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Dictamen 40/2013
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de febrero de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 4 de octubre de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 328/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 25 de octubre de 2011, x presenta en el Registro de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la indicada Consejería, por la que solicita una indemnización por los daños materiales ocasionados al vehículo de su propiedad (Ford Mondeo, matrícula --) el 7 de agosto del mismo año, cuando circulaba por la autovía RM-15, Km. 22,2, sentido Carava de la Cruz, como consecuencia del impacto con dos perros que irrumpieron por el lado derecho de la calzada.
Señala que la Guardia Civil instruyó atestado por estos hechos lo que viene a acreditar su realidad, acompañando copia del informe estadístico ARENA de la Dirección General de Tráfico.
Imputa a la Administración el incumplimiento de los deberes de mantener las carreteras en condiciones de seguridad, solicitando la cantidad de 907,72 euros, más los intereses legales, por la reparación del vehículo, acompañando la peritación y las fotografías de los daños materiales.
SEGUNDO.- Con fecha 3 de noviembre de 2011, el órgano instructor solicita el informe de la Dirección General de Carreteras y otorga al reclamante un trámite de subsanación y mejora de la reclamación presentada, suspendiéndose el plazo máximo para resolver el expediente.
TERCERO.- El 21 de noviembre de 2011, el Director General de Carreteras remite un informe de 18 anterior del Director de Explotación de la Autovía RM-15, señalando lo siguiente:
"La actual Autovía del Noroeste-Rio Mula (RM-15) pertenece a la Red de Carreteras de la Región de Murcia, siendo por lo tanto de titularidad autonómica.
A.- A las 2:17 horas del día 7 de agosto de 2011 se recibe en sala de control aviso procedente del centro operativo de la Guardia Civil (COTA) notificando la colisión de un vehículo contra un animal en las inmediaciones del centro de conservación de la autovía (P.K. 21). A continuación, en una nueva llamada, solicitan que se persone el vigilante con el detector de microchip por si el animal dispusiera de este identificador. El operador de guardia traslada la incidencia al vigilante que realiza la ronda nocturna personándose éste en el lugar del siniestro a las 2:29 horas con el dispositivo solicitado.
El vigilante comprueba que en el P.K. 21+300, sentido Caravaca, se encuentra estacionado en el arcén exterior un vehículo marca Ford Mondeo y matrícula --, que había colisionado con un animal (perro) el cual se encontraba en el mismo lugar. Los datos identificativos del vehículo siniestrado y su conductor coinciden con los del reclamante.
Siguiendo el procedimiento establecido, una vez que se comprueba que la calzada está expedita y limpia, se procede a confeccionar el correspondiente parte de accidente y a tomar fotografías del mismo. Durante dichas operaciones se le pasa al animal el detector de microchip de identificación, dando un resultado negativo.
Debido a la poca visibilidad en ese momento, y siguiendo nuevamente con el procedimiento establecido, tanto el enterramiento del animal como la inspección del vallado de cerramiento se llevan a cabo por el siguiente turno de vigilancia diurna.
La inspección al día siguiente del vallado en las inmediaciones del punto donde se localizó el animal, no detectó desperfectos en el mismo.
La información a la que se hace referencia está incluida en los partes que elaboran los equipos de vigilancia y operadores de sala de control a lo largo de toda la jornada y que son convenientemente archivados por esta empresa concesionaria.
Así pues, en base a dichos partes y registros, se constata la presencia de un animal muerto en el P.K. 21+300 a las 2:29 horas del día 7 de agosto de 2011, y de un vehículo cuyos datos identificativos se corresponden con los del reclamante.
B. De la descripción que aporta el reclamante en el escrito presentado, no se deduce actuación negligente del mismo o terceros, por lo que debe ser considerado como un hecho totalmente imprevisible o inevitable.
C y D.- En carreteras de estas características (autovías) se hace prácticamente imposible controlar la existencia de animales en la calzada, ya que éstos pueden irrumpir en la misma introduciéndose por cualquiera de los accesos (lógicamente abiertos), por los que entran y salen los vehículos, no debiendo atribuírsele al vallado perimetral existente una función de estanqueidad total ante este y otros tipos de incursiones, ya que su función es básicamente delimitadora de la infraestructura.
El lugar donde se produjo la colisión se encuentra precisamente en las inmediaciones de la salida 20 "Mula este-centro" (P.K.21), concretamente a continuación del carril de incorporación a la autovía en el sentido Caravaca.
