Dictamen nº 216/2012

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de septiembre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 17 de abril de 2012, sobre Proyecto de Decreto por el que se crea y regula el registro de explotaciones agrarias prioritarias y de titularidad compartida de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 103/12), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El 28 de noviembre de 2011, la Dirección General de Industria Agroalimentaria y Capacitación Agraria de la Consejería de Agricultura y Agua emitió una memoria sobre la necesidad y oportunidad de aprobar un Decreto regulador del Registro de Explotaciones Agrarias Prioritarias y de Titularidad Compartida de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante, REAPYTC), en desarrollo, esencialmente, del artículo 16 de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias (LMEA) y del artículo 6 de la Ley 35/2011, de 4 de octubre, de titularidad compartida de las explotaciones agrarias (LTCEA).

A dicha memoria se adjuntaba un primer borrador de Decreto, una memoria económica y un informe sobre su impacto por razón de género, de la misma fecha indicada, ambos favorables a su aprobación.

SEGUNDO.- En la misma fecha, y a solicitud del titular de la citada Dirección General, el Consejero competente autorizó la tramitación del correspondiente procedimiento para su aprobación, a cuyo efecto se remitió el citado borrador a las entidades asociativas más representativas del sector agrario regional a fin de que pudieran alegar lo que estimasen oportuno.

TERCERO.- Sometido el borrador a la consideración del Consejo Asesor Regional de Organizaciones Profesionales Agrarias, el 31 de enero de 2012 dicho Consejo acordó no realizar alegaciones al referido texto.

CUARTO.- Presentados diversos escritos de alegaciones, no sustanciales, sobre el contenido del borrador, por parte de algunas de las entidades antes aludidas, fueron analizadas mediante informe de la citada Dirección General de 7 de febrero de 2012, estimándolas o desestimándolas según las razones allí expuestas, elaborándose un segundo borrador de Decreto.

QUINTO.- El 8 de febrero de 2012, el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la citada Consejería emite informe favorable sobre dicho borrador, por considerarlo ajustado a la LMEA y LTCEA.

SEXTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, fue emitido el 16 de marzo de 2012, en sentido favorable al borrador, con algunas observaciones, no sustanciales, para la mejora técnica del texto.

SÉPTIMO.- El 11 de abril de 2012, el Asesor Jurídico de la Secretaría General de la Consejería emite informe sobre las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos, elaborándose un tercer borrador al efecto.

OCTAVO.- El 12 de abril de 2012 la Vicesecretaria de la Consejería emite su preceptivo informe, favorable a la aprobación del citado borrador, que se diligencia al efecto, previo Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

NOVENO.- En la fecha y por el órgano expresado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de Decreto que constituye un desarrollo reglamentario de normativa básica estatal, en concreto, de lo establecido en la LMEA y LTCEA, ya citadas.

SEGUNDA.- Procedimiento.

Vista la tramitación realizada, no hay objeciones sustanciales que realizar sobre el procedimiento de elaboración del proyecto de reglamento dictaminado.

TERCERA.- Contenido del proyecto de Decreto.

El proyecto de Decreto se compone de una parte expositiva, relativa al marco legal estatal habilitante del reglamento a aprobar; un capítulo I, sobre disposiciones generales (objeto, finalidad, definiciones y ámbito de aplicación); un capítulo II, sobre la calificación administrativa de explotación agraria prioritaria (requisitos de las explotaciones y el procedimiento de calificación); un capítulo III, sobre el reconocimiento  de una explotación agraria como de titularidad compartida (requisitos del reconocimiento y procedimiento al efecto); un capítulo IV, sobre el Registro de Explotaciones Agrarias Prioritarias y de Titularidad Compartida de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (creación, organización, anotaciones, inspecciones y certificaciones); una Disposición Adicional Primera, sobre modificación de la titularidad de las explotaciones agrarias en los diversos registros regionales existentes en materia agraria; una Disposición Transitoria Única, sobre las explotaciones agrarias ya calificadas como prioritarias y/o reconocidas como de titularidad compartida; una Disposición Final Primera, sobre la aplicación supletoria de determinadas normas jurídicas; una Disposición Final Segunda, de habilitación al Consejero competente para establecer las aplicaciones informáticas y los modelos normalizados de solicitud de inscripción, actualización y baja en el registro de referencia; y una Disposición Final Tercera, sobre la entrada en vigor del Decreto.

CUARTA.- Competencia y legalidad del proyecto de Decreto.

