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Dictamen 57/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de marzo de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 30 de julio de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 283/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 22 de junio de 2011 (registro de entrada en la ventanilla única de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en Lorca), x presenta reclamación administrativa previa (sic) ante la Dirección General de Carreteras por los siguientes hechos, según describe:
-Que es propietaria del vehículo Citroën C-3, matrícula --.
-Que el pasado 23 de junio de 2010, cuando circulaba por la carretera RM-12, a la altura del kilómetro 19, sentido Cartagena, en el paraje Las Triolas, se encontró en la vía con unos paneles, de unos 3 por 0,3 metros, que fueron considerados por la Guardia Civil como paneles aislantes para la construcción, no pudiendo esquivarlos e impactando con los bajos del vehículo. Refiere que llamó por teléfono a la Guardia Civil del Puesto de Cabo de Palos (Cartagena) y posteriormente acudió al lugar una patrulla de la Policía Local, retirando una señal tipo sándwich que procedía de las obras cercanas a la referida vía. Como consecuencia de este incidente refiere que se iniciaron Diligencias Previas en el Juzgado de Instrucción núm. Uno de Cartagena, que fueron archivadas el 3 de agosto de 2010.
-Que los daños provocados en el vehículo ascienden a la cantidad de 506,69 euros, imputando los mismos a la Administración regional por la falta de limpieza de la carretera, al encontrarse con un obstáculo que no pudo esquivar.
Acompaña la documentación que obra en los folios 2 a 9 del expediente, entre ella un informe pericial de reparación de la -- por el montante reclamado, fechado el 26 de mayo de 2011, y varias fotografías del vehículo, la diligencia de comparecencia de la reclamante ante el Puesto de la Guardia Civil de Cartagena el día 24 de junio (al día siguiente del accidente) en su condición de denunciante, en la que describe los hechos ocurridos, que dió lugar a una inspección ocular por los agentes de los daños del vehículo y a una diligencia de exposición realizada ese mismo día, en la que se manifiesta por la fuerza actuante que personados en el destacamento de la Policía Local de Cabo de Palos confirman que, efectivamente, una patrulla acudió al lugar de los hechos, no localizándose a persona alguna afectada, si bien retiraron de la calzada dos paneles grandes y un fragmento de una protección de la zona inferior del motor de un vehículo. También exponen que los paneles retirados no se corresponden con la señalización vial relativa a las obras realizadas en la vía. Se adjuntan fotografías de los paneles que no resultan visibles en la copia remitida.
Por último, designa el despacho de una letrada a efectos de notificaciones.
SEGUNDO.- El 6 de julio de 2011, el órgano instructor se dirige a la reclamante para que subsane y mejore la solicitud de reclamación con los documentos que se reseñan en los folios 17 y 18, así como para que se acredite la representación para actuar en su nombre. Asimismo se solicitan el informe del centro directivo competente en materia de carreteras, el testimonio de las actuaciones al Juzgado de Instrucción núm. 1 de Cartagena y las diligencias instruidas a la Guardia Civil de Tráfico de la citada localidad, contestando en este caso el Sargento Jefe Accidental del Destacamento de Cartagena que el punto kilométrico pertenece a la demarcación de la Policía Local de Cartagena (folio 28).
TERCERO.- El técnico responsable de la Dirección General de Carreteras remite el informe del Jefe de Conservación y Explotación del sector (--) que expresa, de forma resumida, lo siguiente (folios 29 a 33):
Que según información obtenida por la UTE --, el día 23 de junio sólo acudió al lugar del accidente la Policía Local, tras recibir la solicitud de apoyo de la Guardia Civil. Que cuando acudió al lugar de los hechos no había ningún vehículo accidentado, únicamente restos de unos paneles metálicos y un fragmento de protección de los bajos del vehículo, procediendo a retirarlos de la vía.
La Guardia Civil acudió al día siguiente al lugar, localizando los paneles fuera de la carretera.
El parte diario de vigilancia realizado por x, correspondiente al turno de 15 a 23 horas, no refleja ningún accidente en el punto kilométrico 19 en la calzada izquierda de la carretera RM-12.
