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Dictamen nº 242/2013
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de septiembre de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 15 de febrero de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 48/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 11 de noviembre de 2011 x, letrada, en representación de x, presentó un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos en el vehículo matrícula --, debido al accidente sufrido el 21 de noviembre de 2010 cuando x conducía el citado vehículo de su propiedad, por la carretera nacional 340 de Lorca a Águilas, y a la altura de la localidad de Purias, en un tramo recto y con buena visibilidad, irrumpió en la calzada un jabalí al que no pudo evitar atropellar. Alega una deficiente conservación de la carretera al no haber garantizado la Administración regional, titular de la calzada, las debidas condiciones de seguridad en la circulación.
Como consecuencia del impacto, manifiesta que el vehículo sufrió daños materiales por importe de 1.495,72, cantidad por la que reclama indemnización.
Se une la siguiente documentación:
1. Copia de la escritura de poder otorgado por el reclamante a la letrada.
2. Copia de la factura de reparación del vehículo.
3. Copia del informe Arena de la Guardia Civil de Tráfico, en el que se indica como causa del accidente la irrupción de un jabalí en la calzada.
SEGUNDO.- El órgano instructor requiere a la letrada la subsanación o mejora de la reclamación presentada, mediante la aportación de una serie de documentos.
El requerimiento es cumplimentado mediante escrito fechado el 19 de diciembre de 2011, al que se adjunta una serie de documentos entre los que figuran los acreditativos del punto kilométrico en los que se produjo el atropello, así como el original de la factura de reparación.
TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras se remite el 13 de febrero de 2012, el elaborado por la empresa concesionaria, en el que, tras afirmar la titularidad regional de la vía en la que se produjo el atropello, se indica lo siguiente:
"A) Realidad y certeza del evento.
El pasado 21 de noviembre de 2011, la -- no recibe ninguna llamada alertando de un vehículo averiado en la RM-11 por colisión con un animal tal y como se demuestra en los partes de vigilancia y comunicaciones aportados.
La realidad y certeza de los hechos quedan debidamente demostrados por el informe de Arena de la Guardia Civil de Tráfico.
B) Existencia de fuerza mayor o actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero.
Tal y como se describen los hechos, el perjudicado colisionó inevitablemente con el animal que irrumpió en la calzada. No hay constancia de avisos previos de la existencia del mismo por la carretera.
C) Constancia de la existencia de otros accidentes en el mismo lugar.
Una vez revisados todos los partes de accidentes, comunicaciones e incidencias, no se advierten accidentes similares en la zona.
D) Presunta relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento público de carreteras.
No se detecta ninguna causa entre el siniestro y el funcionamiento de la carretera. El hecho de que un animal circule sobre la calzada no es intrínseco e inherente a la carretera en cuanto a trazado, firme, señalización de la misma, etc.
La carretera no tiene categoría de autovía, es carretera convencional, siendo inevitable que los animales accedan a ella a través de cualquier punto de la misma.
Tal y como dice el Informe de Arena de la Guardia Civil aportado, la superficie estaba seca y limpia, hacía buen tiempo, el tramo era recto con circulación fluida y todos los elementos de seguridad de la carretera estaban en buen estado.
En ningún caso el accidente se produce por falta de conservación y mantenimiento de la vía, un funcionamiento anormal de un Servicio Público, tal y como se dice en el perceptivo (sic) escrito de Reclamación Patrimonial.
E) Imputabilidad a la Administración y responsabilidad atribuible a otras Administraciones.
La -- no considera que haya motivos para imputar a la Administración en esta causa.
F) Actuaciones llevadas hasta la fecha.
Hasta la fecha no ha sido necesario realizar ninguna actuación en ese punto kilométrico ya que no había pasado nada anteriormente.
G) Indicar si la carretera se halla con señalización (limitación de velocidad, obras, peligro, u otra consideración que estime pertinente significar).
En el momento del accidente, no había ninguna señalización por obra en el tramo, ni cualquier otra situación de peligro que debiera ser señalizada.
H) Valoración de los daños alegados.
La -- no dispone de datos ni capacidad para realizar la valoración de los daños causados al vehículo.
I) Aspectos técnicos en la producción del daño.
No es destacable ningún aspecto técnico en accidente. Se produjo al colisionar de manera fortuita e inevitable con el animal que se metió en la calzada.
J) Cualquier otra cuestión que se estime de interés.
La -- actuó correctamente en todo momento. Según el Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares del Contrato de Servicio de ejecución de diversas operaciones de Conservación y Explotación en las Carreteras RM-3, RM-11 y RM-23, en su anejo 1, página 13 en el punto B; Especificaciones relativas a las operaciones del grupo I, subgrupo I.2: Servicio de vigilancia, al definir las actividades del servicio de vigilancia dice, citando textualmente: "En circunstancias normales de meteorología y tráfico normales, se realizará al menos un recorrido diario en los dos sentidos de circulación".
