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Dictamen nº 11/2013
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 14 de enero de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 31 de mayo de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por --, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo (expte. 162/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 1 de julio de 2009, x, en representación de "--", presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigida a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, en la que solicita una indemnización de 536,52 euros por los daños sufridos en el vehículo matrícula --, de su asegurado --, cuando éste circulaba el día 3 de marzo de 2009, sobre las 00,15 horas, por la carretera RM-19, p.k. 18.2, y se vió sorprendido por la existencia en la calzada de unos conos de señalización de carriles, en un tramo con iluminación insuficiente y carente de señalización, colisionando con ellos, causándole daños a dicho vehículo. Considera que hubo un anormal funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y mantenimiento de la carretera, por lo que solicita la referida indemnización.
Adjunta a su escrito diversa documentación, entre la que se destaca un informe estadístico de la Dirección General de Tráfico (informe "ARENA") en el que se describen las circunstancias del accidente de esta manera: "El conductor del turismo referido, al llegar al kilómetro 18.200 de la carretera RM-19, sentido A-30, habilitada para la circulación en ambos sentidos, delimitados por balizamiento de conos de señalización, se encuentra en el centro del carril, por donde circula, uno de ellos, dado que el tramo se encuentra con iluminación insuficiente y la referida señal que ocupa el carril no se encuentra señalizada, es parecer de la fuerza instructora que el accidente supuestamente se pudo producir debido a existencia en la vía de un obstáculo sin señalizar."
Asimismo, adjunta, entre otra documentación, una factura de reparación del citado vehículo, expedida el 31 de marzo de 2009 a nombre de la reclamante, por importe de 536,52 euros, y un documento suscrito por aquélla, su asegurado y el taller reparador, acreditativo de que la primera abonó dicha factura
SEGUNDO.- El 28 de julio de 2009, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial acuerda la incoación del correspondiente procedimiento y requiere a la interesada para que subsane y mejore su reclamación, lo que fue cumplimentado mediante escrito presentado el 30 de septiembre siguiente.
TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 11 de agosto de 2009, en el que, en síntesis, se expresa lo siguiente:
"A.- No tenemos constancia de la realidad y certeza del citado accidente hasta el momento de la reclamación.
B.- No hay constancia de datos de una actuación inadecuada del perjudicado, aunque se trata de una zona en obras perfectamente señalizada, como transferencia de circulación de doble carril de calzadas separadas a carril sencillo con doble sentido de circulación, por obras de pavimentación en Autovía, incluyendo limitación de velocidad escalonada de 100-80- 60 Km/hora.
C- No tenemos constancia de siniestros de parecidas circunstancias en este lugar y durante el transcurso de las obras.
D.- No se deduce ninguna relación causal entre el siniestro y el funcionamiento del Servicio público de Carreteras, ya que las obras que se estaban ejecutando en aquel momento por la Empresa --, -- Y -- precisaban el mantenimiento del desvío por transferencia durante las horas nocturnas, utilizando señalización luminosa y con destellos intermitentes para el correcto aseguramiento vial.
E.- Estimo que no se deduce imputabilidad atribuible a esta Administración.
J.- Como estimación personal manifiesto que la ocurrencia del siniestro ha quedado acreditada y se produce al cruzar el vehículo a velocidad inadecuada y superior a la establecida por señal específica, por la zona de desvío dotado de la reglamentaria señalización preventiva instaurada".
CUARTO.- Mediante oficio de 21 de septiembre se acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente a la reclamante y al citado contratista. El 13 de octubre toma vista del expediente un representante del contratista, que presenta escrito de alegaciones el 27 siguiente, en el que, en síntesis, expresa que dicha empresa fue adjudicataria de la realización de obras de mejora del firme en el tramo de carretera en cuestión, así como de su señalización, si bien esto último lo contrató con la empresa "--", que se dedica a esta actividad, siendo la encargada en todo momento de verificar y comprobar que la señalización fuese correcta en atención a posibles accidentes. Por ello, finaliza considerando que cumplió con sus obligaciones, al contratar la señalización con una empresa especializada en la materia.
QUINTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria de la citada Dirección General sobre el valor venal del vehículo, la valoración de los daños y otros extremos sobre los hechos de referencia, mediante oficio de 9 de agosto de 2009, el Jefe de dicho Parque comunica al instructor que para atender a lo solicitado se necesita determinada documentación del vehículo accidentado y de su conductor.
SEXTO.- Mediante oficio de 14 de septiembre de 2011 se requiere a la reclamante la aportación de la aludida documentación, lo que cumplimenta mediante escritos presentados el 28 de septiembre y el 9 de noviembre de 2011.
SÉPTIMO.- Remitida dicha documentación al citado Parque de Maquinaria, el 30 de noviembre de 2011 emitió informe en el que expresa que el valor venal del vehículo es de 14.120 euros y que la factura de reparación aportada se considera correcta a efectos de la indemnización de los daños de que se trata.
OCTAVO.- Mediante oficio de 30 de enero de 2012 se acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente a la reclamante (no consta que se otorgara a la contratista), presentando aquélla un escrito el 7 de febrero de 2012 en el que vuelve a aportar documentación sobre el citado vehículo y su conductor.
NOVENO.- El 7 de mayo de 2012 se formula propuesta estimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que existió un deficiente funcionamiento de los servicios públicos de conservación de la carretera en el tramo en cuestión, por la insuficiente iluminación a que se refiere el informe de la Guardia Civil, considerando asimismo que no existe responsabilidad de la contratista, que contrató con otra la señalización de la obra, y que "nada hace pensar que tal señalización fuera defectuosa, ya que el hecho de que el cono estuviera fuera de su sitio probablemente se debió a algún fenómeno natural o al hecho de un tercero".
DÉCIMO.- En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó de este Consejo Jurídico la emisión de su preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.
I. La reclamante está legitimada, como entidad aseguradora subrogada en la acción de su asegurado, al que ha abonado la correspondiente cantidad, para reclamar la indemnización de que se trata.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse ésta contra aquélla e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.
II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), vista la fecha del accidente y la de la presentación de la reclamación.
III. En lo que se refiere al procedimiento, debe destacarse, en primer lugar, que no se comunicó a la contratista interesada la iniciación del presente procedimiento, como sin embargo procedía, tal y como se hizo con la reclamante, si bien en el caso de la primera ello debió hacerse en cuanto el instructor conoció su existencia a la vista del informe de la Dirección General de Carreteras; además, aun cuando posteriormente se le otorgó a dicha contratista un trámite de audiencia y vista del expediente, no se hizo lo mismo cuando se acordó un segundo trámite al efecto, tras recibirse el informe del Parque de Maquinaria, lo que era procedente.
La necesidad del adecuado emplazamiento del contratista deriva de la posibilidad de que en la resolución del presente procedimiento, y sin perjuicio del eventual reconocimiento de una responsabilidad patrimonial directa de la Administración regional, se acuerde asimismo la responsabilidad, total o parcial, de tal contratista, en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, y a la vista de la doctrina que al respecto viene siendo sostenida por este Consejo Jurídico en diferentes Dictámenes (vgr. n.º 49, 53 y 70/2010 y 186/2011, entre otros). No obstante la personación y formulación de alegaciones realizada por la contratista, según se reseñó en los Antecedentes, implica que ésta no haya sufrido indefensión.
Además, debe señalarse que, habiendo aportado la reclamante una copia -no autenticada- del informe estadístico de la Dirección General de Tráfico (informe "ARENA"), cuyo contenido recoge, sistematizadamente, el del atestado que en su día se levantó por la Guardia Civil de Tráfico, la instrucción debió requerir a dicha fuerza actuante para que remitiera copia de dicho atestado, pues el mismo pudiera contener, además de los datos contenidos en dicho informe, un croquis explicativo de los hechos. No obstante lo anterior, no se considera imprescindible proceder a tal requerimiento en este momento, en aras de la más rápida resolución del procedimiento, vista su dilación, pues del citado informe y del resto de lo actuado cabe extraer una suficiente representación de los hechos acaecidos.
