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Dictamen nº 317/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 12 de diciembre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 26 de abril de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de "--", como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 115/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 11 de febrero de 2010 se presentó en el Registro de la Consejería de Obras públicas y Ordenación del Territorio un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigido a dicha Consejería, formulado por x, por la que solicita indemnización como consecuencia de los daños sufridos el día 13 de enero de 2010 en su vehículo matrícula --, debidos al atropello de un animal en el pk. 13,600 de la carretera RM-1, San Javier- Santomera. Solicita que se tome declaración testifical a una persona que la acompañaba en el coche en el momento del accidente.
Junto al citado escrito aporta copia de un parte de servicio de grúa correspondiente a la fecha y el vehículo antes indicado y un informe, de 25 de enero de 2010, que no viene rubricado, de valoración de determinados desperfectos de dicho vehículo, por un importe de 2.283,25 euros; una denuncia realizada por la interesada ante la Jefatura Superior de Policía de Murcia el día del accidente, relativa a los hechos de referencia, expresando en ella que en el lugar y fecha indicados se le cruzó un perro delante del vehículo, impactando con el mismo, sin poder evitarlo, causando daños a aquél en su parte frontal y delantera izquierda, lo que denuncia para dar parte a su seguro; certificación del Jefe del Destacamento de Tráfico de Murcia de la Guardia Civil, de 15 de enero de 2010, en el que hace constar que el 13 anterior dos agentes auxiliaron en un accidente de circulación en la carretera y al vehículo de referencia, que había atropellado a un perro que se encontraba en la vía, produciéndole a dicho vehículo daños en su parte delantera, y que de tal hecho no se instruyeron diligencias; permiso de circulación del vehículo a nombre de "--"; CIF y cuenta corriente de dicha sociedad; y póliza de seguro obligatorio del vehículo, en la que consta como tomador la citada sociedad, y como representante de la misma y conductor habitual x, entre otros documentos.
SEGUNDO.- Con fecha de 8 de junio de 2010, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría General de la citada Consejería dicta oficio acordando la incoación de procedimiento de responsabilidad patrimonial, requiriendo la reclamante para que subsane y mejore la reclamación. En la misma fecha se solicita el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras de dicha Consejería.
TERCERO.- El 16 de junio de 2010 se recibe informe de la Dirección General de Carreteras, en el que se manifiesta lo siguiente:
"El hecho denunciado, atropello de un animal (perro) en la ctra. RM- 1 no tiene relación alguna con el proceso de ejecución de las obras de la citada Autovía.
En el parte que se adjunta (atestado número 4.258) la denunciante define el impacto como fortuito y declara que presenta denuncia para dar parte al seguro.
El jefe del Destacamento de Tráfico de Murcia certifica que del hecho no se instruyeron diligencias."
CUARTO.- Mediante diligencia de 1 de julio de 2010 la instructora hace constar la comparecencia del representante de la sociedad titular del vehículo, reseñado en el Antecedente Primero, y de la x, para conferirle a ésta la necesaria representación en la reclamación de referencia.
QUINTO.- Con fecha 2 de septiembre de 2010 se realiza la prueba testifical en la persona de la acompañante de la interesada en el vehículo, fecha y lugar del accidente.
SEXTO.- Mediante oficio de 13 de septiembre de 2010, de la Dirección General de Carreteras se remite un denominado "informe sobre valla de cerramiento en enlace 11", que dicha Dirección asume como propio, realizado por "--", concesionaria de la autovía de conexión de la A-7 en Santomera con la comarca del Mar Menor, tramo Zeneta- San Javier, en el que ésta expresa lo siguiente:
"Tras recibir notificación de reclamación por accidente en pk. 13,800 causado por un perro, procedemos a la comprobación del estado de la valla de cerramiento en el entorno de dicho pk.
Además de verificar el buen estado de dicha valla y no observar ningún hueco de posible acceso, hay que señalar que dicho pk. Corresponde, como se aprecia en las fotos, al enlace de Sucina norte, lo que indica la facilidad para el acceso por los ramales de dicho enlace".
Dicho informe incorpora diversas fotografías de la zona a la que se refiere.
SÉPTIMO.- Mediante oficio de 14 de octubre de 2010 se otorga trámite de audiencia a la reclamante, sin que conste su comparecencia ni la presentación de alegaciones.
