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Dictamen nº 141/2013
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de mayo de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 26 de abril de 2013, sobre Propuesta del Consejero de Agricultura y Agua al Consejo de Gobierno del expediente relativo a reconocimiento de obligación y tramitar el pago derivado de la asistencia técnica de la empresa -- para la ejecución de los controles asistidos por teledetección del régimen de Pago Único y otros regímenes de ayuda Directa (expte. 145/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- La Interventora-Delegada en la Consejería de Agricultura y Agua emitió el 10 de abril de 2013 un informe, a efectos del artículo 33 del Decreto 131/1999, de 30 de noviembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General, relativo a la propuesta de pago de las anualidades de 2010, 2011 y 2012 del servicio de ejecución de controles asistidos por teledetección, por un importe conjunto de 235.854,80 euros.
Señala como incumplimientos normativos que, por falta de crédito presupuestario, no se suscribieron con el Fondo Estatal de Garantía Agraria los convenios que dan origen a la necesidad del gasto, a pesar de lo cual los trabajos fueron encargados por la Dirección General, con omisión de la fiscalización previa, a --, todo ello ante la necesidad de llevar a cabo los controles como requisito previo para la tramitación de las ayudas. Se infringió así mismo el artículo 35 de la Ley 6/2011, que atribuye al Consejero la competencia para autorizar el gasto.
Señala también el informe que se ha acreditado el cumplimiento de las obligaciones por -- mediante certificado de fecha 8 de abril de la Jefe de Servicio de Gestión de Ayudas para la Política Agraria Común, que existe crédito presupuestario adecuado y suficiente, y que, no es conveniente instar la revisión de los actos, ya que el importe de las indemnizaciones correspondiente no sería inferior al del gasto propuesto.
SEGUNDO.- En el expediente constan los documentos que cita el anterior informe y, además, una memoria del Director General para la Política Agraria Común, de 8 de abril de 2013, en la que expone la justificación legal de la asistencia técnica prestada por -- y la consiguiente necesidad de contratar los servicios, en cuanto condición previa para el abono de la ayuda directa a los agricultores, ya que de otro modo se hubiesen producido correcciones financieras por los órganos europeos. Indica que los convenios no se pudieron firmar por la carencia de créditos presupuestarios.
Finalmente, hay una copia simple de una propuesta del Consejero de Agricultura y Agua al Consejo de Gobierno, sin firma, que, bajo el título de "convalidación de gasto por omisión de fiscalización previa", pretende que por dicho órgano colegiado se autorice a la Consejería a reconocer la obligación y tramitar el pago derivado de la encomienda de gestión a que se refiere el expediente.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según lo establecido en el artículo 12.12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, reguladora de este Consejo Jurídico (LCJ), el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre una propuesta que se proyecta elevar al Consejo de Gobierno sobre el reconocimiento de una obligación económica contraída por la Administración regional que no fue sometida a la previa y preceptiva fiscalización de la Intervención.
SEGUNDA.- Procedimiento.
Según el artículo 33 RCI, la memoria del centro gestor del gasto irregularmente comprometido debe ser posterior al informe del órgano de control, ya que lo que debe exponer es la opinión de dicho centro sobre los incumplimientos aducidos por la Intervención.
La propuesta al Consejo de Gobierno, objeto de Dictamen, no se encuentra debidamente suscrita por el Consejero.
Por otra parte, viene observando este Consejo Jurídico que con la intervención del Consejo de Gobierno no puede afirmarse que se produce una convalidación del gasto, ya que la conclusión del procedimiento incidental que se tramita es autorizar al Consejero a reconocer el gasto y proponer el pago como medida de protección del tercero afectado por la invalidez de lo hasta ahora actuado. La omisión de un elemento esencial para la eficacia financiera del acto, como es la fiscalización previa, es de tal gravedad que el ordenamiento jurídico no tiene establecido un mecanismo para su convalidación, sin que el régimen jurídico de las administraciones públicas establezca remedios para procurar que se supla tal deficiencia. Por ello debe dejarse sentado, como consideración inicial, que no existe, en opinión de este Consejo, la posibilidad de fundamentar la validez de una actuación administrativa, con trascendencia presupuestaria, al margen de las normas reguladoras de la disciplina jurídica del gasto público (Dictamen 20/1998).
TERCERA.- Procedencia de reconocer la obligación contraída con el contratista por la ejecución de servicios irregularmente encomendados.
Como ya ha expresado este Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes sobre asuntos de esta naturaleza (así, Dictámenes 50/1998, 44/2000, 164/2002, 190/2006, 176/2007 y 314/2012), las prestaciones efectivamente realizadas por el contratista, aceptadas por el facultativo representante de la Administración, han de serle abonadas al primero por más que no se hubieran seguido los trámites formales al efecto, so pena de causar un enriquecimiento injusto a favor de aquélla. Así, de las actuaciones remitidas se desprende que por la Consejería consultante se encomendó a la contratista la realización de los trabajos objeto del expediente consultado y, como dijo este Consejo en el Dictamen 50/1998, entre otros, tal actuación ha generado una obligación económica sustantiva con la empresa, por más que no se hayan cumplido los trámites preceptivos y formales del régimen jurídico aplicable a la relación contractual y tampoco los trámites propios del procedimiento de ejecución presupuestaria (STS, Sala 3ª, de 16 de mayo de 1986). La recepción de la totalidad de los servicios a través de la conformación de las facturas acredita la conformidad administrativa con los mismos, aunque el derecho de la contratista a la percepción de tales cantidades es a título indemnizatorio, si bien por el procedimiento incidental originado por la alteración del desarrollo habitual del reconocimiento de las obligaciones de la hacienda pública regional.
Al carecer de crédito presupuestario, los actos se han de calificar como nulos de pleno derecho (art. 62, 1, g) LPAC en relación con el 36 del texto refundido de la Ley de Hacienda, Decreto-Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, TRLH), conclusión a la que también ha de llegarse por la omisión total y absoluta del procedimiento al tratarse de un acto verbal (art. 62.1 d) LPAC). La invalidez de la actuación administrativa no impide la obligación de abono de las obras o servicios, pero tal obligación, se insiste, no tiene por título el encargo, sino evitar el enriquecimiento injusto de la Administración que ha recibido el producto de tal encargo irregular (STS, Sala 3ª, sec. 7ª, de 30 de septiembre de 1999). Debe tenerse presente que el artículo 22.1 TRLH sitúa el origen de las obligaciones de la hacienda regional en la ley, en los negocios jurídicos, y en los actos o hechos que según derecho las generen, acogiendo así el título resarcitorio como posible fuente para el reconocimiento de obligaciones, las cuales resultarían exigibles una vez adoptadas las medidas de ejecución presupuestaria correspondientes.
Desde esa perspectiva y finalidad la propuesta consultada se dictamina favorablemente.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
ÚNICA.- Puede elevarse a Consejo de Gobierno la propuesta objeto de consulta.
No obstante, V.E. resolverá.