TERCERA.- Consideraciones generales sobre la responsabilidad patrimonial administrativa y su aplicación en materia de servicios públicos de mantenimiento y conservación de carreteras.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos, para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, esencialmente, de dos circunstancias:
a) Una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.
b) O bien una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57, Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo primariamente ha de dirigirse a dilucidar si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad o competencia de la Administración, es decir si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera, de 7 de octubre de 1997. Y, como hemos señalado en diversos Dictámenes, es doctrina reiterada que el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros, sean o no identificados.
CUARTA.- Relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Existencia. Delimitación de responsabilidad, a efectos internos, entre la Administración regional y el contratista de las obras. Necesidad de instrucción adicional.
I. A la vista de los Antecedentes expuestos y, en concreto, del contenido del atestado que se recoge en el informe de la Dirección General de Tráfico aportado por la reclamante y el emitido por la Dirección General de Carreteras se desprende que en el tramo de carretera en cuestión se estaban realizando obras de acondicionamiento del pavimento; a tal fín, la empresa contratista de las obras y encargada de su señalización (sin perjuicio de que subcontratara tal actividad a un tercero) colocó conos para delimitar los carriles que podían ser utilizados en ese momento, y a las 00:15 horas del día en cuestión el asegurado de la reclamante conducía su vehículo por la zona y colisionó con uno de tales conos, que, por causas desconocidas, se encontraba en mitad de uno de los carriles de circulación y no junto al resto que lo delimitaban. Aun considerando lo informado por la Dirección General de Carreteras en el sentido de que existía "señalización luminosa y con destellos intermitentes para el correcto aseguramiento vial", los agentes informantes expresan que dicho tramo "se encuentra con iluminación insuficiente", es decir, que la señalización luminosa a que se refiere dicha Dirección no era suficiente para que los conductores se pudieran percatar con la suficiente antelación de incidencias, como la del caso (movimiento accidental de conos de señalización de carriles), que no son extrañas en una situación de obras en la calzada; situación de obras que requiere, dados los riesgos especiales que éstas plantean, una diligencia superior a la ordinaria en lo referente a la vigilancia y mantenimiento de la carretera, dentro de lo razonable y atendidas las circunstancias del caso.
De lo anterior se desprende que existieron dos circunstancias constitutivas de un anormal funcionamiento de los servicios públicos:
- Por una parte, la falta de la debida vigilancia, por el contratista o su subcontratista, de la correcta colocación de los conos de señalización de los carriles de circulación. El primero reconoce que fue adjudicatario de las labores de señalización de las obras, lo que incluye la adecuada vigilancia del correcto estado de los elementos de señalización, entre ellos de los referidos conos, máxime a una hora nocturna que, como apunta el informe de la Dirección General de Carreteras, era la indicada para realizar las obras (para entorpecer lo menos posible la circulación, como es sabido). Y, en estas circunstancias, la presencia de uno de los conos de señalización de carriles en el centro de uno de ellos, sin advertencia alguna (en rigor, sin haberse quitado de tan anómala posición, pues no se justifica allí su presencia), debe considerarse una deficiencia al respecto de la que es responsable el contratista, frente a lo sostenido en la propuesta de resolución. Además, debe decirse que la responsabilidad de la contratista en este punto no queda exonerada, como pretende aquélla, por el hecho de que subcontratase esta actividad a un tercero, pues de los artículos 198.1 y 210.4 LCSP se desprende la responsabilidad directa del contratista, sin perjuicio de las acciones que aquél pueda tener frente a sus subcontratistas. De esta manera, y sin perjuicio, a su vez, de la responsabilidad directa de la Administración frente al perjudicado (en nuestro caso, frente a la reclamante), debe declararse la responsabilidad del contratista en la medida en que le es imputable una deficiente vigilancia de los elementos de señalización de las obras en cuestión.
