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Dictamen núm. 215/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 17 de septiembre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 10 de mayo de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en nombre y representación de su hija, debida a accidente escolar (expte. 124/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 15 de diciembre de 2011 (registro de entrada), x, en representación de su hija x, presenta escrito por el que solicita la "iniciación de actuaciones en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas", al amparo de lo previsto en el artículo 6 y ss. del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).
Señala que su hija ingresó en el curso infantil 2009-2010 en el Centro de Educación Infantil y Primaria (CEIP) "Herma", en la etapa de 3 años, continuando en el curso 2011-2012.
Describe los hechos ocurridos que motivan la reclamación del siguiente modo: "Mientras estaba realizando la clase de gimnasia, saltando sobre un aparato (banco invertido o potro), se resbaló y al no existir protecciones se produjo una caída con traumatismo en antebrazo izquierdo, que tras realizarse una radiografía resultó ser una fractura del tercio medial de cubito y tercio proximal de radio". Manifiesta que tras la caída tanto el profesor de gimnasia, como la Dirección del centro, no le prestaron la asistencia debida, ni la llevaron a ningún Hospital, teniendo conocimiento de lo sucedido al mediodía cuando fue a recoger a la menor, comunicándole que no era obligación del centro llevar a la niña a un centro sanitario.
Considera que compete al Centro Escolar y a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia el velar porque las clases de Educación Física se presten en las condiciones de seguridad debidas, sosteniendo que concurre la relación de causalidad en el accidente escolar ocurrido el 21 de septiembre de 2011 en el CEIP "Herma", en su condición de centro privado concertado que considera dependiente de la Comunidad Autónoma, al entender que el accidente se produjo en el seno del servicio público educativo.
Solicita un acuerdo indemnizatorio de 4.720 euros por los conceptos que describe, proponiendo los siguientes medios de prueba: el reconocimiento de la menor por el médico forense, la declaración del profesor de gimnasia del CEIP "Herma" y un informe de la Inspección Educativa sobre el accidente.
Asimismo se acompañan los siguientes documentos: copia de solicitud de plaza (documento núm. 1), certificado de matriculación de la menor en el centro (documento núm. 2), copia del informe de Alta del Servicio de Urgencias del Hospital Reina Sofía, de Murcia (documento núm. 3) y del Libro de Familia acreditativo del parentesco remitido por fax (folios 13 a 15).
SEGUNDO.- El 25 de enero de 2012, el Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo dicta resolución de admisión a trámite de la reclamación de responsabilidad patrimonial, designando a la instructora, a la vez que acuerda la apertura de un trámite de audiencia a la reclamante para tomar vista del expediente y formular alegaciones, siendo notificada el 31 de enero de 2012 en el despacho profesional indicado en su escrito de reclamación. La reclamante no ha hecho uso de este derecho.
TERCERO.- La propuesta de resolución, de 24 de abril de 2012, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial en tanto la actuación que sustenta la reclamación es de responsabilidad exclusiva de una entidad privada que no depende orgánicamente de la Administración autonómica, sin que pueda hablarse de actividad imputable a la Administración educativa.
CUARTO.- Con fecha 10 de mayo de 2012 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Sobre el carácter de este Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación. Imputabilidad.
I. Legitimación activa.
La reclamante está legitimada para ejercer la acción de responsabilidad que nos ocupa, ya que ostenta la patria potestad de la menor accidentada, en virtud de lo establecido en el artículo 162 del Código Civil.
II. Legitimación pasiva. Imputabilidad.
La acción de reclamación se ha presentado ante la Administración pública educativa, si bien del expediente se desprende que el centro al que se imputa el daño es un centro privado (CEIP "Herma"), que tenía un concierto con la Consejería competente en materia de educación.
