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Dictamen nº 264/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 5 de noviembre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 3 de julio de 2012, sobre Proyecto de Decreto por el que se regula el desembarque, primera venta y comercialización de productos pesqueros en la Región de Murcia (expte. 217/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En abril de 2010 la Dirección General de Ganadería y Pesca elabora un primer borrador del Proyecto de Orden de la Consejería de Agricultura y Agua por la que se regula el desembarque y comercialización de los productos pesqueros en la Región de Murcia.
El texto es sometido a la consideración de los siguientes órganos, organismos, entidades y empresas:
- Dirección General de Transportes y Puertos.
- Autoridad Portuaria de Cartagena
- Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Murcia y Cartagena, y de Comercio e Industria de Lorca.
- Cofradías de Pescadores de Águilas, Mazarrón, San Pedro del Pinatar y Cartagena y Federación Murciana de Cofradías.
- HOSTEMUR (Federación Regional de Empresarios de Hostelería y Turismo de la Región de Murcia) y HOSTECAR (Asociación de Empresarios de Hostelería y Alojamientos Turísticos de Cartagena y su comarca).
- Asociación Nacional de Acuicultura de Atún Rojo.
- Federación de Acuicultores de la Región de Murcia.
- Asociación de Minoristas de Pescado Fresco y Productos Congelados de la Región de Murcia.
- --.
- Clubes Náuticos "--", "--", "--", "--" y Club de Regatas "--".
No consta en el expediente la documentación acreditativa de la efectiva recepción de las comunicaciones efectuadas.
Realizan observaciones la Dirección General de Transportes y Puertos, Autoridad Portuaria de Cartagena, Federación de Acuicultores de la Región de Murcia, Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Cartagena, y Cofradías de Pescadores de San Pedro del Pinatar y Mazarrón.
SEGUNDO.- Con fecha 18 de marzo de 2011, el Servicio de Pesca y Acuicultura del órgano promotor del Proyecto elabora una memoria de análisis de impacto normativo relativa al ahora denominado "Anteproyecto de Decreto por el que se regula el desembarque, primera venta y comercialización de productos pesqueros en la Región de Murcia".
Se afirma en dicho documento que el Proyecto tiene como finalidad desarrollar normativamente determinados aspectos relativos al desembarque, primera venta y comercialización de los productos pesqueros, en el marco del régimen de control comunitario que persigue garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común en toda la cadena de producción y comercialización, garantizando la trazabilidad de los productos y que cristaliza, sustancialmente, en el Reglamento (CE) nº 1224/2009, del Consejo, de 20 de noviembre. Las materias objeto de desarrollo se encuentran reguladas en su mayoría en la legislación básica estatal y, en lo que respecta a los productos acuícolas, sobre los que la Comunidad Autónoma ostenta competencias exclusivas (salvo en lo relativo a su comercialización), la futura regulación complementará la existente en la Ley 2/2007, de 12 de marzo, de Pesca Marítima y Acuicultura de la Región de Murcia (LPRM).
En cuanto al rango normativo de la futura disposición, se indica que, aunque la LPRM contiene concretas habilitaciones legislativas específicas en favor del Consejero competente en materia de pesca, aquéllas no alcanzarían al conjunto de las materias objeto de regulación, por lo que procede su tramitación como Proyecto de Decreto.
La memoria, asimismo, analiza el ámbito competencial en que se inserta el Proyecto, identifica las disposiciones que son objeto de desarrollo normativo y analiza el contenido de los preceptos, su inserción en el ordenamiento y la finalidad que los anima. Afirma que la aprobación del Proyecto no generará coste alguno para la Administración ni una carga excesiva para el sector, careciendo, además, de impacto por razón de género.
El informe se acompaña de un borrador del Proyecto de Decreto.
TERCERO.- El 26 de mayo, el Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Agua emite informe en el que realiza observaciones de técnica normativa, sobre el procedimiento de elaboración y una de carácter sustantivo acerca de la competencia para designar los puertos y muelles de desembarque de los productos.
