasión del cumplimiento de tales funciones, causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio (...). En principio, estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, mientras que los primeros lo serían, en su caso, por el régimen de indemnizaciones previsto en la legislación funcionarial antes referida".

  Si bien, en el caso de los daños sufridos por los docentes por la acción de los alumnos, éstos no pueden ser considerados como terceros ajenos al servicio público, pues se integran en la organización administrativa mientras el servicio esté en funcionamiento, ejercitándose sobre ellos unas facultades de vigilancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1903 del Código Civil:

  "Las personas o entidades que sean titulares de un centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias".

  3. Principio de indemnidad de los funcionarios públicos.

  En todos nuestros Dictámenes sobre daños producidos a los docentes, aunque se haya dictaminado la desestimación de la acción de reclamación por no concurrir los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, indicándose en tales casos la conveniencia de su resarcimiento por otra vía específica (Dictámenes 145/2006, 181/2007 y 175/2009), se ha sustentado que su compensación se fundamenta en el principio de indemnidad de los empleados públicos. Así, en el último de los citados se señala:

  "Por otra parte, el Consejo Jurídico viene sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.

  Así los artículos 14, d) y 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público, establecen que los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón de servicio y, en el mismo sentido, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, también recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan (artículos 73 y 72,b, respectivamente), cuyo desarrollo no recoge, en el ámbito de nuestra Región, estos supuestos como susceptibles de indemnización".

  Precisamente, la falta de una regulación adecuada y completa de la compensación de daños sufridos por los funcionarios con ocasión y a consecuencia del servicio, ha dado lugar a la búsqueda difícil de criterios a tener en cuenta, lo que ha conducido al Consejo de Estado a proponer la vía del artículo 139 LPAC, como se ha indicado con anterioridad, cuando no exista una regulación específica (Memoria del año 1998), recogida en nuestra doctrina (por todos, Dictámenes 75/99 y 76/99, ya citados).

  A este respecto, en el ámbito de la Administración Pública regional sólo se contemplan, como indemnizaciones por razón de servicio a los funcionarios públicos y personal laboral (Decreto 24/1997, de 25 de abril, cuyas cuantías han sido actualizadas por Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 20 de febrero de 2006), las indemnizaciones por uso de automóvil y motocicleta, por alojamiento y manutención, por participar en tribunales de oposición y en otros órganos encargados de selección, por formar parte de tribunales cuya superación sea necesaria para el ejercicio de profesiones o para la realización de determinadas actividades y por la participación en comisiones de valoración, así como en actividades de formación y perfeccionamiento del personal y asistencia a órganos colegiados.

  4. Daños personales sufridos por los docentes por acciones del alumnado.

  En los supuestos de daños personales sufridos por los profesores por acciones del alumnado, este Consejo Jurídico ha dictaminado de forma favorable la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial en los casos de daños que se producen durante el transcurso de las actividades docentes (por tanto, derivaban del funcionamiento del servicio público docente sea normal o anormal), ocasionados por alumnos que se encontraban bajo la vigilancia del centro escolar y que el empleado público no tenía el deber jurídico de soportar, pues en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligado a realizar sacrificios patrimoniales, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte.

  Téngase en cuenta que la responsabilidad extracontractual, como señala la STS, Sala 3ª, de 18 de junio de 1999, supone la existencia de una determinada actividad administrativa que incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que ésta no tiene el deber jurídico de soportar.

  Así, se dictaminó favorablemente la estimación de la responsabilidad patrimonial respecto a los daños alegados por un docente con motivo del lanzamiento de un balón por parte de un alumno, cuando el profesor desempeñaba sus labores de vigilancia en el recreo (Dictamen 247/2002) con el siguiente razonamiento:

  "Las circunstancias que concurren en el presente supuesto determinan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional desde el momento en que concurren todos los elementos necesarios para ello. Así, ha quedado acreditado en el expediente un daño o perjuicio patrimonial efectivo, individualizado en el reclamante (...) y que se ha derivado del funcionamiento del servicio público docente, dado que se produjo en el transcurso de las actividades escolares propias del mismo.

  Asimismo, la antijuridicidad del daño viene determinado por la inexistencia del deber jurídico de soportarlo por parte del reclamante, quien en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligado a realizar sacrificios patrimoniales (...)".  