I. El proyecto de Decreto objeto de Dictamen versa sobre una materia, la de agricultura, sobre la que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencia en los términos establecidos en el artículo 10.Uno.6 del Estatuto de Autonomía, es decir, de carácter exclusivo de acuerdo con la ordenación general de la economía. Este último inciso impone la necesidad de ejercer las competencias normativas en materia de agricultura dentro del marco legal que el Estado haya aprobado en esta materia, en la medida en que se trata de un sector fuertemente vinculado con el desarrollo económico nacional.

Así, y por lo que interesa en el caso que nos ocupa, la LMEA contiene una serie de disposiciones relativas a las explotaciones agrarias, en general, y a su posible calificación administrativa como prioritarias, lo que otorga a sus titulares una serie de derechos, beneficios o ventajas de muy diverso orden; disposiciones dictadas al amparo de la competencia estatal en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, recogida en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, según se desprende de la Disposición Adicional Primera de dicha ley.

Igualmente, la LTCEA contiene una serie de disposiciones relativas a la figura jurídica de la explotación agraria de titularidad compartida, dictadas al amparo de diversos títulos competenciales estatales, incluyendo, por lo que interesa al proyecto que nos ocupa, el previsto en el citado artículo 149.1.13ª CE, según se desprende de la Disposición final cuarta, 5 de dicha ley.

A partir de lo establecido en dichas disposiciones básicas, la Comunidad puede desarrollar o complementar lo previsto en las mismas, a lo que se dirige el proyecto dictaminado.

Visto su contenido, debe decirse que, en general, el mismo respeta lo establecido con carácter básico en las citadas leyes, salvo en dos casos:

a) Conforme con el carácter de legislación básica de lo establecido en las referidas leyes sobre la calificación administrativa de una explotación agraria como prioritaria o sobre el reconocimiento administrativo de una explotación agraria como de titularidad compartida, sus preceptos sobre estas materias son de aplicación directa, y no supletoria, como erróneamente se expresa en la proyectada Disposición final primera. Y, en todo caso, la supletoriedad de las normas estatales que no fueran de aplicación directa ya viene establecida en el artículo 149.3 CE. Por ello, la referida Disposición debe ser eliminada.

b) El proyectado artículo 6.4 establece la posibilidad de que se otorgue la calificación e inscripción (en el Registro creado al efecto) de una explotación agraria como prioritaria a las de determinados agricultores jóvenes (los que se incorporen a la actividad agraria mediante ayudas a la primera instalación), condicionando tal calificación e inscripción "a la presentación posterior de las rentas que acrediten su condición de agricultor profesional, conforme al apartado 5 del artículo 2 de la LMEA".

De conformidad con lo establecido en el artículo 4.1 de dicha Ley, para que una explotación agraria cuyo titular sea una persona física tenga la condición de prioritaria "ha de reunir" (en presente) ciertos requisitos, entre los que está "ser agricultor profesional, conforme a lo establecido en el apartado 5 del artículo 2", precepto que establece a tal efecto determinados criterios relativos al nivel y origen de las rentas agrarias. Quiere decirse que la LMEA no habilita para conceder una calificación de explotación agraria prioritaria condicionada o "pro futuro", sino que sólo habrá de adoptarse la resolución que califique e inscriba la explotación como prioritaria cuando la Administración compruebe que el interesado reúne efectivamente todos los requisitos establecidos al efecto. De igual forma, tampoco sería procedente, como en algún informe del expediente reconoce la propia Consejería, otorgar una calificación e inscripción condicionada a que el interesado acredite su capacitación agraria, pues el citado artículo 4.1 exige "poseer", en presente, tal capacitación, por lo que ésta debe ser obtenida previamente para, después, solicitar y, en su caso, obtener dicha calificación, si en tal momento se cumplen todos los requisitos exigidos al efecto.

II. Por otra parte, en la proyectada Disposición final segunda se faculta al Consejero competente para que establezca las aplicaciones informáticas y los modelos normalizados, así como sus modificaciones, para la solicitud, actualización o baja de las inscripciones en el Registro que crea el proyecto.

Considerando que los modelos normalizados son los contenidos en los Anexos del proyecto que se aprobará como Decreto, la proyectada Disposición viene, en el fondo, a habilitar al Consejero a modificarlos, lo que supone una habilitación reglamentaria para modificar lo aprobado por el Consejo de Gobierno carente del necesario rango legal. Por ello, debe ser eliminada la referencia a dichos modelos.

