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Dictamen nº 53/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de febrero de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 3 de julio de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 215/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 25 de marzo de 2009, x, en representación de x, presentó un escrito, dirigido a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Administración regional, en el que, en síntesis, expresa que su representado, titular del vehículo matrícula --, circulaba (en la testifical luego practicada resultará tratarse del hijo de aquél) el 6 de abril de 2007, sobre las 19:30 horas, por la carretera de Guadalupe a La Ñora, a la altura de Los Jerónimos y cerca de la Universidad Católica, cuando, habiendo llegado a una curva cerrada, dicho vehículo se paró a causa del agua acumulada en la calzada y debida a las lluvias caídas ese día, no pudiendo reanudar la marcha a causa de la entrada de agua en el motor, teniendo que ser retirado el vehículo por una grúa del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento del Ayuntamiento de Murcia, al que avisó, al igual que otro vehículo que se encontraba en la misma situación, que identifica, todo ello según informe de dicho Servicio, que adjunta. Alega que el tramo de vía en cuestión se encontraba falto de cualquier señalización que indicara su peligrosidad para el tráfico, o que la carretera no hubiese sido cortada, todo lo cual implica un anormal funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de dicha carretera. Añade que, ante el aspecto de núcleo urbano de la zona, el 14 de marzo de 2008 presentó una reclamación ante el Ayuntamiento de Murcia, en cuyo procedimiento, cuya copia adjunta, conoció el informe de sus servicios técnicos que indicaban que la titularidad de la vía era autonómica. Añade que los daños producidos al vehículo ascienden a 1.915, 64 euros, según informe pericial y factura que aporta. Solicita la práctica de prueba documental y testifical, en las personas que identifica, así como del personal del referido Servicio municipal que intervino en el rescate del vehículo. También adjunta documentación relativa al recurso contencioso-administrativo que interpuso en su día contra la desestimación presunta de la reclamación dirigida al citado Ayuntamiento.
SEGUNDO.- Con fecha de 1 de septiembre de 2009, la Jefa de la Sección de Responsabilidad Patrimonial de la citada Consejería dirige oficio al interesado comunicándole la iniciación del procedimiento y requiriéndole la mejora y subsanación de la reclamación presentada, lo que fue cumplimentado mediante escrito presentado el 21 de septiembre de 2009, reiterando su solicitud de práctica de prueba, en los términos expresados en su escrito inicial.
TERCERO.- Solicitado en su día informe a la Dirección General de Carreteras sobre citada la reclamación, fue emitido el 24 de septiembre de 2009, en el que, en síntesis, se indica que no se tenía previo conocimiento de los hechos; que en la fecha en cuestión se estaba produciendo un temporal de lluvias en el área de Murcia; que se estima que la maniobra de aproximación del vehículo a la zona de acumulación de agua no fue la adecuada, al estar perfectamente visible ésta al acercarse a la misma y no efectuarse la prudente detención, deduciendo de ello un exceso de velocidad del vehículo, lo que provocó que, por la ondulación del oleaje producido, el agua entrase en aquél y provocase su detención; que la situación quedó normalizada rápidamente, pues no consta que el tráfico quedase interrumpido por dicha acumulación de agua.
CUARTO.- Con fecha 5 de noviembre de 2009 se celebra la prueba testifical en la persona del conductor del vehículo (el hijo del reclamante), no compareciendo otros dos de los testigos citados propuestos por el interesado, y sin que conste el emplazamiento del personal del Servicio municipal que rescató a los dos vehículos afectados.
QUINTO.- El 11 de septiembre de 2009 el reclamante presenta un escrito al que adjunta un certificado del Centro Metereológico Territorial en Murcia, del Instituto Nacional de Meteorología, que expresa que el 6 de abril de 2007, en dicho Centro, sito en Guadalupe, se registró una precipitación media de 23,6 litros m2/hora, siendo la mayor intensidad a las 17.14 horas, en que se llegó a 27,6 litros m2/hora, por lo que, según el reclamante, cayó en la zona una importante cantidad de lluvia que provocaba grandes charcos en donde no existía una correcta evacuación de las aguas pluviales.