Igualmente, es importante reseñar que de la existencia de vallado lateral no se deriva necesariamente una relación de causalidad entre el servicio público y los daños producidos al colisionar con animales sueltos en las autovías, pues éstos pueden acceder a la calzada a través de los enlaces, mediante otros vehículos en circulación o traspasando el vallado por el acto de un tercero o por sus propias cualidades naturales.
Como ya se ha indicado anteriormente, no se detectó desperfecto alguno en el vallado de cerramiento (ver parte de inspección del día 7-05-2011). Debe haber un error material en la fecha, pues debe referirse al 7/08/2011.
E. Según lo anteriormente expuesto, no debe imputarse a la Administración, ni al servicio de conservación y explotación que realiza la empresa concesionaria, responsabilidad alguna por la reclamación efectuada.
F y G.- En el tramo donde se localiza el siniestro se han realizado las actuaciones que requieren el normal mantenimiento y conservación de la vía. (...)
Si bien no es lo normal en este tipo de vías de gran capacidad, se han dispuesto varias señales verticales del tipo P-24 "Paso de animales en libertad" a lo largo de toda la autovía, a la vista de las colisiones que se vienen produciendo contra las especies cinegéticas con el fin de advertir de esta circunstancia.
En este caso, en el que es un animal doméstico el que provoca el siniestro, no existe señalización específica para tal caso, debiendo cualquier usuario contemplar esta posibilidad y extremar la precaución cuando se discurre por esta u otro tipo de vía, especialmente en horas de escasa visibilidad y en las inmediaciones de accesos que normalmente se encuentran cercanos a núcleos de población
(...)
I.- El estado del vallado de la autovía es objeto de una revisión periódica por parte del personal de vigilancia de la concesionaria. En este tipo de atropellos, y como norma general, el personal que atiende o detecta el incidente procede a efectuar una revisión exhaustiva del vallado en la zona en la que ha producido el atropello. Si esto no fuera posible en ese momento por razones de iluminación (rondas nocturnas), dicha inspección se efectúa al día siguiente por el personal de vigilancia específica, registrando el resultado en los correspondientes parte de inspección de vallado y procediendo a su inmediata reparación si fuese necesario.
En el caso que nos ocupa, no hay constancia de que se detectaran desperfectos en el cerramiento de la zona en cuestión durante la inspección efectuada, como así consta en el correspondiente parte, debiendo deducirse, por la situación del animal, que la irrupción del mismo en la calzada se habría producido a través del mencionado acceso, cercando al lugar del siniestro.
Diariamente (las 24 horas y durante los 365 días del año), se efectúan un mínimo de cuatro recorridos completos a lo largo de toda la autovía (62 Kms) y sus accesos (...).
Concretamente y previa a la comunicación del siniestro en sala de control a las 2:17 horas del 7-08-2011, se pasó por dicho punto en las siguientes horas:
20:15 (sentido Caravaca)
21:26 (sentido Murcia)
22:06 (sentido Caravaca)
0:35 (sentido Murcia)
1:09 (sentido Caravaca)
En ninguna de las rondas anteriores se detectó la presencia de animales en la zona, según consta en los partes de vigilancia.
Igualmente debe reseñarse que no se produjo ningún aviso previo en sala de control sobre la presencia de animales en la zona del siniestro de referencia, según consta en los registros del operador de turno".
CUARTO.- Con fecha de 24 de noviembre de 2011 se recibe la documentación solicitada, que obra en los folios 47 a 62.
QUINTO.- Otorgado un trámite de audiencia al reclamante para que formule alegaciones, no consta en el expediente que las presentara.
SEXTO.- La propuesta de resolución, de 3 de septiembre de 2012, desestima la reclamación presentada al no constar acreditada la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial.
SÉPTIMO.- Con fecha 4 de octubre de 2012 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La reclamación ha sido interpuesta por quien goza de legitimación activa para ello, el titular del vehículo, dada su condición de interesado (artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante LPAC).
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, en su condición de titular de la Autovía del Noroeste donde se produjo el accidente, como se desprende de la documentación incorporada al expediente. El hecho de que las labores de conservación de la citada Autovía se lleven a cabo por una empresa concesionaria no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista.