CUARTO.- En sesión de 26 de mayo de 2011, el Consejo Asesor Regional de Pesca y Acuicultura informa favorablemente el Proyecto, según consta en el expediente por certificación de su Secretaria. En su seno, la Dirección General de Comercio, de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación, presenta un escrito de observaciones y sugerencias que son objeto de consideración por el Servicio de Pesca y Acuicultura en informe de 15 de junio, asumiéndose algunas de ellas e incorporándose al texto el Proyecto.
QUINTO.- En contestación a las objeciones advertidas por el Servicio Jurídico, se realizan las siguientes actuaciones: a) se elabora un nuevo informe sobre el impacto por razón de género; b) se vuelve a dar traslado del texto a las entidades y organismos que, consultados al inicio de la tramitación, no forman parte del Consejo Asesor Regional de Pesca y Acuicultura; c) se elabora un informe que motiva las modificaciones introducidas en el texto y se justifica el rechazo de las sugerencias realizadas por el indicado servicio; d) se incorpora al expediente la propuesta de la Dirección General de Ganadería y Pesca al Consejero para la tramitación del texto como Proyecto de Decreto; y e) se redacta un nuevo borrador en el que se incorporan las observaciones que han tenido una favorable acogida.
SEXTO.- Sometido el Proyecto al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, evacua su Dictamen el 25 de octubre, que concluye afirmando la positiva valoración que al Órgano Consultivo le merece el Proyecto, toda vez que "viene a completar en el ordenamiento jurídico regional el sistema establecido, tanto en el ámbito europeo como estatal, en relación con el desembarque, primera venta y comercialización de los productos pesqueros, de forma que se garantice tanto la trazabilidad de los mismos como los derechos de información de los consumidores".
SÉPTIMO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite el 2 de febrero de 2012, en sentido favorable al Proyecto, si bien se formulan observaciones relativas al procedimiento de elaboración reglamentaria y sobre el contenido, que son objeto de valoración por el Servicio de Pesca y Acuicultura en informe de 5 de junio.
En él se indica que se han extraído del Proyecto los extremos relativos a la designación de los puertos, lugares y horarios autorizados para el desembarque de los productos pesqueros, que son el objeto de la Orden de 24 de mayo de 2012, de la Consejería de Agricultura y Agua, por la que se designan los puertos y puntos de control autorizados para el desembarque de productos pesqueros en la Región de Murcia, dictada con fundamento en la habilitación legal expresa que a tal efecto se contiene en los artículos 56, 58 y 60 LPRM.
Señala, asimismo, el informe que se ha procedido a adaptar el texto a las exigencias del Reglamento de Ejecución (UE) 404/2011, de la Comisión, de 8 de abril, que establece normas de desarrollo del Reglamento (CE) 1224/2009, que inspira todo el Proyecto.
Como consecuencia de dichas modificaciones se elabora una nueva y última versión del texto.
OCTAVO.- El 20 de junio, la Vicesecretaría de la Consejería promotora del Proyecto emite su preceptivo informe y el 25 de junio, el Secretario General, mediante diligencia, incorpora al expediente una copia autorizada del Proyecto, que consta de una parte expositiva innominada, 9 artículos, una disposición adicional y dos finales, así como un anexo en el que se establece un modelo de los documentos de transporte, declaración de recogida y de depósito.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 3 de julio de 2012.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se ha solicitado como preceptivo, al amparo de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en cuya virtud este Órgano habrá de ser consultado en relación con los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado.
En efecto, en el Proyecto concurren dos circunstancias que determinan la preceptividad del presente Dictamen, toda vez que como más adelante se razona, desarrolla las previsiones tanto de una Ley de la Asamblea Regional (la LPRM) como de la legislación (entendida en sentido material no formal) básica del Estado, constituida por los Reales Decretos 1822/2009, de 27 de noviembre, por el que se regula la primera venta de los productos pesqueros, y 121/2004, de 23 de enero, sobre la identificación de los productos de la pesca, de la acuicultura y del marisqueo, frescos, refrigerados o cocidos.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
Siendo el objeto de regulación del Proyecto sometido a consulta el desembarque, primera venta y comercialización de los productos pesqueros, ya sean éstos procedentes de la pesca extractiva o de la acuicultura, son diversos los títulos competenciales que la Comunidad Autónoma ejercita.