  En igual sentido, en el caso de los daños sufridos por una profesora cuando se desplazaba al pabellón de Primaria y sufrió un balonazo por la acción de un alumno, que le rompió las gafas (Dictamen 86/2004).

  También se ha reconocido tal vía resarcitoria en los daños sufridos por una profesora cuando, al intentar separar a dos alumnos que discutían, recibió un puñetazo en el lado derecho de la cara (58/2007), o cuando en el desempeño de sus funciones recibió una agresión física por parte de un alumno (Dictamen 188/02).

  En consecuencia, la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente por el Consejo Jurídico (presupuesto el principio de indemnidad de los empleados públicos y que se trata de daños que no tienen el deber jurídico de soportar), por entender acreditado el nexo causal ("como consecuencia del funcionamiento del servicio público"), al resultar atribuible como inherente a alguno de los factores que la componen, como la actividad docente o la vigilancia o custodia de los alumnos, en aquellos casos en que los daños al profesorado se producen durante el ejercicio de sus actividades docentes, derivadas de acciones de alumnos, que se encuentran bajo la vigilancia del centro escolar, siempre y cuando no medie culpa o negligencia del profesor.

  Por último, queda fuera de toda duda la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial en los supuestos de daños al profesorado por funcionamiento anormal de los servicios públicos docentes (defectos constructivos y de las instalaciones,  etc.), como se contiene, entre otros, en nuestros Dictámenes 92/2002 y 180/2007.

  CUARTA.- Concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial en el presente caso.

  Las circunstancias que concurren en el supuesto determinan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional desde el momento en que se cumplen todos los elementos necesarios para ello. Así, ha quedado acreditado en el expediente un daño físico cuya sanación ha derivado en un perjuicio patrimonial efectivo, individualizado en la reclamante y valorado en 170 euros, ocasionado por el funcionamiento del servicio público docente, y que se produjo en el transcurso de las actividades escolares propias del mismo.

  Además, el alumno causante del daño no puede ser considerado como un tercero, ejercitándose sobre él unas facultades de vigilancia durante la jornada escolar, por lo que, conforme al artículo 1.903, último párrafo, del Código Civil, los titulares de los centros docentes responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los periodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del centro, desarrollando las actividades escolares.

  Para tal reconocimiento de responsabilidad patrimonial es indiferente que el funcionamiento del servicio público docente haya sido normal o anormal, de acuerdo con el enunciado del artículo 139.1 LPAC, sino que basta que exista relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público docente.  

  La antijuridicidad del daño viene determinada por la inexistencia del deber jurídico de soportarlo por parte de la reclamante, quien en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligada a realizar sacrificios patrimoniales. En efecto, tanto este Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 188/2002 y 86/2004, ya citados), como el Consejo de Estado (entre otros, Dictámenes números 2411/2000 y 1164/2001), vienen sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte con virtualidad suficiente para romper el nexo causal correspondiente.

  Del examen del expediente resulta que la reclamante sufrió un daño, consistente en la rotura de dos dientes, al recibir un cabezazo de un alumno a quien intentaba sujetar para evitar que se autolesionara y agrediera a otros  compañeros en el transcurso de una crisis de la patología que el menor padece.

  Cabe concluir, pues, que la Administración debe reparar el daño sufrido por la reclamante en el ejercicio de su función docente, al igual que este Consejo Jurídico lo estimó en Dictamen 58/2007, en un supuesto de daños derivados del puñetazo recibido por una docente al intentar separar a dos alumnos que peleaban entre sí, con cita de los Dictámenes del Consejo de Estado números 3819/2000, que analiza un supuesto de daños sufridos por una profesora al intentar separar a dos alumnos que se peleaban, y 2414/2000, en los que una profesora sufre daños en su boca al intentar sujetar a un alumno.

No habiéndose discutido el importe en el expediente, la cuantía de la indemnización habrá de coincidir con la anteriormente expresada, más la correspondiente actualización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141.3 LPAC.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Procede declarar el derecho de la maestra lesionada a ser indemnizada en concepto de responsabilidad patrimonial en la cuantía de 170 euros más la correspondiente actualización, si bien la resolución habrá de adecuarse a la forma en que se inició el procedimiento, conforme a lo indicado en la Consideración Segunda de este Dictamen.

  No obstante, V.E. resolverá.