No se tiene constancia de que se hayan producido otros accidentes similares en el mismo lugar.
Tampoco se tiene constancia en los partes de trabajo de los equipos de conservación de carreteras de la retirada de los citados paneles metálicos durante los días posteriores al accidente.
CUARTO.- Con fecha 13 de octubre de 2011 se otorga un trámite de audiencia a la reclamante, que no formula alegaciones en el plazo otorgado.
QUINTO.- El 9 de octubre de 2012 se emite un informe por el Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, que expresa que el valor venal del vehículo a la fecha del siniestro era de 3.540 euros, que los daños alegados pueden ser coherentes con los que teóricamente puede producir este tipo de siniestro y que el coste de reparación también se considera correcto.
SEXTO.- El órgano instructor, mediante oficio de 24 de octubre de 2012, se dirige a la Policía Local de Cartagena para que remita las diligencias instruidas con motivo del accidente, obrando la contestación en el folio 50 del expediente en la que se expresa que si bien no se ha localizado antecedente alguno del accidente, se les ha requerido a los agentes que acudieron al lugar la elaboración de un informe, que lleva fecha de 15 de noviembre de 2012, cuyo contenido es el siguiente:
"Recibido escrito de la citada Consejería, los agentes abajo firmantes informan de fecha del percance, 23/06/2010, no existe informe pertinente, solamente los recuerdos de dicha actuación policial, siendo ésta:
Sobre las 18 horas intervinieron junto a una pareja de la Guardia Civil en colaborar para quitar unos paneles sándwich que estaban ocupando un carril de la circulación en una demarcación que era zona de la Guardia Civil por lo que el informe oficial lo redactarían ellos.
Los agentes abajo firmantes no recuerdan el citado vehículo dañado ni la conductora y, solamente, que los citados paneles eran los usados en construcción y que posiblemente se desprendieran de un furgón o camión que los transportaba".
SÉPTIMO.- Solicitadas las diligencias instruidas al Cuartel de la Guardia Civil de Cabo de Palos, son remitidas por oficio de 24 de diciembre de 2012, coincidiendo con la documentación inicial aportada por la reclamante.
OCTAVO.- Mediante sendos escritos de 15 de enero y 11 de febrero de 2013 se otorgan trámites de audiencia a la reclamante y la UTE encargada de la conservación, respectivamente, sin que conste que hayan formulado alegaciones.
NOVENO.- La propuesta de resolución, de 18 de marzo de 2013, estima la reclamación de responsabilidad patrimonial por existir unos paneles en la carretera que la obstaculizaban, si bien el origen de los mismos determinaría una acción de repetición frente al dueño de los mismos (se desconoce). Concluye en la existencia de un nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido y que ha de reconocerse la responsabilidad de la Administración titular de la vía.
DÉCIMO.- Con fecha 30 de julio de 2013 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales en las cosas se trata, a quien ostenta su propiedad, dado que será el que sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos (artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC en lo sucesivo). En definitiva, la legitimación para actuar deriva de la condición de perjudicada que, en el caso que nos ocupa, reside en la reclamante, en su condición de propietaria del vehículo accidentado según la diligencia de comparecencia ante el Puesto de Cabo de Palos de la Guardia Civil.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la carretera donde se produjo el accidente de titularidad autonómica (RM-12), según se desprende de la documentación incorporada al procedimiento.
2. El ejercicio de la acción resulta temporáneo, ya que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC, el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro del plazo legalmente establecido, toda vez que la fecha de ocurrencia de los hechos fue el 23 de junio de 2010 y la reclamación se interpuso el día 22 de junio del 2011, en el límite anual, pero dentro de plazo.
3. Por último, respecto al procedimiento seguido, aunque contiene los trámites exigidos tanto por la LPAC, como por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP), se reitera una observación realizada en anteriores Dictámenes (por todos el número 135/2013) relativa a la innecesariedad de otorgar tempranamente un trámite de audiencia a la parte reclamante cuando aún no había finalizado la instrucción del expediente, por no aportar hechos nuevos al procedimiento (artículo 84.4 LPAC).
