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Dictamen nº 140/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 4 de junio de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 12 de marzo de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por caída en la Estación de Autobuses de Cartagena (expte. 77/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 18 de febrero de 2009, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la entonces Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, solicitando la declaración de su derecho a ser indemnizada por los daños que dice haber sufrido a consecuencia de una caída en los aseos de la Estación de Autobuses de Cartagena.
Relata la reclamante que el 7 de mayo de 2007 (sic) sufrió una caída en el lugar reseñado, debido a la gran cantidad de agua que había en el suelo de los aseos, careciendo además de señalización que advirtiera de tal circunstancia.
Como consecuencia de la caída, la interesada sufre lesiones de diversa consideración que, según informe de valoración que acompaña a su reclamación, consisten en policontusiones, traumatismo cráneo-facial, herida inciso contusa de 2,5 cms. en región ceja derecha, que precisa sutura, y hematoma infraorbitario derecho. Tardó 30 días en curar, de los cuales 15 fueron impeditivos. Resta como secuela un perjuicio estético ligero, que se valora en 4 puntos.
Solicita una indemnización, por todos los conceptos, de 3.791,35 euros.
Aporta junto a su reclamación, además del ya citado informe de valoración médica, informe de asistencia en urgencias hospitalarias el día del accidente (7 de mayo de 2008, no de 2007, como por error se afirma en el escrito de reclamación), reportaje fotográfico expresivo de las lesiones padecidas, reclamación presentada en la misma estación de autobuses (también de fecha 7 de mayo de 2008), y copia de escritura de poder para pleitos a favor del letrado que presenta la reclamación en representación de la interesada.
Propone, asimismo, prueba testifical de una persona.
SEGUNDO.- Requerida la interesada, en fecha 27 de mayo de 2009, para que aporte diversa documentación e información adicional, lo cumplimenta el 19 de junio.
TERCERO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras, acerca de la titularidad de la estación de autobuses y de las competencias de mantenimiento, limpieza y conservación de la misma, se recibe informe de la Dirección General de Transportes y Puertos, del que se desprende que la estación de autobuses de Cartagena es de titularidad autonómica, que la construye en terrenos cedidos por el Ayuntamiento de Cartagena, al que por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 10 de marzo de 1995, se cede el uso, gestión y explotación de la misma por un período de 50 años. La referida Corporación Local debía explotar el inmueble cedido mediante concesión administrativa otorgada por concurso, si bien provisional e inicialmente, la explotación se llevó a cabo por la Sociedad "--" hasta que se resolviera el indicado concurso para la adjudicación de la concesión. En la fecha del informe la explotación corresponde a la empresa "--", constituida el 1 de febrero de 1996, que sucede a la anterior mercantil explotadora.
La limpieza de la estación corresponde a la empresa "--", en virtud de contrato de limpieza suscrito entre ésta y la empresa concesionaria "--".
Se adjunta al informe, entre otros documentos, los siguientes: a) Orden de 19 de abril de 1995, de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, por la que se aprueban las tarifas de aplicación y el Reglamento de Régimen Interior de la Estación de Autobuses de Cartagena; b) concesión administrativa para la gestión del servicio; y c) contrato de limpieza.
CUARTO.- Intentada la práctica de la prueba testifical propuesta por la interesada, la testigo manifiesta su imposibilidad de comparecer ante el órgano instructor, proponiendo éste a la interesada la aportación de declaración de la testigo, sin que conste en el expediente dicha declaración.
Por el letrado de la interesada se interesa la práctica de prueba testifical en la persona del marido de la accidentada, a lo que se accede. Practicada la prueba el 8 de marzo de 2010, el testigo se somete al interrogatorio propuesto por la interesada, sin que por el órgano instructor se formulen repreguntas.
La declaración confirma la versión de los hechos en que se basa la pretensión indemnizatoria, en el sentido de que había agua en el suelo de los aseos y que no existía señalización alguna en el momento del accidente. Cuando volvieron del hospital ya sí estaba la señal puesta.
QUINTO.- Conferido trámite de audiencia a la interesada, presenta escrito de alegaciones para ratificarse en las formuladas en su solicitud inicial, considerando que han quedado acreditados los hechos en los que se basa la reclamación y la concurrencia de los requisitos establecidos por el ordenamiento para que nazca la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
SEXTO.- Con fecha 16 de marzo de 2011, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no constar acreditada la concurrencia de los requisitos a los que la Ley vincula el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras (sic).