En el Dictamen núm. 119/2004, sobre un supuesto asimilable al que es objeto de consulta, tuvimos ocasión de analizar la naturaleza jurídica de la actividad educativa, así como el papel de los centros concertados en la prestación de aquel servicio, realizando las siguientes consideraciones:
"Llegados a este punto debemos abordar ya qué papel juega el centro privado concertado en la prestación del servicio público educativo. Como ocurre con casi la totalidad de las cuestiones que se plantean sobre el tema educativo las opiniones no siempre son coincidentes; es más, lo normal es que sean diferentes e, incluso, contradictorias. El Tribunal Supremo en sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de fecha 24 de marzo de 1997, ha declarado que los centros concertados tienen un régimen jurídico más próximo al que es propio de los centros públicos que al que lo es de los centros privados. Sin embargo, el hecho de que la legislación aplicable a los centros concertados imponga a éstos unas concretas vinculaciones jurídico-públicas, no debe llevar aparejada una asimilación entre centro público y centro privado concertado, todo ello sin perjuicio de las facultades de supervisión e inspección que, en aras de garantizar los derechos de los interesados, incumben a la Administración sobre todos los centros (los de titularidad pública y los de titularidad privada, sean o no concertados).
En este orden de cosas puede resultar ilustrativo el tenor del artículo 75 de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, LOCE (hoy artículo 116 de la Ley Orgánica 2/2006 de 3 mayo 2006 que deroga la anterior), al señalar que "los centros privados que, en orden a la prestación del servicio de interés público de la educación y a la libertad de elección de centro, impartan las enseñanzas declaradas gratuitas por la presente Ley, podrán acogerse al régimen de conciertos siempre que así lo soliciten y reúnan los requisitos previstos en las leyes educativas."
También señalamos en aquel Dictamen que el concierto educativo se presenta como un medio para hacer efectivo el derecho a la libertad de enseñanza que, en los términos que hemos visto anteriormente, implica el derecho a elección de un centro educativo fuera de la red pública de centros. Esta conexión entre ayuda financiera pública y libertad de enseñanza ha sido establecida por el Tribunal Supremo en varias sentencias (por todas, la de la Sección 3ª de la Sala de Contencioso-Administrativo, de 12 de mayo de 1994), en las que afirma que a través de los conciertos educativos la Ley garantiza financieramente la creación/funcionamiento de centros privados de enseñanza. Pero es el centro privado el que, cuando reúna los requisitos establecidos para ello en la normativa educativa, decide -en ejercicio del derecho reconocido constitucionalmente (artículo 27.9)- recibir ayuda pública y acogerse al régimen de concierto, incorporándose así como un tertius genus (junto con los centros públicos y privados) al sistema educativo. Esta característica (la de que el concierto no sea siempre una opción de la Administración), confiere al concierto educativo una dimensión de la que carece el concierto sanitario, teniendo, a los efectos que nos ocupa, las consecuencias que más adelante se concretarán.
A las anteriores consideraciones se añadían en aquel Dictamen otras tendentes a despejar la duda planteada sobre la legitimación pasiva de la Administración educativa en la reclamación objeto del presente Dictamen:
- La primera de ellas la constituye el hecho de que los padres pueden elegir el centro educativo concreto en el que desean escolarizar a sus hijos. La libre opción a favor de un centro de titularidad privada -aunque esté concertado-, lleva implícita la aceptación del régimen jurídico específico de estos centros, que, en lo que a responsabilidad se refiere, viene constituido por el artículo 1.903 del Código Civil. A una conclusión diferente se llegaría si la escolarización en un centro concertado se llevase a cabo por decisión de la Administración educativa (piénsese en un déficit de plazas en los centros públicos solicitados por los interesados), presupuesto este en el que la Administración tendría que responder, pues, en otro caso, se estaría colocando a los alumnos remitidos al centro concertado, por decisión administrativa, en una peor situación que el resto de educandos que permanecen en los centros docentes públicos.