La -- realiza el recorrido completo una vez al día como mínimo. No es posible estar en el punto concreto en el momento en el que ocurre un hecho fortuito como es el (que) se meta un animal en ella.
Además el Pliego en su anejo 1, página 13 en el punto B: Especificaciones relativas a las operaciones del grupo I, subgrupo I.2: Servicio de vigilancia dice: 'La organización para atender estas incidencias será tal que permitirá que el equipo acuda al lugar en que se ha producido la incidencia en un plazo máximo de UNA HORA desde el momento en que sea conocida la incidencia'.
Tal y como se justifica en el parte de comunicaciones, no se recibió ninguna llamada de ningún organismo de emergencias durante todo ese día.
4.- CONCLUSIONES.
Con este informe, la -- pretende hacer saber lo ocurrido ese día y las actuaciones llevadas a cabo por su parte.
La --, como máxima responsable de la Conservación y Explotación de la carretera RM-11, expone estos hechos para que sean tenidos en cuenta por la Superioridad".
CUARTO.- Mediante oficio de fecha 12 de marzo de 2012, a requerimiento del órgano instructor, el Jefe del Destacamento de Lorca de la Guardia Civil de Tráfico, remite copia certificada de las diligencias instruidas con ocasión del accidente sufrido por el reclamante.
QUINTO.- Por el Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras se emite informe en el que se hace constar que el valor venal del vehículo siniestrado asciende a 5.720 euros, y que el importe de la factura presentada por el reclamante se estima correcto atendiendo a los daños descritos.
SEXTO.- Otorgado el preceptivo trámite de audiencia y vista del expediente, la letrada comparece mediante escrito presentado el 22 de noviembre de 2012, en el que, tras ratificarse en el contenido de la reclamación presentada en su día, manifiesta que los hechos han quedado acreditados con las pruebas practicadas y que la responsabilidad de la Administración es evidente, al haber incumplido el deber de mantener la calzada en las exigibles y adecuadas condiciones para la seguridad del tráfico rodado, omitiendo, asimismo, la correspondiente señalización que advirtiera a los usuarios de la vía sobre la posible irrupción en la calzada de animales salvajes.
SÉPTIMO.- Seguidamente se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que excluye la relación de causalidad exigible para generar la responsabilidad patrimonial de la Administración, pues el acceso de tales animales a la vía puede resultar inevitable, atendiendo las diferentes formas por las que pueden acceder a la calzada.
Dicha propuesta de resolución, remitida a este Consejo Jurídico en unión del expediente tramitado y su extracto e índice reglamentarios, en solicitud de su preceptivo Dictamen, constituye el objeto del presente.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento, plazo y legitimación.
I. Procedimiento.
Cabe afirmar que el procedimiento seguido se ha ajustado en términos generales a los trámites previstos en el artículo 6 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP). No obstante, cabe formular las siguientes observaciones:
1) De la documentación incorporada al expediente, se desprende que el servicio de explotación y conservación de la autovía en la que ocurrió el accidente se encuentra contratada con la --, sin que dicha mercantil haya sido emplazada como interesada, pues ni se le notificó en su momento la incoación del procedimiento ni se le ha otorgado trámite de audiencia final, junto al ofrecido al reclamante, vulnerándose, así, lo dispuesto en los artículos 1.3 in fine RRP y 214 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Ahora bien, en el presente caso, similar al abordado en el Dictamen de este Consejo 72/2011, puede sostenerse, en una interpretación finalista del indicado trámite, tendente esencialmente a evitar indefensión de los contratistas de la Administración, que tal emplazamiento se realizó de forma implícita, en la medida en que la empresa concesionaria del caso, bien conocedora de estos supuestos de su eventual responsabilidad por la naturaleza profesional y reiterada de su actividad contractual, sabe de la existencia de la reclamación y del procedimiento, al haber remitido a la Dirección General de Carreteras un informe, lo que hace suponer fundadamente que tuvo conocimiento de los hechos y, por lo tanto, podía haberse personado como interesada y ejercer los derechos inherentes a tal condición. Ello no obstante, en el futuro el órgano instructor deberá realizar de modo expreso y formal el indicado emplazamiento y, en el presente expediente, como en cualquier otro de esta naturaleza, deberá notificarle la resolución del procedimiento y obrar, respecto de dicha contratista, en consecuencia con lo resuelto en el mismo.
2) De conformidad con los artículos 13.2 RRP y 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), la resolución que ponga fin al procedimiento de exigencia de responsabilidad patrimonial "decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo". Tales preceptos cabe hacerlos extensivos a la propuesta de resolución, en tanto que constituye la base técnica en la que se fundamentará la resolución final del procedimiento.