SÉPTIMO.- Recabado el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, se emite con el número 169/2011, en sentido desfavorable a la propuesta de resolución desestimatoria, al considerar que debía completarse la instrucción del procedimiento "dando traslado al Ayuntamiento de Cartagena, para que pueda presentar las alegaciones que estime oportuno y aporte información al expediente acerca de la realidad de los hechos alegados y de la eventual formulación de la reclamación de responsabilidad patrimonial ante dicha Corporación por la interesada, por los mismos hechos". Y ello porque en la prestación del servicio de transporte de viajeros a que se destina la Estación de Autobuses de Cartagena concurren las competencias normativas, autorizatorias y de control de la Comunidad Autónoma, con las ejecutivas del Ayuntamiento, al que se cedió el uso del inmueble para la gestión del servicio, que se realiza de forma indirecta mediante concesión.
OCTAVO.- Conferido el 13 de septiembre de 2011 trámite de audiencia a la indicada Corporación Local, no consta que el Ayuntamiento haya presentado alegaciones ni aportado información alguna al procedimiento.
NOVENO.- Con fecha 15 de febrero de 2012, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que el daño padecido por la reclamante no puede vincularse causalmente con los servicios públicos autonómicos, siendo imputables, en su caso, a la empresa concesionaria del servicio, de conformidad con el clausulado del contrato que la une con el Ayuntamiento de Cartagena.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos se remite de nuevo el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 12 de marzo de 2012.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en concordancia con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento de la reclamación.
I. La reclamante ostenta legitimación activa para deducir la reclamación indemnizatoria objeto de Dictamen, en cuanto es la persona que sufrió los daños físicos por los que solicita indemnización.
En cuanto a la legitimación pasiva, ésta corresponde a la Administración titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño. En relación con dicha titularidad resulta oportuno recordar lo indicado en nuestro Dictamen 169/2011:
"Si bien, según se desprende del informe de la Dirección General de Transportes y Puertos que consta en el expediente, la titularidad del inmueble en la que se produce el accidente corresponde a la Comunidad Autónoma, la gestión y explotación del mismo para el servicio público a que se destina está cedida al Ayuntamiento de Cartagena desde el año 1995, que gestiona dicho servicio de forma indirecta mediante una concesión administrativa a una empresa, que, a su vez, tiene contratado el servicio de limpieza con una empresa de servicios.
Es evidente que existe una pluralidad de sujetos que pueden ser centros de imputación del daño lo que, como primera incógnita a desentrañar en el supuesto sometido a consulta, exige establecer a cuál de los sujetos intervinientes resulta achacable el daño y a cuál de las dos Administraciones Públicas corresponde la titularidad del servicio a cuyo funcionamiento se pretende anudar causalmente el perjuicio alegado.
Y es que Comunidad Autónoma y Ayuntamiento concurren en la prestación del servicio. Este último como entidad responsable del uso de un bien de titularidad autonómica, en los términos establecidos en el artículo 76 de la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que tiene por destino servir de infraestructura material para la prestación de un servicio, el de estación de transporte de viajeros, cuya explotación realiza la Corporación Local mediante gestión indirecta por concesión.
Prima facie, esta explotación municipal del servicio podría llevar a considerar que éste es estrictamente municipal; sin embargo, de conformidad con la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en Sentencia 118/1996, "las estaciones de transporte son elementos imprescindibles y complementarios del transporte que a través de ellas discurre y, por consiguiente, la distribución de competencias respecto de ellas ha de ser la misma que rige los transportes", de modo que en presencia de una estación de autobuses destinada al transporte interurbano de viajeros, las competencias normativas, autorizatorias y de supervisión y control sobre la misma corresponden a la Comunidad Autónoma, no al Ayuntamiento, cuya competencia es meramente ejecutiva.
En consecuencia, la Comunidad Autónoma, en su día, debió de autorizar la prestación del servicio de estación de transporte de viajeros (arts. 128 de la Ley 16/1987 de 30 julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y 184 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, ambos en la versión vigente al momento en que se establece la estación de autobuses de Cartagena), impuso la modalidad en la que había de prestarse el servicio (art. 41.5 RD 1211/1990) y aprobó las tarifas a aplicar y el reglamento de régimen interior de la estación".
A la luz de dichas consideraciones, cabe considerar que la Administración regional es titular del servicio de estación de transporte de viajeros, aunque no de forma exclusiva, sino compartida con la Corporación Local y, en consecuencia, está legitimada pasivamente para resolver la reclamación, en atención a lo establecido en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
II. La acción resarcitoria ha de considerarse formulada dentro del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 LPAC, a la vista de la fecha de los hechos y la de presentación de la reclamación.