Por lo que se refiere a las aplicaciones informáticas, puede mantenerse su referencia en esta Disposición, en la medida en que tales aplicaciones, en su correspondiente proyección en este formato telemático, respondan al contenido de lo aprobado en los referidos Anexos; con este condicionante, lo aprobado al efecto por una Orden del Consejero competente sería únicamente una diferente instrumentación técnica de lo aprobado en el Decreto, lo que ha de entenderse que se encuentra razonablemente dentro del alcance de la potestad normativa del titular de la Consejería.

QUINTA.- Otras observaciones al proyecto.

Para la mejora técnica del contenido del proyecto dictaminado, han de realizarse otras observaciones.

- Parte expositiva y artículo 2.2.

En el penúltimo párrafo de la parte expositiva procede sustituir la referencia al RD 297/2009 por la de los artículos 2 y 3 LTCEA, ya que los requisitos para que una explotación agraria pueda ser reconocida administrativamente como de titularidad compartida vienen establecidos en dichos artículos; además, el citado RD perderá su vigencia a los seis meses de la entrada en vigor de la Orden AAA/1408/2012, de 26 de junio, por la que se regula el Registro de explotaciones agrarias de titularidad compartida, según establece su Disposición Transitoria Única.

Por las mismas razones, en el proyectado artículo 2.2 debería sustituirse la referencia a dicho RD por la del artículo 2 LTCEA (que, aunque se rubrique como "naturaleza", contiene en definitiva una definición de lo que ha de entenderse por explotación agraria de titularidad compartida a los efectos de dicha ley).

- Artículo 1.

A la vista de lo contenido en los capítulos II y III del proyecto, se advierte que su objeto no es meramente la creación y regulación del REAPYTC, sino también el desarrollo de algunas determinaciones de la LMEA y LTCEA. Por ello, el número 1 de este artículo 1 debería completarse, expresando que el presente Decreto tiene por objeto "...desarrollar lo establecido en la LMEA en materia de explotaciones agrarias prioritarias, lo establecido en la LTCEA y crear y regular el REAPYTC", o expresión similar.

Por otra parte, aprovechando el comentario al precepto definidor del objeto del proyecto, debe añadirse que el Decreto podría crear ya, por sí mismo, sin esperar a una norma posterior, el fichero de datos de carácter personal que deriva del Registro creado por el Decreto; fichero exigido, como se sabe, por la legislación aplicable en esta materia. Así lo ha hecho la Orden AAA/1408/2012, antes citada, que, junto con la creación del Registro estatal relativo a estas materias agrarias, crea el correspondiente fichero (vid. su artículo 3 en relación con su Anexo).

Análogamente, el proyecto dictaminado podría crear dicho fichero, en un nuevo Anexo (sería el III), con determinaciones similares a las recogidas en el Anexo de la citada Orden; y, en tal caso, habría de añadirse en su artículo 1 que el objeto del proyecto es, además, la creación del referido fichero de datos de carácter personal.

- Artículos 7.2 y 11.

En el artículo 11.2, segundo párrafo, se prevé la posibilidad de presentación de solicitudes a través del sistema de firma electrónica, de acuerdo con lo establecido en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico a los ciudadanos a los servicios públicos. Resultaría más completo referirse, en general, a la posibilidad de "presentar la solicitud por alguno de los medios contemplados en dicha Ley y en los términos previstos en la misma" (vgr., a efectos de la documentación exigible), o expresión similar. Además, debería añadirse una referencia a las normas reglamentarias estatales y autonómicas que la desarrollan.

La anterior previsión debería incluirse también en el proyectado artículo 7.2, para las solicitudes en materia de calificación explotaciones agrarias prioritarias.

En el artículo 11.1, para ajustarse a lo dispuesto en el artículo 6.2 LTCEA, debería precisarse: "la solicitud para el reconocimiento... se realizará mediante la presentación de una declaración conjunta...". Y ello porque, según se desprende de dicha ley, la presentación de una declaración conjunta de una titularidad agraria compartida lleva ya en sí la solicitud de su reconocimiento e inscripción por la Administración (es decir, no es, en rigor, una mera declaración responsable de las que no generan "per se" un procedimiento administrativo, como sucede en otros supuestos normativos).

- Artículos 6.1; 9.1; 10.1; 13.1 y 19.3.