II. En lo que a la temporaneidad de la acción se refiere cabe afirmar que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC, el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro del plazo legalmente establecido, toda vez que la fecha en la que ocurrieron los hechos fue el 7 de agosto de 2011 y la reclamación se interpuso el 25 de octubre siguiente y, por lo tanto, antes de que transcurriera un año entre ambas fechas.
III. El procedimiento seguido respeta, en términos generales, lo dispuesto tanto en la LPAC como en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).
TERCERA.- Sobre los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
Veamos la aplicación de los anteriores requisitos al supuesto que nos ocupa.
a) Sobre la acreditación de los hechos y la realidad del daño.
Se ha probado que el vehículo del interesado sufrió daños como consecuencia de la colisión con un perro, cuando circulaba por la Autovía RM-15, a la altura del Km.21+300, según confirma el Director de Explotación de la Concesión de la Autovía, dado que en la sala de control se recibió un aviso telefónico de la Guardia Civil, a las 2:17 horas del día 7 de agosto de 2011. Según se describe, dicho accidente fue confirmado por el vigilante, que se personó en el lugar a las 2:29 horas, encontrándose al vehículo del reclamante estacionado en el arcén exterior, así como al perro muerto en el mismo lugar, que no portaba un microchip identificativo.
b) Sobre la relación de causalidad.
Sin embargo, no puede considerarse probado el nexo causal entre el funcionamiento de dicho servicio y la producción de los daños materiales en el vehículo, conforme al título de imputación señalado por el reclamante: el deber de mantener las vías expeditas para velar por la seguridad de la circulación.
En efecto, el informe del Director de Explotación de la concesión de la autovía basado en los partes de los vigilantes según expresa, refiere que, después de la inspección ocular llevada a cabo tras el accidente, no se detectaron desperfectos en la valla de cerramiento correspondiente al punto en donde se produjo el atropello, por lo que se presume que la irrupción del animal en la calzada se produjo por uno de los accesos a la Autovía existente en el punto kilométrico donde se localizó al animal, que se encuentra en las inmediaciones de la salida 20 "Mula este-centro" (Km.21), a continuación del carril de incorporación a la autovía en el sentido Caravaca, que por definición deben permanecer expeditos para el paso de vehículos en este tipo de vías, al tratarse de un carril de salida para los vehículos de la autovía.
Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada no obliga, sin embargo, en supuestos como el que es objeto de Dictamen, en el que el nexo causal entre el daño alegado y la actuación administrativa acusa una interferencia concretada en la irrupción en la calzada de un animal: "La presencia incontrolada de animales en carreteras -dice el alto Órgano Consultivo- no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada".
Si bien la Administración Regional, en su condición de titular de la carretera, debe mantenerla en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, según reza el artículo 57 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en el expediente objeto de Dictamen no se ha acreditado que la valla en el lugar del atropello se encontrara en condiciones inadecuadas, concurriendo además la circunstancia de que en el punto kilométrico donde se encontró el animal existe una salida de la autovía por donde, probablemente, accedió como se ha destacado anteriormente. De otra parte, como recoge la propuesta de resolución, el deber de vigilancia inherente al servicio público de mantenimiento no puede exceder de lo razonablemente exigible, lo que lógicamente no puede ser una vigilancia intensa y puntual que sin mediar lapso de tiempo cuide de que el tráfico en la calzada sea libre y expedito en todo momento. De otra parte, constan los recorridos previos a la hora en la que se produjo el accidente, según refiere el reclamante, de los servicios de mantenimiento por la Autovía, para evitar cualquier obstáculo en la calzada.
Por tanto, no habiéndose acreditado por la parte reclamante, a quien incumbe, el nexo de causalidad entre la omisión del deber de conservación de la carretera y la irrupción de un animal en la calzada, el Consejo Jurídico comparte el criterio del órgano instructor y estima que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. La misma conclusión alcanzó el Consejo Jurídico en sus Dictámenes números 40/2005, 8/2006, 136/2008 y 18/2009, entre otros muchos, acerca de la irrupción de animales en las autovías, tal como ha expuesto también el Consejo de Estado, entre otros, en el Dictamen de 30 de octubre de 2003 (expediente 3.184/2003), cuya doctrina es aplicable al asunto aquí consultado:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Además, en el presente caso, sostener la atribución de la responsabilidad del accidente a la Administración entrañaría una interpretación exageradamente providencialista, al convertirla en una suerte de aseguradora universal (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 30 de noviembre de 2007).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación.
No obstante, V.E. resolverá.