OCTAVO.- Solicitado en su día un informe al Parque de Maquinaria de la citada Dirección General en relación con los hechos acaecidos y su relación con los daños cuya indemnización se reclama, así como sobre su valoración, fue emitido el 18 de octubre de 2010, en el que, en síntesis, se expresa que los daños reflejados en el informe aportado por la reclamante pueden considerarse adecuados a las circunstancias del accidente, si bien debería aportarse la factura de reparación, así como que sería conveniente en estos casos que se aportaran fotografías del estado en que quedó el vehículo después del accidente.
NOVENO.- Otorgado un nuevo trámite de audiencia y vista del expediente a la reclamante mediante oficio de 26 de mayo de 2011, no consta su comparecencia ni la presentación de alegaciones.
DÉCIMO.- El 17 de abril de 2012 se formula propuesta de resolución, desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por no concurrir la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y mantenimiento de carreteras regionales y los daños por los que se reclama indemnización.
UNDÉCIMO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I.- La reclamante, actuando en representación de la sociedad titular del vehículo siniestrado, está legitimada para reclamar por los daños causados a dicho vehículo.
La Administración regional está legitimada para resolver la reclamación; formalmente, al dirigirse la acción resarcitoria contra la misma; sustantivamente, por imputarse los daños cuyo resarcimiento se reclama a los servicios públicos regionales de mantenimiento de una carretera (autovía) de su titularidad.
II. La acción resarcitoria ha sido ejercitada dentro del plazo anual establecido en el artículo 141.5 de la Ley 30/1992, de de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), vistas las fechas del accidente y de la presentación de la reclamación.
III.- En lo que se refiere al procedimiento tramitado, y como hemos señalado en anteriores Dictámenes análogos al presente (vgr. Dictamen 199/2008, de 10 de diciembre), debe decirse que a la concesionaria de la explotación y mantenimiento de la autovía no se la ha emplazado en el procedimiento como interesada, sino que se le ha considerado como una mera colaboradora de la Administración a la que se le solicita un informe. Con ello se desconoce lo prevenido por el artículo 1.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y, en general, de lo establecido en el artículo 31.1,b) LPAC en relación con el régimen de responsabilidad de los contratistas de la Administración, en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público) y de la doctrina que al respecto viene siendo sostenida por este Consejo Jurídico en diferentes Dictámenes (vgr. n.º 49, 53 y 70/2010 y 186/2011, entre otros).
Por otra parte, en la medida en que el único documento en el que se refleja en detalle los daños sufridos por el vehículo, que es aportado como prueba de su existencia y valoración, es un documento del que no consta debidamente su autoría (vid. Antecedente Primero), debería haberse requerido a la reclamante para que subsanase dicho defecto, y más tarde, para que aportase la factura emitida por la reparación efectuada, extremo este último declarado en la prueba testifical practicada ( vid. respuesta a la pregunta 13ª).
No obstante lo anterior, dada la importante dilación en la tramitación del expediente, apreciable en diversos lapsos de tiempos transcurridos entre varios trámites, sobre los que no se justifica su paralización, y a la vista de las consideraciones a realizar sobre el fondo del asunto, no se considera necesario proceder ya a la práctica de las actuaciones indicadas en los párrafos anteriores.
TERCERA.- Relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos de conservación y mantenimiento de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia.
I. En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal presente en la misma, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los artículos 139 y siguientes LPAC y la jurisprudencia.
Así, este Consejo Jurídico, en su Dictamen anteriormente citado, traía a colación lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Dicho parecer ha sido acogido por la Audiencia Nacional en diversas sentencias que conforman una jurisprudencia consolidada al respecto. En este sentido, puede resumirse tal jurisprudencia del modo en que lo hace la SAN de 22 de septiembre de 2005, Sala de lo Contencioso-Administrativo, que, por su concisión y a la vista la similitud del caso allí planteado con el presente, justifica su larga cita (f. j. 4º):
"Esta Sala ha dicho reiteradamente en procesos en que se sustanciaban pretensiones semejantes a la que examinamos, (que) la irrupción en la calzada de una autovía, que es una carretera destinada al tránsito de vehículos en particulares condiciones de rapidez y seguridad, de un animal de ciertas dimensiones, un jabalí en este caso, circunstancia abiertamente perturbadora, por lo súbito y desacostumbrado, de aquellas condiciones normales previsibles en general para los usuarios de la vía, es un factor provocado por un incumplimiento, directo o por pasividad, del deber que incumbe a la Administración, como titular y gestora del dominio público viario, de mantener las carreteras en adecuado estado de seguridad en el tráfico rodado, a cuyo fin debe proporcionar a la calzada, en consonancia con las exigibles limitaciones de accesos e intersecciones a la autovía, de los pertinentes elementos estáticos de protección perimetral encaminados a impedir el repentino acceso de animales a la zona destinada a la circulación de vehículos. Si ello fuere así, cabe señalar, de una parte, que estaríamos en presencia de un incumplimiento del deber de mantener la autovía en las exigibles y adecuadas condiciones para la seguridad del tráfico rodado y, lo que es más importante, ante la inexistencia, por parte del usuario, de un deber jurídico, como tal, de soportar el daño inferido, ya que cabe, en una normal comprensión de lo que constituye una autovía y sus características habituales de uso, esperar que no se produzcan irrupciones en la calzada de animales que, en todo caso, alguna atípica vía de penetración habrán utilizado para acceder a la superficie de la calzada, esto es, cabe establecer que se ha producido una confianza defraudada en el funcionamiento de los servicios públicos.