SEXTO.- Previo oficio al efecto del instructor otorgando trámite de audiencia y vista del expediente, el 19 de noviembre de 2009 el interesado presenta escrito en el que se ratifica en su escrito inicial, indicando que el conductor del vehículo declaró que, al llegar a un tramo curvo de la carretera, se encontró metido en un gran charco de agua y, en contra de lo expresado por la Dirección General de Carreteras, que la velocidad era lenta, pues de haber circulado rápidamente habría pasado el charco, como hicieron otros vehículos que pasaban rápido; que llovía de forma importante, pero no catastrófica, según el certificado del Centro Territorial de Meteorología, con la suficiente intensidad como para producir un charco de agua que pudiera detener a los vehículos en la zona en cuestión, añadiendo que cada vez que llueve intensamente parece que se inunda el citado tramo de carretera; por todo lo anterior, concluye que en dicho tramo la carretera no estaba provista de un buen sistema de evacuación de aguas pluviales, lo que hacía aún más previsible sucesos como el ocurrido.
SÉPTIMO.- Solicitada del ya mencionado Servicio municipal la remisión de copia auténtica de las actuaciones por él realizadas en relación con los hechos de referencia, el 28 de abril de 2011 tuvo entrada en la citada Consejería un informe del 13 anterior, del Jefe de dicho Servicio, en el que expresa que el 6 de abril de 2007, sobre las 20:15 horas, se recibió aviso comunicando la existencia de personas atrapadas en vehículos detenidos por el agua en la carretera de Guadalupe a La Ñora (Murcia), por lo que acudió personal del Servicio a dicha carretera, antes de llegar a la UCAM (sin mayor precisión), procediendo a la retirada de dos vehículos, que identifica (uno de ellos el del reclamante), con ayuda del cabestante de la grúa.
OCTAVO.- Otorgado al reclamante un nuevo trámite de audiencia, el 19 de julio de 2011 presenta escrito reproduciendo lo expresado en su previo escrito de alegaciones.
NOVENO.- El 27 de diciembre de 2011 se solicita del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Murcia copia de las actuaciones judiciales a que se refería el interesado en su escrito de reclamación, siendo posteriormente remitidas por dicho Juzgado, en las que consta Auto de 13 de octubre de 2010, de desistimiento del recurrente.
DÉCIMO.- Otorgado nuevo trámite de audiencia al reclamante, el 7 de junio de 2012 presenta escrito en el que expresa que la documentación remitida por el Juzgado ya fue aportada al expediente, ratificándose nuevamente en su pretensión indemnizatoria contra la Administración regional.
UNDÉCIMO.- El 18 de junio de 2012 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por las razones expresadas en el informe de la Dirección General de Carreteras reseñado en el Antecedente Tercero.
DUODÉCIMO.- En la fecha y por el órgano expresado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.
I. El reclamante ostenta legitimación para solicitar indemnización por los daños alegados, sufridos por el vehículo que acredita ser de su propiedad.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.
II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP, considerando a tal efecto la reclamación previamente presentada y dirigida al Ayuntamiento de Murcia, a la que ha de darse virtualidad interruptiva de dicho plazo, dada la inicial dificultad en discernir la Administración titular y responsable de la conservación de la vía en donde ocurrieron los hechos, al tratarse de una zona urbana, no constituyendo por ello la inicial reclamación al Ayuntamiento una acción resarcitoria manifiestamente inadecuada, siguiendo así lo establecido por este Consejo Jurídico en Dictámenes anteriores a la vista del criterio restrictivo a adoptar en la apreciación del instituto de la prescripción.
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto.
Sin perjuicio de lo anterior, destaca el notable exceso en el plazo máximo de resolución, a lo que ha contribuído el hecho de otorgar al interesado dos trámites de audiencia innecesarios (los dos últimos), pues se fundaban en el hecho de incorporarse al expediente una documentación (ahora autenticada) que el reclamante ya había presentado en copia simple, por lo que su conocimiento por éste no aportaba nada sustancial en defensa de sus derechos, retrasando, sin embargo, la resolución del procedimiento.
Por otra parte, se advierte que, frente a lo que es usual y adecuado en este tipo de supuestos, en el presente caso no se ha solicitado el parecer del Parque Móvil de la Dirección General de Carreteras, especialmente útil respecto de la valoración de los daños por los que se reclama indemnización. No siendo un informe preceptivo, su omisión no impide la prosecución del procedimiento, pero se priva a la Administración de un contraste técnico de lo expresado en el informe pericial y la factura presentada por el reclamante a los indicados efectos, lo que implica que se acepta lo allí expresado.