- La principal especificidad la constituye el hecho de que el concierto educativo se presente como una técnica necesaria y permanente (como modo de satisfacer los mandatos constitucionales en los términos que se han reflejado anteriormente), a diferencia de lo que sucede con el concierto de gestión de servicios públicos en la legislación general, que aparece como una técnica transitoria y extraordinaria, cuyo uso supone siempre la carencia por parte de la Administración de medios propios para atender los servicios públicos que le son propios.
Lo anterior no implica que el concierto no despliegue una serie de obligaciones y derechos ínter partes, entre los cuales figura como más significativo el que asiste a la Administración para exigir responsabilidades al centro por incumplimiento del concierto, con la imposición de las sanciones que correspondan, o su revocación cuando el incumplimiento se refiera a las condiciones mínimas del concierto.
Finalmente, tras advertir que el problema planteado era muy complejo, y su respuesta no podía obviar el conglomerado de cuestiones jurídicas, políticas, sociales y económicas que conlleva y que fueron objeto de análisis, el Consejo Jurídico extrae las siguientes conclusiones en el precitado Dictamen, aquí extrapolables:
1ª) La actividad docente constituye un servicio de interés público que hunde sus raíces en el derecho fundamental a la educación recogido en el artículo 27 de la Constitución.
2ª) Sólo admitiendo tal calificación puede justificarse la potestad de supervisión que la Administración despliega sobre las actuaciones de los colegios privados, con independencia de que sean o no perceptores de ayudas económicas de carácter público.
3ª) La oferta educativa no constituye un monopolio de la Administración; es más, constitucionalmente los poderes públicos vienen obligados a financiar centros privados con el fin de garantizar la libertad de enseñanza, en las que se incardina la libertad de elección de centro.
4ª) La financiación pública prestada a través del concierto no altera la titularidad del centro concertado que sigue siendo privada y, por tanto, sometido en su régimen de responsabilidad a las previsiones del artículo 1.903 del Código Civil. Cabe aquí mencionar que el Consejo de Estado en Dictamen 1.103/2002, emitido con ocasión de una reclamación por responsabilidad patrimonial formulada a causa de unos daños sufridos por una menor en un colegio concertado, afirmaba que "en el presente supuesto, el daño alegado por la reclamante tuvo lugar en un Colegio concertado, centro de titularidad privada, que no depende orgánicamente de la Administración educativa autonómica, por lo que no puede imputarse a ésta responsabilidad alguna por los hechos que han servido de base a la presente reclamación".
5ª) Sólo cabría plantearse la responsabilidad de la Administración por daños acaecidos en centros educativos concertados cuando la escolarización en ellos se hubiese producido como consecuencia de una decisión unilateral de la Administración, o el daño fuese consecuencia directa de un mandato o instrucción de la Administración, o, finalmente, la Administración no hubiese cumplido con la obligación que le incumbe de inspección y control de la actividad desplegada por los centros. Circunstancias que no concurren en el supuesto que se dictamina, ya que del contenido del expediente se deduce que la decisión de escolarizar a la alumna en el CEIP "Herma" fue adoptada libremente por sus padres (folio 6), sin que tampoco las actuaciones que se imputan al centro privado se deban a orden alguna de la Administración educativa.
De aceptar esta responsabilidad se estaría convirtiendo a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de los servicios educativos de un centro privado concertado, con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el sistema de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplando en nuestro ordenamiento jurídico, como ha reiterado este Consejo Jurídico en múltiples Dictámenes.
Así pues cabe concluir, conforme señala la instructora, que existe una actuación concreta de exclusiva responsabilidad de una entidad privada que no depende orgánicamente de la Administración Educativa, sin que sea en modo alguno imputable a ésta. Por ello, la parte dispositiva de la propuesta elevada habrá de acomodarse en lo referente a la falta de legitimación pasiva de la Administración regional en el presente caso.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- La Administración educativa de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia carece de legitimación pasiva en la reclamación objeto de este Dictamen, ya que los daños que se aducen por la reclamante se habrían producido en el seno de la prestación docente de un Colegio concertado de titularidad privada, libremente elegido por la reclamante.
No obstante, V.E. resolverá.