Examinada la propuesta contenida en el expediente sometido a consulta, es de apreciar una infracción de lo dispuesto en los preceptos transcritos, pues omite cualquier referencia a una de las cuestiones planteadas por el interesado en su escrito de alegaciones, cual es la ausencia de señalización en la vía que advirtiese de la posible irrupción en la calzada de animales peligrosos para la circulación.
II. Plazo.
La acción de responsabilidad ha sido ejercitada dentro del plazo establecido en el artículo 142.5 LPAC, toda vez que la reclamación se interpuso antes de que transcurriera un año desde la fecha en que ocurrieron los hechos.
III. Legitimación.
La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales en las cosas se trata, a quien ostenta su propiedad, dado que éste será el que sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos; en el caso que nos ocupa, reside en x que ha acreditado tanto ser el propietario del vehículo siniestrado como haber hecho frente al pago de su reparación.
Los daños se imputan a la Administración regional por su deficiente actuación en materia de conservación y señalización de una vía pública de su titularidad, por lo que aquélla está legitimada pasivamente para resolver la reclamación.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
De los artículos 139.1 y 141.1 LPAC se desprende que la Administración debe responder por los daños y perjuicios causados a los particulares con ocasión del funcionamiento de los servicios públicos, siempre que se trate de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar (en cuyo caso se habla de "lesión", en sentido estricto) y que, por ello, son indemnizables. A pesar de que el tenor literal del citado artículo 139.1 se refiere exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
A partir de este planteamiento, el reclamante imputa a una omisión de la Administración el origen de los daños sufridos, en cuanto considera que ésta debía haber realizado una mejor actividad de vigilancia de la vía e instalado la correspondiente señalización de advertencia de peligro de animales en la calzada.
En primer lugar, debe apuntarse que la realidad del accidente ha quedado acreditada mediante el informe ARENA de la Guardia Civil de Tráfico, aunque la empresa concesionaria mantiene que en ningún momento fue avisada de los hechos.
En lo que atañe específicamente a la cuestión planteada en el expediente, el Consejo de Estado ha tenido la ocasión de pronunciarse en diversos dictámenes sobre cuestiones similares a la presente, concluyendo que la mera existencia de un coto de caza próximo a una carretera (circunstancia que, además, no ha sido acreditada en el supuesto que nos ocupa) no era circunstancia suficiente para que en todo caso deba colocarse la señal P-24, establecida en la reglamentación de tráfico para advertir de la posible existencia de animales sueltos con peligro para la circulación.
Así, en el Dictamen 1619/08, de 13 de noviembre, dicho Órgano Consultivo expresaba que "tampoco concurre la circunstancia contemplada por la disposición adicional 9ª de la Ley de Seguridad Vial en la redacción dada por la Ley 17/2005, de 19 de julio, puesto que no se aprecia una posible responsabilidad de la Administración ni en el estado de conservación de la vía ni en su señalización. En efecto, aunque la propuesta de resolución entiende que es responsable la Administración del Estado por razón de la falta de señalización (la señal P-24 que debe advertir de la presencia de animales sueltos), ello no es así. No se trata de un tramo de vía donde habitualmente tenga lugar este tipo de sucesos ni por tanto quepa prever la presencia de animales sueltos. La existencia de un coto de caza en los alrededores no significa que necesariamente haya de presumirse la falta del debido cuidado para sus terrenos, de suerte que sea previsible la presencia de animales sueltos y deba señalizarse este hecho. Cuando en algún caso se ha apreciado la procedencia de indemnización no ha sido por la falta de la posible señalización, sino por otras circunstancias relacionadas con la conservación y vigilancia de la vía, que aquí no concurren". En el mismo sentido, sus Dictámenes 717, 724/2009, 37 y 815/2010.
De igual modo puede citarse la reiterada doctrina de este Consejo Jurídico en el sentido de que "la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación de accesos a las propiedades colindantes". (Dictámenes 199/08 y 173/2009, entre otros). A su vez, y siguiendo la línea de razonamiento de dichos Dictámenes, resulta aún más aplicable tal doctrina a un supuesto como el presente, en que se trata de una carretera convencional, en la que ni siquiera es exigible una limitación de accesos a las propiedades colindantes con la misma, por lo que tampoco existe la obligación de mantenerla vallada, única actividad que parece podría, en alguna medida, impedir que este tipo de animales se introdujesen en la vía.
En consecuencia, en el presente caso no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación y mantenimiento de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que procede desestimar la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público regional viario y los daños alegados, aunque dicha propuesta debe completarse con una referencia a la falta de obligación de señalización de advertencia de la posible existencia de animales en libertad con peligro para la circulación.
No obstante, V.E. resolverá.