- Por otra parte, la ya indicada insuficiente iluminación del tramo de carretera también contribuyó al accidente, por cuanto una adecuada iluminación podía haber posibilitado que el conductor advirtiera el cono existente en mitad del carril y haber intentado eludirlo. En este punto, la propuesta de resolución, al considerar la insuficiente iluminación de las obras, reflejada por el informe de la Guardia Civil de Tráfico, como causa determinante del anormal funcionamiento de los servicios públicos, y proponer el reconocimiento de responsabilidad, en exclusiva, a la Administración regional, viene a considerar que tal obligación de iluminación le correspondía a ésta y no al contratista.
Sin embargo, el artículo 140 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, establece que "las obras que dificulten de cualquier modo la circulación vial deberán hallarse señalizadas, tanto de día como de noche, y balizadas luminosamente durante las horas nocturnas, o cuando las condiciones meteorológicas o ambientales lo exijan, a cargo del realizador de la obra, según la regulación básica establecida a estos fines por el Ministerio de Fomento". La Orden de dicho Ministerio de 28 de diciembre de 1999, por la que se actualiza el pliego de prescripciones técnicas generales para obras de carreteras y puentes en lo relativo a señalización, balizamiento y sistemas de contención de vehículos, establece reglas generales que homologan los sistemas y medios de señalización y balizamiento al efecto, que deberán disponerse conforme a las exigencias que demande cada obra. Así, es obligación del contratista de las obras la iluminación de las mismas, utilizando los sistemas y medios establecidos reglamentariamente, que deberá utilizarlos con el objetivo de conseguir la adecuada iluminación de la obra de que se trate, resultando que, en el presente caso, los agentes actuantes informaron que la iluminación existente era insuficiente, lo que determina igualmente la responsabilidad del contratista. Por otra parte, y frente a lo apuntado en el informe de la Dirección General de Carreteras, no existe en el expediente dato que permita inferir una conducción inadecuada, máxime a la vista de la insuficiente iluminación de la zona.
II. Conforme con lo anterior, y habiendo ratificado el Parque Móvil la procedencia de los daños y su valoración a la vista de las circunstancias del caso y de la factura aportada a estos efectos, procede dictar resolución reconociendo la responsabilidad patrimonial de la Administración regional y de la empresa contratista por la cantidad reclamada, que se corresponde con la reflejada en la indicada factura, más su actualización conforme con lo establecido en el artículo 141.3 LPAC.
Como se apuntó en los Dictámenes de este Consejo Jurídico reseñados en la Consideración Segunda, de no proceder la contratista al abono voluntario a la reclamante de la citada cantidad en el plazo que se le indique en la resolución final, procederá su abono por la Administración regional, sin perjuicio, en tal caso, de la ejecución forzosa de dicha resolución respecto de la contratista, dirigida al cobro de la cantidad abonada a la reclamante, sin necesidad, pues, de incoar un nuevo procedimiento para declarar la responsabilidad de la citada empresa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Existe la adecuada relación de causalidad, entre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y mantenimiento de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, en la cuantía reclamada, por las razones expresadas en las Consideraciones Segunda a Cuarta del presente Dictamen.
SEGUNDA.- Sin perjuicio de lo anterior, procede declarar asimismo, en la resolución del presente procedimiento, la responsabilidad de la contratista por los referidos daños, en los términos y por las razones expresadas en la Consideración Segunda y Cuarta del presente Dictamen.
TERCERA.- En consecuencia, la propuesta de resolución objeto de Dictamen, en cuanto es estimatoria de la reclamación y declara la responsabilidad de la Administración regional, se informa favorablemente; y en cuanto no declara asimismo la responsabilidad de la contratista por los referidos daños, se informa desfavorablemente, debiendo por ello modificarse su fundamentación y parte dispositiva para ajustarse a lo expresado en la Consideración Cuarta del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