TERCERA.- Consideraciones generales. Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos, para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, esencialmente, de dos circunstancias:
a) Una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.
b) O bien una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo primariamente ha de dirigirse a dilucidar si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad o competencia de la Administración, es decir si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera, de 7 de octubre de 1997.
CUARTA.- Relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Existencia.
I. El reclamante imputa a los servicios regionales de conservación y mantenimiento de la carretera de referencia un anormal funcionamiento, al que anuda la producción de los daños por los que reclama (cuya realidad queda acreditada, según lo previamente expuesto), consistente, por un lado, en la deficiencia del sistema de evacuación de aguas pluviales en el tramo de carretera en cuestión, por producirse en él un embalsamiento de agua de entidad suficiente como para impedir el normal tránsito de vehículos, sin que las lluvias caídas puedan calificarse de catastróficas (es decir, constitutivas de fuerza mayor, ha de deducirse); y, por otro lado, alega que, en cualquier caso, la referida acumulación de agua era una circunstancia anómala y peligrosa que carecía de señalización que advirtiera a los conductores.
La propuesta de resolución desestima la reclamación por entender, según indica el informe de la Dirección General de Carreteras, que la zona anegada de agua (cuya existencia acepta, como no podía ser de otra manera a la vista del Informe del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento del Ayuntamiento de Murcia, que extrajeron, mediante grúa, a dos vehículos que penetraron en dicha zona) era "perfectamente visible al acercarse a la misma", de forma que los conductores podían advertirla con antelación suficiente para realizar una "prudente detención" del vehículo. De ello deducen los referidos informe y propuesta que si los citados vehículos penetraron en tal zona fue por su exceso de velocidad, de forma que el daño se debió a la falta de diligencia de sus conductores, por lo que niegan la pretendida responsabilidad de la Administración regional.
II. Sin embargo, tal apreciación no puede compartirse, por dos razones: a) en primer lugar, porque, si la falta de diligencia de los conductores se anuda a la "perfecta visibilidad" del embalsamiento de agua, en el citado informe no se razona cómo se llega a tal afirmación sobre la visibilidad; en el expediente no obra dato alguno sobre el concreto lugar del embalsamiento (no hay atestado, y el informe del citado Servicio nada dice al respecto -aspecto que después se analizará-, más allá de que el hecho se produjo en la carretera de Guadalupe a La Ñora antes de llegar a la UCAM); b) en segundo lugar, porque, incluso en la hipótesis de que se admitiera tal perfecta visibilidad (lo que, según veremos, no es posible), ello, a lo sumo, moderaría la responsabilidad de la Administración, por compensarse con la falta de diligencia del conductor.
En efecto, en lo atinente a la responsabilidad administrativa, ha de partirse de lo expresado por este Consejo Jurídico en su Dictamen nº 221/2012, de 20 de septiembre, recaído en un asunto análogo al presente:
"...la existencia de un embalsamiento de las dimensiones que pueden apreciarse en la fotografía aportada por el reclamante junto con su solicitud y la no acreditación en el expediente de una magnitud extraordinaria de las precipitaciones caídas el día del accidente que permitiera considerar concurrente una situación de fuerza mayor, hacen presumir que las condiciones de drenaje de la carretera no eran las adecuadas, sin que por la Dirección General de Carreteras se indique circunstancia alguna que pudiera justificar la existencia de tal cantidad de agua en la vía pública, generando un evidente peligro para la circulación de los vehículos."
En el caso que nos ocupa, aun cuando no obran fotografías al respecto, la entidad del embalsamiento fue suficiente como para provocar que dos vehículos quedaran detenidos en el mismo y tuvieran que ser retirados por una grúa, por lo que se está, como en aquel caso, en un supuesto de un embalsamiento importante y de claro peligro para el tráfico; asimismo, como en aquel caso, no se ha acreditado que la intensidad de las lluvias fuera constitutiva de fuerza mayor, ni tampoco la Dirección General de Carreteras ofrece ninguna explicación al embalsamiento, por todo lo cual debe deducirse que éste se debió, bien a la deficiencia o insuficiencia del sistema de evacuación de aguas pluviales (que debe ser apto para estos fines, salvo causa de fuerza mayor, lo que no consta, correspondiendo su prueba a la Administración), o a la configuración de la citada carretera en alguno de sus tramos (sobre la que constan, al menos para este Consejo Jurídico, otros dos accidentes similares: en mayo de 2004 ?Dictamen nº 79/2008- y en enero de 2007 ?sólo tres meses antes del que nos ocupa, vid. Dictamen nº 38/2012). Por otra parte, tampoco se acredita la existencia de una señalización específica para la circunstancia acaecida, es decir, para el embalsamiento de agua, ya general o concreta para el caso que nos ocupa, debiendo entenderse, a falta de otra prueba, que la "perfecta" señalización a la que se refiere el citado informe es la ordinaria y general de la carretera (que tampoco concreta tal informe).