Como se desprende de la proyectada regulación del procedimiento de calificación de una explotación agraria como prioritaria (Capítulo II) y del procedimiento para reconocer una explotación agraria como de titularidad compartida (Capítulo III), así como del previsto artículo 17.1, c), los datos que se inscribirán en el REAPYTC, reseñados en dicho artículo 17, provendrán de la previa y correspondiente resolución que se dicte en el procedimiento administrativo tramitado al efecto. Ello implica, en definitiva, una indisociable vinculación entre los actos administrativos recaídos en los procedimientos sobre calificación de explotaciones agrarias prioritarias y sobre reconocimiento de explotaciones agrarias de titularidad compartida y el consiguiente acto de inscripción en el Registro del contenido o datos de cada uno de aquellos actos. Por ello, y en aras de la adecuada precisión, en los preceptos comentados debe hacerse una mención conjunta a la calificación (o reconocimiento) administrativo de que se trata y a su inscripción en el referido Registro.

Así, en el artículo 6.1: "Podrán obtener la calificación de explotación agraria prioritaria y, en consecuencia, su inscripción en el Registro regulado en el Capítulo IV de este Decreto, todas aquellas explotaciones...", o similar.

En el artículo 9.1: "La competencia para resolver el procedimiento de calificación de explotaciones prioritarias e inscripción de las mismas en el Registro regulado...", o similar. En igual sentido, en el artículo 13.1.

En el artículo 10.1: "Para obtener el reconocimiento de explotación agraria de titularidad compartida y su inscripción en el Registro regulado...", o similar.

En el artículo 19.3, siguiendo la sistemática de las actuaciones reseñadas en los números anteriores de dicho artículo, debería reformularse el supuesto para precisar que "cuando así proceda a la vista del anterior informe, la Dirección General competente iniciará de oficio un procedimiento para acordar, en su caso, previa audiencia del interesado, la modificación o revocación de la correspondiente resolución administrativa de calificación o reconocimiento dictada en su día, y la consiguiente modificación o cancelación de la inscripción en el Registro que resultare afectada", o fórmula similar.

Debe tenerse en cuenta, además, que dicho procedimiento, cuando tuviera por objeto una determinación desfavorable para el interesado (paradigmáticamente, la revocación de la calificación o reconocimientos administrativos de que se trata, con la consiguiente eliminación de los derechos y beneficios legalmente asociados) estará incurso en un plazo de caducidad, ex artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Parece que tal plazo de caducidad, tanto por lo previsto en el proyectado artículo 9.2 como por analogía con lo establecido para los procedimientos sancionadores en general, debería ser de seis meses. Por ello, sería conveniente añadir un precepto que dispusiera que "en los casos en que la resolución del procedimiento pudiera producir efectos desfavorables para el interesado, el plazo de caducidad del mismo será de seis meses", o similar.

- Artículo 15.3.

Debería completarse: "...se integrará en el Registro de Explotaciones Agrarias de la Región de Murcia regulado en el Decreto nº 448/2009, de 29 de diciembre, o norma que lo sustituya".

- Artículos 16 y 17.

En ambos artículos, deberían sustituirse todas las referencias realizadas a las "anotaciones" por la de "inscripciones", en aras de la homogeneidad del texto (vgr., con lo expresado en el siguiente artículo 18, entre otros). Además, en todos los casos en que se mencione el Registro de que se trata, deberá hacerse con mayúscula inicial.

Debe corregirse el artículo 16.3: "Las inscripciones realizadas en este Registro se integrarán de oficio en el Registro de Explotaciones Agrarias de la Región de Murcia", antes citado.

- Disposición transitoria única.

Debe completarse: "...si se ajustan al mismo, se inscribirán de oficio en el Registro creado en el presente Decreto y pasará a regirse por éste. En el caso de que no se ajusten, se seguirán las actuaciones previstas en el artículo 19, se tramitará el oportuno procedimiento y se acordará lo que proceda", o similar.

   En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legal para aprobar el proyecto de Decreto objeto de Dictamen, sin perjuicio de lo expresado en la Consideración Cuarta sobre el artículo 6.4 y las Disposiciones finales primera y segunda.

SEGUNDA.- Para la mejora técnica del proyecto, deberían introducirse las modificaciones expresadas en la Consideración Quinta sobre su parte expositiva; artículo 1; 2.2; 6.1; 7.2; 9.1; 10.1; 11; 13.1; 15.3; 16; 17 y 19.3; y Disposición transitoria única.

No obstante, V.E. resolverá.