III. En cuanto al procedimiento, una vez acordado el trámite de audiencia al Ayuntamiento de Cartagena, no hay reparos sustanciales que oponer, sin perjuicio de advertir al órgano instructor que las especiales características del procedimiento habrían aconsejado no utilizar un modelo normalizado para conferir la audiencia, sino un oficio ad hoc en el que se especificara a la Corporación Local las circunstancias del caso y que, además de las eventuales alegaciones que estimara oportuno formular el Ayuntamiento, se interesaba del mismo la aportación de información relevante para la decisión del procedimiento.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. El nexo causal.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
El daño ha sido acreditado en el procedimiento por la interesada y consiste en el período de incapacidad temporal y la secuela de perjuicio estético derivados de las heridas padecidas por la reclamante al caer al suelo.
b) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
c) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
A pesar de que el tenor literal del citado artículo 139.1 se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el "no funcionamiento" de aquéllos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
A partir de este planteamiento, la reclamante imputa a una omisión de la Administración el origen de los daños sufridos, en cuanto considera que ésta debía haber mantenido las instalaciones afectas al servicio de transporte en debidas condiciones de utilización, evitando los riesgos que la presencia de abundante agua en el suelo de los aseos suponía para los usuarios, bien mediante la adecuada limpieza de la zona bien colocando la correspondiente señalización de advertencia de peligro.
A la luz de tales imputaciones y dada la peculiar titularidad compartida del servicio, ha de determinarse a qué Administración era exigible el comportamiento demandado. Como ya indicamos supra, en presencia de una estación de autobuses destinada al transporte interurbano de viajeros, a la Comunidad Autónoma corresponden las competencias normativas, autorizatorias y de supervisión y control, mientras que al Ayuntamiento le compete la explotación del servicio, lo que en el supuesto sometido a consulta se instrumentó mediante una forma indirecta de gestión del servicio público: la concesión administrativa.
En efecto, según consta en el expediente (informe de la Dirección General de Transportes y Puertos), la estación de autobuses de Cartagena es de titularidad autonómica, que la construye en terrenos cedidos por el Ayuntamiento de Cartagena, al que por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 10 de marzo de 1995, se cede el uso, gestión y explotación de la misma por un período de 50 años. La referida Corporación Local debía explotar el inmueble cedido mediante concesión administrativa otorgada por concurso, adjudicado a la mercantil "--", constituida el 1 de febrero de 1996.
Consta en el expediente, a los folios 58 y siguientes, el contrato administrativo de concesión del servicio de explotación de la estación de autobuses. De conformidad con la Cláusula Quinta, el adjudicatario responderá frente al Ayuntamiento y frente a terceros del servicio contratado y del desarrollo de su ejecución, así como de cuantos daños y perjuicios, de cualquier clase, pudiera causar el personal de él dependiente o por él contratado, interviniendo culpa o negligencia.
No ha quedado acreditada durante la instrucción el origen del agua cuya acumulación en el suelo de los aseos dio lugar a la caída. En cualquier caso, procediera ésta de un inadecuado mantenimiento de las instalaciones (fuga de cañerías o conducciones) o de un incumplimiento de las obligaciones de limpieza, no podrían imputarse a la Administración regional.
En efecto, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de 10 de marzo de 1995, por el que se cede el uso, gestión y explotación de la estación al Ayuntamiento, constituye una manifestación de la figura de la cesión de uso, contemplada por la legislación regional (artículo 44 de la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LP). Al aceptar dicha cesión de uso (Acuerdo del Pleno de la Corporación Local de 27 de marzo de 1995) el Ayuntamiento se comprometía a mantener y conservar los bienes cedidos, ya que la última de las normas citadas dispone que "toda persona natural o jurídica que, por cualquier título, tenga a su cargo bienes o derechos del patrimonio de la Comunidad Autónoma, está obligada a su custodia, conservación y explotación racional, con la debida diligencia según los casos, y responderá ante la Comunidad Autónoma de los daños y perjuicios causados por su pérdida o deterioro" (artículo 76.1 LP).
En cuanto a las obligaciones de limpieza, recaen sobre el concesionario de la explotación del servicio, como señala el Reglamento de Régimen Interior de la Estación, aprobado por Orden de 19 de abril de 1995, de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, en su artículo 34, al disponer que la limpieza de las dependencias de uso público será realizada por el personal del servicio de explotación o por contratas de éste. La limpieza de la estación corresponde a la empresa "--", en virtud de contrato de limpieza suscrito entre ésta y la empresa concesionaria "--".
Por tanto, cabe afirmar que el accidente tiene lugar en un inmueble de la Comunidad Autónoma, pero con omisión de los deberes de mantenimiento y conservación que corresponden a la Corporación Local, con independencia de las obligaciones derivadas de los contratos suscritos entre aquélla y la concesionaria y entre ésta y la empresa de limpieza.