A partir de lo anterior, es decir, de un anormal funcionamiento de los servicios regionales de mantenimiento y conservación de carreteras en lo atinente al sistema de desagüe de aguas pluviales o, en su defecto, de señalización del embalsamiento (con carácter general o concreto para el caso), la prueba de la negligencia en la conducción, como factor moderador o, en casos extremos, excluyente de la responsabilidad administrativa, corresponde a la Administración y, como se ha apuntado, no puede admitirse que tal circunstancia se haya acreditado, ni siquiera indiciariamente.
En efecto, como se apuntó antes, la falta de atestado policial y la parquedad del informe del Servicio municipal antes citado (que señala que los hechos se produjeron en la ya citada carretera "antes de llegar a la UCAM") requería del testimonio complementario del personal de dicho Servicio que acudió a la zona el día del accidente; testimonio que si ya era necesario requerirlo de oficio por el instructor, aún más lo era ante la proposición de una prueba testifical en este sentido que, por dos veces, formuló el reclamante, sin que la instrucción se pronunciara al respecto. De este modo, no se tiene certeza del concreto lugar del embalsamiento ni que existiera "perfecta visibilidad" del mismo, como afirma el informe de la Dirección General de Carreteras. Partiendo del hecho cierto del importante y anormal embalsamiento de agua, en los términos ya expresados, y de la consideración, antes razonada, de tener que deducir en el caso un cierto déficit en la adecuada conservación y señalización de la carretera, la falta de concreción del lugar del accidente y la ausencia de dato alternativo relativo a la visibilidad del conductor en la citada carretera perjudica a la Administración, pues es a ella a la que corresponde probar, como hecho moderador u obstativo de su responsabilidad, la negligencia de aquél, fundada ésta, como se pretende, en la "perfecta visibilidad" del embalsamiento y, a partir de ello, de la deducción de su exceso de velocidad, lo que, como se dice, no puede considerarse acreditado.
Por otra parte, el mero hecho de que la normativa de circulación exija al conductor la adecuación de su conducción a las circunstancias de tiempo y lugar no implica, "per se", que en cualquier accidente que se produzca en zona lluviosa concurra su falta de diligencia. Así, en el citado Dictamen nº 79/08, relativo a un accidente en la misma carretera y por la misma causa (embalsamiento de agua en la calzada), se constata que en el momento de los hechos caía un fuerte aguacero, pero no se advierten circunstancias que induzcan a aceptar una concurrente negligencia del conductor. Sin embargo, en el Dictamen nº 38/12 se advierte tal negligencia porque había alumbrado público suficiente y varios vehículos detenidos al borde de la calzada (visibles para el conductor accidentado, se entiende) que optaron por no cruzar el embalsamiento, por lo que se modera la responsabilidad administrativa en un 50%. En el mismo sentido, en el Dictamen nº 221/12 se parte del hecho de que se trataba de un tramo recto y con plena visibilidad, lo que, como se ha dicho, en nuestro caso no puede darse por acreditado ante la falta de una mayor concreción del lugar del accidente, circunstancia que, como asimismo se dijo, podía haberla proporcionado el testimonio del personal del Servicio municipal que acudió al lugar de los hechos, o de otra prueba que lleve a la convicción de lo alegado a estos efectos por la Dirección General de Carreteras.
III. A la vista de todo lo anterior, procede reconocer la responsabilidad patrimonial administrativa e indemnizar al reclamante por la cantidad que consta en el informe pericial y la factura aportada con su reclamación (documentos reseñados en el Antecedente Primero), tratándose de un importe que no ha recibido objeción alguna en el procedimiento. Dicha cantidad deberá actualizarse conforme establece el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Existe relación de causalidad jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación y mantenimiento de carreteras de su titularidad y los daños por los que se reclama indemnización, a efectos de determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen, debiendo indemnizar al reclamante en la cantidad solicitada, sin perjuicio de su actualización.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución objeto de Dictamen, en cuanto es desestimatoria de la reclamación de referencia, se informa desfavorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
