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Dictamen nº 346/2013
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de diciembre de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 11 de diciembre de 2013, sobre Propuesta al Consejo de Gobierno de reconocimiento de obligaciones económicas con omisión de fiscalización previa correspondiente al expediente de concesión y pago de becas de Movilidad Erasmus para alumnos del Centro Integrado de Formación y Experiencias Agrarias (CIFEA) de Torre Pacheco, del Ciclo Superior de Formación Profesional Técnico Superior en Organización y Gestión de Recursos Naturales y Paisajísticos en el curso 2010/2011 (expte. 413/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 13 de mayo de 2011 se dicta Orden de la Consejería de Agricultura y Agua por la que se aprueban las bases reguladoras y se convocan siete becas de movilidad Erasmus para alumnos del Centro Integrado de Formación y Experiencias Agrarias (CIFEA) de Torre Pacheco que cursen estudios de "Técnico Superior en Organización y Gestión de Recursos Naturales y Paisajísticos" en el curso 2010/2011, para la realización de prácticas y estancias en empresas europeas. El gasto fue aprobado y debidamente fiscalizado.
La Orden convoca, en régimen de concurrencia competitiva, siete becas, cada una de ellas por importe de 640 euros (dotación mensual de 320 euros y duración de dos meses).
Únicamente se presentan tres solicitudes que fueron valoradas por una Comisión de Evaluación.
El 7 de julio de 2011, se acreditó que los tres solicitantes habían realizado el periodo de prácticas que abarcaba desde el 28 de abril al 27 de junio en unos casos y al 28 de junio de 2011 en otro.
El órgano instructor del procedimiento, con fecha 18 de julio de 2011, considera que los solicitantes cumplen las condiciones que dan derecho a la concesión de las becas y al cobro de las mismas, por lo que formula propuesta de concesión y pago con la misma fecha, la de concesión por el importe de 640 euros para cada becario y la de pago sólo por importe de 512 euros por becario, correspondiente al 80% de la ayuda, acompañándose los documentos contables preliminares correspondientes. A la vista de la propuesta se dictó orden de concesión y pago, por los importes anteriormente citados por el Director General de Industria Agroalimentaria y Capacitación Agraria, por delegación del Consejero de Agricultura y Agua.
SEGUNDO.- Con fecha 13 de noviembre de 2013, se remite a la Intervención Delegada en la Consejería de Agricultura y Agua, para su fiscalización, propuesta de Orden de idéntica fecha, en la que se propone la autorización, el compromiso, el reconocimiento de la obligación y la propuesta de pago de las tres becas concedidas en 2011.
Junto con la mencionada propuesta se acompaña diversa documentación entre la que destacan los siguientes:
a) Certificado de existencia de crédito suficiente y adecuado de fecha 18 de octubre de 2013.
b) Memoria justificativa de lo acaecido y que concluye considerando conveniente la tramitación del pago de las becas concedidas.
c) Informe del instructor del procedimiento acreditando el derecho de cobro por el total del importe de cada una de las becas.
d) Certificados de hallarse al corriente los tres beneficiarios en sus obligaciones tributarias y de Seguridad Social.
e) Propuesta y Orden de concesión por importe de 640 euros para cada becario y de pago sólo por importe de 512 euros (correspondiente al 80% de las mismas) de fecha 18 de julio de 2011.
f) Documentos contables preliminares del ejercicio 2011 para cada beneficiario: DOK por importe de 512 euros para cada beneficiario correspondiente al 80% que se anticipaba a la realización de las prácticas, conforme al art. 5 de las bases, y D por importe de 128 euros, correspondiente al 20% restante.
g) Certificación del órgano instructor de fecha 18 de julio de 2011, por el que se acreditaba el cumplimiento de las condiciones que dan derecho a la concesión de las becas y al cobro de las mismas.
e) Certificación de fecha 7 de julio de 2011, del profesor responsable y tutor de los alumnos, acreditativa de que los propuestos como beneficiarios han realizado el periodo de movilidad Erasmus, en las fechas y condiciones establecidas.
TERCERO.- Con fecha 14 de noviembre de 2013, la Intervención Delegada en la Consejería de Agricultura y Agua advierte que la Orden de concesión de las ayudas, de la que deriva la propuesta de gasto ahora remitida, no fue sometida al preceptivo trámite de fiscalización previa, por lo que emite informe al amparo de lo establecido en el artículo 33 del Decreto 131/1999, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (RCIM).
En él considera que los beneficiarios de las ayudas realizaron las prácticas a las que obligaba la convocatoria y así se justifica en el expediente, por lo que reúnen los requisitos necesarios para el cobro del importe total de las becas de movilidad, existiendo crédito adecuado y suficiente para hacer frente al pago. Por otra parte, si bien pone de manifiesto diversos incumplimientos normativos que aprecia en el expediente, considera que no sería conveniente instar la revisión de los actos por razones de economía procesal, ya que el importe de la indemnización correspondiente no sería inferior al gasto propuesto.