Se advierte así una concurrencia de dos Administraciones públicas, la autonómica y la local, concurrencia que aparece en aquellos ámbitos en los que el ordenamiento jurídico atribuye a dos Administraciones competencias respecto de una misma materia o realidad. Como ya tuviera ocasión de analizar el Consejo Jurídico en su Dictamen 59/2003, esta situación no tiene por qué dar lugar necesariamente a una concurrencia de responsabilidades, ya que puede suceder que el contenido de cada competencia sea diverso, por lo que también será distinto el contenido de la relación jurídica existente entre cada Administración y los particulares. En tales casos, cada Administración responderá de modo independiente de las lesiones que le sean imputables, de conformidad con lo que resulte del reparto de competencias efectuado.
Este criterio delimitador de la responsabilidad deriva, necesariamente, de la propia configuración de las Administraciones públicas como entidades separadas y dotadas cada una de ellas de unas competencias propias. Desde luego que este criterio del reparto competencial como delimitador de la Administración responsable del daño, como ya advertíamos en el antedicho Dictamen "podría ser modulado conforme a las circunstancias del caso concreto, especialmente si las competencias concurrentes constituyen dos sectores o "submaterias" de una materia general de la que se desgajan". En el supuesto sometido a consulta, la materia general sería el transporte interurbano de pasajeros, mientras que los sectores o submaterias implicados en la producción del daño vendrían constituidos por la prestación efectiva del servicio en uno de los elementos imprescindibles del mismo -la estación de transportes terrestres- y el mantenimiento de dichas instalaciones, en que aquél se desarrolla.
Ya hemos indicado que tales extremos recaen en la Corporación Local. No obstante, también la Comunidad Autónoma conserva ciertas funciones sobre el inmueble en cuestión, concretamente las que le atribuye el artículo 10.1 LP, cuando establece que "corresponde a cada Consejería o entidad, respecto de los bienes que utilice o le estén adscritos, el deber de su mantenimiento, custodia y conservación". En el supuesto que nos ocupa, dado que el Ayuntamiento tiene encomendadas las funciones de conservación y mantenimiento de forma directa, compete a la Consejería consultante efectuar una labor de vigilancia en orden a evitar que una incorrecta conservación del bien pueda determinar su deterioro en detrimento del patrimonio de la Comunidad Autónoma. Manifestaciones legales de esta facultad del titular de los bienes públicos podemos encontrarlas en los artículos 44 (bienes demaniales) y 76 (bienes patrimoniales) LP. En el primero de ellos, se prevé que la cesión gratuita de uso de los bienes demaniales se extinguirá cuando se incumplan las condiciones impuestas para ello, lo que exige un control sobre el cumplimiento de tales condiciones; en el segundo, la eventual exigencia de responsabilidad a quien tenga a su cargo bienes del patrimonio de la Comunidad, por desatención de sus obligaciones de custodia y conservación, tiene como presupuesto necesario la vigilancia por parte del titular del bien.
Atendiendo a este reparto funcional, lo cierto es que las competencias locales tienen una evidente preponderancia, en tanto que la intensidad y el carácter directo con que contribuyen a la causación del accidente determinan que el daño sea imputable a la Corporación Local, bien directamente, bien a través del concesionario del servicio. Para llegar a dicha conclusión será necesario recordar que el daño se produce como consecuencia de la utilización de las instalaciones por el Ayuntamiento para la prestación de un servicio cuya explotación asume de manera expresa, a cuyos usuarios -condición que ostentaba la interesada en el momento del percance- viene obligado a garantizar su seguridad, mediante un adecuado mantenimiento de los edificios destinados al referido servicio.
Atendida la imputación del daño a la omisión de las obligaciones de conservación y mantenimiento de las instalaciones en condiciones seguras de uso, las funciones autonómicas de corte regulatorio, autorizatorio y supervisor resultan irrelevantes en la causación del daño, que cabe residenciar de forma directa en la esfera municipal, como Administración responsable de la explotación del servicio de estación de transportes terrestres. En el mismo sentido se expresa la STSJ Murcia, núm. 664/2004, de 29 de octubre, en un procedimiento de responsabilidad patrimonial seguido contra el Ayuntamiento de Cartagena por los daños ocasionados por un defectuoso mantenimiento o conservación de las instalaciones de la referida estación de autobuses, al señalar que "No cabe duda en consecuencia que (el Ayuntamiento) era responsable de la conservación del edificio cuyo uso gratuito se le había cedido y de los daños que el mismo pudiera originar".
En consecuencia, los daños serían únicamente imputables al Ayuntamiento de Cartagena o, en su caso, al concesionario, pero no a la Administración regional, con el ejercicio u omisión de cuyas funciones y competencias en materia de transportes terrestres no se ha podido vincular causalmente el daño alegado por la reclamante.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria al no resultar imputables los daños sufridos por la reclamante al funcionamiento de los servicios públicos regionales en materia de transportes.
No obstante, V.E. resolverá.