Sin embargo, en el presente caso, tal y como se recoge en el expediente, muy minucioso en este punto, no se aprecia rotura ni deformaciones en la valla que cierra los márgenes de la vía y, próxima al lugar del accidente, poco más de un kilómetro, se encuentra una vía de enlace por la que pudieron acceder los animales. Este hecho -la existencia de una vía de enlace próxima al lugar- es determinante para excluir la responsabilidad patrimonial del Ministerio de Fomento. A la Administración, como titular y gestora del dominio público viario, le incumbe el deber de mantener las carreteras en adecuado estado de seguridad en el tráfico rodado, como ya dijimos, pero tal deber no puede llevarse al extremo de tener que asegurar cualquier incidencia que pudiera producirse en las mismas, incluidas aquellas de todo punto imprevisibles e inevitables como ocurre en el presente caso. No se ha acreditado que la protección perimetral de la autovía estuviera en mal estado, de forma que permitiera el acceso de animales de dimensiones suficientes para alterar la seguridad del tráfico, al contrario, se han aportado numerosas fotografías de las que se deduce el buen estado de conservación de la misma y la propia Guardia Civil así lo hace constar en el atestado. Por el contrario, sí resulta acreditado la existencia de un enlace próximo por el que los animales pudieron perfectamente entrar, circunstancia que la Administración, o sus contratistas, ni aún extremando las precauciones que razonablemente se les pueden exigir, hubieran podido impedir, por lo que no se les puede imputar responsabilidad alguna, ya que el daño no tiene ni puede tener la consideración de antijurídico ni es consecuencia del funcionamiento del servicio público.
En definitiva, la forma y lugar en que se produce el accidente no permite inferir la relación de causalidad entre el evento dañoso y el funcionamiento anormal de los servicios públicos, por omisión de la diligencia debida en el cumplimiento del deber impuesto por el art. 57.1 del Texto Articulado de la Ley sobre el Tráfico, que recoge explícita e implícitamente el principio de que el titular de la vía mantenga, en todo caso, expedita la calzada, como elemental medida de seguridad para la circulación."
II. Aplicadas las anteriores consideraciones al caso que nos ocupa, resulta que el informe de la Guardia Civil no pone de manifiesto deficiencia alguna de la autovía en la que ocurrió el accidente, incluyendo su vallado perimetral, como hubiera hecho de advertir tales deficiencias. Además, el reclamante no cuestiona que, como señala el informe de la empresa encargada del mantenimiento y conservación, el vallado estaba en perfectas condiciones, y que a poca distancia del lugar de los hechos existe un acceso a la autovía, por lo que es plenamente verosímil que el animal en cuestión pudiera haber penetrado en la calzada por aquél.
III. Por todo ello, no puede considerarse acreditada la existencia de la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.
Sin perjuicio de lo anterior, se advierten dos errores en la propuesta de resolución dictaminada. Así, en el quinto párrafo de su fundamento jurídico cuarto se hace referencia a que la vía en donde ocurrió el accidente es una carretera convencional, lo que ya se ha visto que no es correcto, por lo que debe suprimirse tal párrafo. Por otra parte, en el punto primero de su parte dispositiva se hace referencia a una persona (x) que nada tiene que ver en este expediente, debiendo sustituirse tal mención por la de x, en representación de "--", así como completarse en tal sentido lo expresado sobre la persona reclamante en el encabezamiento de la citada propuesta, todo ello conforme a lo reseñado en este Dictamen.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- No existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre los daños por los que se reclama indemnización y el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación y mantenimiento de la vía pública en la que aquéllos se produjeron, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen.
SEGUNDA.- Por lo anterior, la propuesta de resolución objeto de Dictamen, desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada, se informa favorablemente, sin perjuicio de las correcciones que deben introducirse conforme a lo expresado en la Consideración Tercera, III, de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