CUARTO.- El 20 de noviembre se evacua memoria justificativa sobre la omisión de fiscalización del gasto, invocando como causa para ello que "el cierre anticipado del ejercicio presupuestario 2011 en el mes de septiembre impidió materializar la fiscalización y pago de las becas". Dicha memoria asume las conclusiones del informe interventor y considera que procede elevar al Consejo de Gobierno el reconocimiento de la obligación previo el presente Dictamen.
QUINTO.- En idéntica fecha, el Director General de Industria Agroalimentaria y Capacitación Agraria propone elevar al Consejo de Gobierno la "propuesta de omisión de fiscalización" correspondiente al pago de las becas.
SEXTO.- El 3 de diciembre, el Servicio Jurídico de la Consejería consultante emite informe que concluye afirmando la procedencia de reconocer las obligaciones derivadas de la concesión de las becas, si bien dada la ausencia de la fiscalización previa que debía haberse realizado respecto de tal resolución, tal omisión deberá ser resuelta por el Consejo de Gobierno a propuesta del titular de la Consejería, previo Dictamen del Consejo Jurídico.
SÉPTIMO.- Con fecha 5 de diciembre, el Consejero de Agricultura y Agua eleva al Consejo de Gobierno propuesta de Acuerdo por el que se autorice al Departamento del que aquél es titular a reconocer la obligación derivada de la resolución de concesión de las becas y tramitar el correspondiente pago a favor de los tres beneficiarios y por el importe individualizado (640 euros) que detalla.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 11 de diciembre de 2013.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según lo establecido en el artículo 12.12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, reguladora de este Consejo Jurídico (LCJ), el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre una propuesta que se proyecta elevar al Consejo de Gobierno sobre el reconocimiento de una obligación económica contraída por la Administración regional, que no fue sometida a la previa y preceptiva fiscalización del Órgano Interventor.
SEGUNDA.- Sobre el incidente de omisión de fiscalización previsto en el artículo 33 RCIM.
I. Tal como ha señalado en diversas ocasiones este Consejo Jurídico, el asunto sometido a Dictamen es una manifestación típica de un procedimiento de naturaleza incidental con relación al ordinario de aplicación al presupuesto de las obligaciones contraídas por la Administración regional. Procedimiento incidental que se inicia con la comunicación que el Interventor realiza a la autoridad que hubiera iniciado el procedimiento ordinario, por la que le indica que se ha observado en este último la omisión de un trámite preceptivo, cual es la fiscalización previa del acto de reconocimiento de la obligación. Este procedimiento incidental viene regulado en el artículo 33 RCIM, señalando dicho precepto que el informe de la Intervención pondrá de manifiesto, como mínimo, los siguientes extremos:
- Las infracciones del ordenamiento jurídico que, a juicio del interventor, se hayan producido en el momento en que se adoptó el acto sin fiscalización o intervención previa.
- Las prestaciones que se hayan realizado como consecuencia de dicho acto.
- La posibilidad y conveniencia de revisión de los actos dictados con infracción del ordenamiento.
El análisis de dicho informe permite afirmar que, en lo esencial, se ha dado cumplimiento a lo exigido en el RCIM.
Consta, asimismo, una memoria explicativa de la omisión de la preceptiva fiscalización previa, evacuada por el órgano instructor del procedimiento de concesión de las becas, conforme exige el artículo 33.3 RCIM.
II. La Intervención ha establecido en su informe los parámetros fundamentales a tener en cuenta para que el Consejo de Gobierno pueda adoptar la resolución procedente. Así, ha constatado que los beneficiarios han cumplido las obligaciones y cargas dimanantes del derecho concedido y, a la vista de ello y de las infracciones cometidas, considera inadecuada la revisión de los actos.
Afirma asimismo la Interventora Delegada que ha quedado probada en el expediente la existencia de crédito adecuado y suficiente para hacer frente al gasto. Por su parte, el órgano gestor ha reconocido la omisión de la fiscalización, que imputa al cierre anticipado del ejercicio presupuestario 2011 en el mes de septiembre, lo que impidió materializar la fiscalización y pago de las becas objeto del procedimiento.
Ha de ponerse de manifiesto que el cumplimiento diligente de las bases reguladoras de las ayudas habría determinado que dicha causa no se hubiera llegado a producir. En efecto, de conformidad con el artículo 5 de la Orden de 13 de mayo de 2011, de la Consejería de Agricultura y Agua, por la que se aprueban las bases reguladoras y se convocan las becas, éstas se abonarían en dos pagos. El primero de ellos, por un importe equivalente al 80% del total, "se hará efectivo de forma anticipada a la firma del contrato de prácticas suscrito entre el CIFEA, entidad receptora y alumno, en concepto de entrega de fondos con carácter previo a su justificación, como financiación necesaria para llevar a cabo las actuaciones inherentes a la subvención"; el 20% restante, se abonaría una vez presentada y comprobada la justificación de las ayudas. Es evidente que si las estancias en empresas extranjeras se realizaron entre los meses de abril y junio de 2011, resultaba imposible cumplir con la obligación de pago anticipado cuando la Orden de convocatoria de las ayudas es de mayo de ese mismo año. No obstante, sí consta que ya el 7 de julio de 2011 se comprobó por el órgano gestor el cumplimiento de todos los requisitos para la concesión de las ayudas y para su cobro, proponiéndose su concesión y pago el 18 del mismo mes. Asimismo, obran en el expediente los documentos contables correspondientes a la disposición del gasto, reconocimiento de la obligación y propuesta de pago (DOK) del pago anticipado, y los de disposición del gasto (D) del 20% restante, todos de fecha 11 de agosto de 2011.