Así, en primer lugar, el Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) reconoce a la misma competencias exclusivas en materia de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura (art. 10.Uno, 9); además, en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos establecidos por ella, la Comunidad Autónoma es competente para el desarrollo legislativo y ejecución de la ordenación del sector pesquero (art. 11.6). La delimitación negativa de las competencias autonómicas se encuentra en el art. 149.1,19ª CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre "pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas".
El Estado, entonces, es el competente exclusivo para la regulación de la pesca en aguas exteriores y la Comunidad Autónoma de Murcia lo es para la pesca en las aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura. La competencia de la Comunidad Autónoma para el desarrollo legislativo y ejecución de la ordenación del sector pesquero, por el contrario, carece de la nota de exclusividad, ya que, como indica la STC 148/1998, en la ordenación del sector pesquero al Estado le corresponde "establecer la legislación básica", por lo que en esta materia se deberá "proceder al desglose entre legislación básica estatal y legislación de desarrollo autonómica" (STC 56/1989), según el conocido binomio bases-desarrollo. Así pues, aunque la Constitución no lo disponga expresamente, doctrina y jurisprudencia constitucional han destacado que la competencia del Estado en la ordenación del sector pesquero es, "por mandato de los propios Estatutos de Autonomía", la de fijación de bases (STC 147/1991).
De la diversa y consolidada jurisprudencia constitucional puede extraerse que el concepto "pesca marítima" se integra de diversas parcelas materiales referentes, en términos generales, a la "actividad extractiva de recursos naturales en sí misma considerada"; es decir, "el régimen de explotación de los recursos (...) marítimos" o las "características y condiciones de la actividad extractiva así como, dado que es presupuesto inherente de esa actividad, el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros". Integra este contenido "la normativa referente a los recursos y las zonas donde puede pescarse (fondos, caladeros, distancias, cupos), a los periodos en los que puede pescarse (vedas, horas), y a la forma y medios de realización de la actividad extractiva en el mar (artes, medios de pesca)" (STC 56/1989); también la regulación del denominado "esfuerzo pesquero (...) mediante planes o proyectos de listas periódicas de acceso a los caladeros" (STC 147/1998), o mediante la determinación de las "masas de agua en las que no podrá autorizarse la instalación de artes, industrias o aprovechamientos piscícolas" (STC 44/1992, F.J. 3), las limitaciones de capturas en función de la "talla, sexo, peso y otros factores de las especies" (STC 44/1992, F.J. 3), o la instalación de arrecifes artificiales (STC 38/2002, F.J. 8).
El concepto "ordenación del sector pesquero", por su parte, hace referencia a "un determinado sector económico o productivo"; concretamente, a su "organización (...) lo que equivale a decir sobre la determinación de quiénes pueden ejercer la actividad pesquera (...), las condiciones que deben reunir tales sujetos integrantes del sector y su forma de organización". La STC 56/1989 engloba dentro de este concepto aspectos tales como "las condiciones profesionales de los pescadores y otros sujetos relacionados con el sector, construcción de buques, registros oficiales, cofradías de pescadores, lonjas de contratación y otras similares". También forman parte de ese concepto submaterias tales como la "autorización de expedientes de modernización y reconversión de buques pesqueros" de conformidad con las condiciones básicas fijadas por el Estado (STC 148/1998, F.J. 4), el régimen de subvenciones para tales reformas (STC 148/1998 F.J. 6), el tonelaje mínimo de los buques, potencia propulsora máxima de sus motores, los derechos de pesca, los cambios de base de los buques de cerco y de modalidad de pesca o la compatibilidad para el ejercicio de otra pesquería estacional o de temporada (STC 147/1991, F.J. 5).
Conclusión de lo hasta aquí expuesto es que la Comunidad Autónoma cuenta con competencia material suficiente para la aprobación del Proyecto de Decreto sometido a consulta, sobre la base de la atribución de competencia exclusiva en materia de acuicultura y de desarrollo legislativo y ejecución en materia de ordenación del sector pesquero, que habrá de llevarse a cabo con el necesario respeto a la normativa básica estatal.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
La tramitación del Proyecto, una vez subsanadas las deficiencias iniciales advertidas por diversos órganos preinformantes, ha pretendido ajustarse, en lo sustancial, a las exigencias contenidas en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
Es de destacar, no obstante, que, a pesar de la amplia participación que se ha dado al sector afectado por la futura disposición, recabando, incluso, el parecer de algunas empresas, se advierte una importante omisión, cual es la de las organizaciones y asociaciones de defensa de los consumidores y usuarios, ignoradas durante toda la tramitación del Proyecto, a pesar de la indudable incidencia que las medidas normativas proyectadas tendrán sobre ellos. A tal efecto, basta aludir a las normas sobre trazabilidad e identificación de productos, que afectan a la fase de comercialización minorista y que deben mantenerse hasta que el producto llegue al consumidor final, como se exige en los artículos 6 y 8 del Proyecto en relación con la etiqueta identificativa y las tablillas o carteles informativos, respectivamente, y que responden a exigencias de la normativa comunitaria en lo relativo a la información al consumidor en el sector de los productos de la pesca y la acuicultura (Reglamentos (CE) 104/2000 y 2065/2001) y que es citada expresamente en la denominada "memoria de análisis de impacto normativo" como normativa objeto de desarrollo por el Proyecto.
La total ausencia de los consumidores y usuarios en la tramitación del reglamento no puede considerarse suplida por la consulta al Consejo Asesor Regional de Pesca y Acuicultura, en cuya composición no figura representante alguno de aquéllos (art. 2, Decreto 29/1997, de 23 de mayo, por el que se regula la composición y funcionamiento del Consejo Asesor Regional de Pesca y Acuicultura).
La participación de los consumidores en la elaboración de disposiciones de carácter general que les afecten se canaliza a través del Consejo Asesor Regional de Consumo de la Región de Murcia, de conformidad con el artículo 2.4 del Decreto 1/1995, de 20 de enero, de creación del referido órgano consultivo, por lo que debe procederse a someter el texto del Proyecto a su consideración.
Del mismo modo, el contenido del Proyecto afecta al comercio, al regular la comercialización de los productos pesqueros, estableciendo obligaciones exigibles a lo largo de todo el proceso (etiquetado, trazabilidad), incluso hasta la fase minorista (artículos 7 y 8 y disposición adicional del Proyecto), y fijando el contenido mínimo de los documentos comerciales (art. 7.2). Ello convierte en preceptivo el informe del Consejo Asesor Regional de Comercio, conforme se prevé en el artículo 2, letra b) de su norma reguladora (Decreto 11/2000, de 24 de febrero), según la cual corresponde al Consejo "informar cuantos proyectos de leyes y demás disposiciones elabore el Gobierno regional relacionadas con el sector comercial".
Comoquiera que el artículo 2.4 LCJ ha establecido que "los asuntos sobre los que haya dictaminado el Consejo (Jurídico) no podrán ser sometidos a dictamen ulterior de ningún órgano o institución de la Región de Murcia", el respeto del precepto requiere que este Consejo Jurídico dictamine sobre el fondo del Proyecto de Decreto cuando, previamente, hayan informado todos los órganos cuya intervención es preceptiva, como es el caso de los Consejos Asesores Regionales de Consumo y de Comercio. En el mismo sentido nos expresamos en Dictamen 1/2000.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma ostenta competencia material para aprobar el Proyecto objeto de la consulta, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- El Proyecto de Decreto debe someterse a los informes de los Consejos Asesores Regionales de Consumo y Comercio para, posteriormente, ser remitido de nuevo a este Consejo Jurídico para que emita el preceptivo Dictamen que exige el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo.
No obstante, V.E. resolverá.