En consecuencia, parece que la Orden de concesión de las ayudas podría haberse sometido a fiscalización previa y procedido a su pago antes del cierre anticipado a septiembre del ejercicio presupuestario 2011, que se invoca por el órgano gestor como justificación. Tampoco se detallan en el expediente las razones por las que no pudo llegar a hacerse efectiva dicha obligación durante el ejercicio 2012.
En cualquier caso y como ya se ha dicho, los órganos preinformantes entienden que los beneficiarios de las ayudas cumplieron las obligaciones que les eran exigibles y acreditaron la realización de la actividad objeto de subvención, por lo que reúnen los requisitos para el cobro del importe total de las becas, existiendo crédito adecuado y suficiente en el presupuesto de gastos de la Consejería consultante del ejercicio en curso para hacer frente a dicho pago, sin que las infracciones normativas advertidas en el informe interventor justifiquen la revisión de la concesión de las ayudas.
En efecto, tales incumplimientos se refieren al procedimiento de selección de los beneficiarios y consisten en ciertos déficits de participación y acreditación de las notificaciones efectuadas a los mismos.
Así, señala la Intervención que no consta la motivación de las puntuaciones otorgadas a los solicitantes. No obstante, cumpliendo éstos los requisitos de participación en el procedimiento (art. 3 de las bases reguladoras), lo que no se ha puesto en duda, y en la medida en que las becas convocadas eran siete y sólo se solicitaron y concedieron tres, el déficit de justificación de las puntuaciones otorgadas por la comisión de valoración deviene irrelevante, toda vez que en realidad no existía concurrencia competitiva entre los aspirantes y el orden en que fueran seleccionados resultaba anecdótico.
Se advierte, también, por el Órgano Interventor que no consta que se dictara una resolución provisional ni su publicación en el tablón de anuncios, otorgando diez días para alegaciones. No obstante, a la luz de las circunstancias concurrentes en el procedimiento y de la final concesión de todas las becas solicitadas, no puede considerarse que dicha irregular omisión perjudicara en modo alguno a los intereses de los aspirantes ni que les restara posibilidades de defensa por prescindir del trámite contradictorio.
Del mismo modo, no consta que la propuesta de resolución definitiva se haya notificado a los interesados para que comuniquen su aceptación al órgano concedente, tampoco que la Orden de concesión se haya dictado en el plazo establecido ni que se haya notificado a los interesados. Del expediente se deduce que la Orden de concesión de las ayudas se dictó en julio de 2011, antes del transcurso del plazo máximo establecido por la Orden de convocatoria (finalizaba el 30 de agosto de 2011), y según se informa por el órgano gestor, su notificación se realizó de forma verbal a los interesados por conducto de la Dirección del CIFEA.
Finalmente y por lo que a los déficits de justificación de la actividad subvencionada (no consta la fecha de presentación de la justificación, se han presentado copias simples sin compulsar y no se han justificado los gastos de viaje y manutención), cabe señalar que:
a) De conformidad con las bases reguladoras los aspirantes deberían justificar la realización de las prácticas en un plazo máximo de quince días hábiles desde su finalización (art. 14.2). Si las prácticas finalizaron entre el 27 y 28 de junio, y ya el 7 de julio el tutor responsable de las mismas informa que queda comprobado que los alumnos han realizado su período de movilidad Erasmus en las fechas y condiciones establecidas en el Acuerdo de formación firmado por ellos con el CIFEA y las empresas receptoras correspondientes, cabe considerar que los becarios cumplieron con su obligación de justificar la actividad subvencionada dentro del plazo máximo establecido por la convocatoria de las ayudas.
b) La documentación acreditativa de los gastos de viaje se incorpora al expediente con posterioridad al informe interventor. Los gastos de manutención, de conformidad con el art. 14.3 de las bases reguladoras se podrán acreditar con el certificado de estancia, que asimismo, obra en el expediente para los tres beneficiarios.
En la medida en que las irregularidades y omisiones puestas de manifiesto por el Órgano Interventor no han incidido en una disminución real y efectiva de las garantías que tanto para la Administración como para los beneficiarios de las ayudas comporta el procedimiento para su otorgamiento, coincide el Consejo Jurídico con aquél en la improcedencia de incoar un procedimiento revisorio de la orden de concesión de becas, el cual podría conllevar la obligación de indemnizar a los beneficiarios de aquéllas en una cuantía superior a la de las ayudas inicialmente concedidas, en concepto de intereses, dado el tiempo transcurrido desde que se debió abonar su importe.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- El Consejo de Gobierno puede autorizar a la Consejería de Agricultura y Agua a reconocer la obligación derivada de los actos objeto de consulta.
No obstante, V.E. resolverá.