TERCERA.- Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa, en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
Por otro lado, la causa de la lesión resarcible puede provenir tanto de una acción como de una omisión de los servicios públicos. En el supuesto que nos ocupa la reclamante sitúa la causa generadora de los daños en una omisión, por cuanto consideran que los servicios de conservación y vigilancia dependientes de la Administración Regional no limpiaron la vía, al no haber retirado el obstáculo, impidiéndole una conducción correcta.
Conviene aquí recordar la doctrina del Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que expresa que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras, de existencia de baches o deficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede trabar con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración suele ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales extremos. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico). Para un supuesto asimilable al que nos ocupa, el Consejo de Estado en su Dictamen 992/2005 afirma lo siguiente:
"En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo.
Por lo demás, no es de apreciar una culpa 'in vigilando' del contratista, y, en todo caso, no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera".
Expuestos los requisitos exigibles para que pueda prosperar la reclamación de responsabilidad patrimonial y la doctrina de Órganos Consultivos sobre las responsabilidades patrimoniales por objetos caídos o arrojados por terceros a las carreteras, se realizan las siguientes consideraciones sobre el caso que nos ocupa:
1. Sobre la realidad del evento lesivo y la acreditación de los daños.
Por la reclamante se ha acreditado la realidad de unos daños en el vehículo de su propiedad que son acordes con la forma en la que se describe que se produjo el accidente, según expresa el Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, si bien llama la atención que el informe pericial de daños de la Compañía Aseguradora aparezca fechado el 26 de mayo de 2011, es decir, más de diez meses después de producirse los hechos según describe la interesada en la reclamación y expresa en la comparecencia al día siguiente en el Puesto de la Guardia Civil.
2. Sobre el defectuoso funcionamiento del servicio público de carreteras y el nexo causal.
Si bien para el órgano instructor lo que determina la estimación de la responsabilidad patrimonial en este caso es la existencia de unos paneles en la carretera, obstaculizando la vía, la doctrina de este Consejo Jurídico y la anteriormente indicada del Consejo de Estado gravita, para inferir el defectuoso funcionamiento del servicio público, en si la contratista encargada de la conservación incumplió el estándar de rendimiento en el servicio de conservación y vigilancia, conforme a lo estipulado en el Pliego de Prescripciones Técnicas que rige dicho contrato, aspecto que no es considerado ni valorado por la propuesta elevada.
Pues bien, no se puede afirmar, a la vista de lo instruido en el procedimiento, que la actuación de los servicios de conservación incumpliera el estándar de rendimiento de los servicios públicos, puesto que el día del accidente se produjo la vigilancia de los servicios encargados, correspondiente a la franja horaria en la que se produjo el mismo, que no refleja que ocurriera, ni la existencia de los paneles en la carretera, según expresa el Jefe de Conservación y Explotación (folio 31), si bien no se ha remitido a este Consejo Jurídico el parte de vigilancia correspondiente, cuyo contenido debería ser verificado, en todo caso, por el órgano instructor. Otro dato añadido que permite inferir que la caída de dichos paneles debió de ser próxima a la ocurrencia del accidente es la falta de constancia de otros accidentes en el lugar por este motivo (folio 30).
Pero existe, además, un dato también relevante para entender no acreditado dicho funcionamiento defectuoso, consistente en que los paneles no eran señales, ni otros elementos pertenecientes a la carretera (así se expresa en la diligencia de exposición de los agentes de la Guardia Civil que acudieron al lugar de los hechos), sino, como sugiere la Policía Local de Cartagena, posiblemente se desprendieron de un furgón o camión que los transportaba.
De otra parte, al haberse producido el accidente en horario con luz natural (alrededor de las 18 horas del día 23 de junio) no se explica por la reclamante la razón por la que no pudo esquivar dicho obstáculo, salvo que no los visualizara o presumiera que no impactarían sobre los bajos del vehículo.
En consecuencia, este Consejo Jurídico no comparte el criterio del órgano instructor y estima que no resulta acreditada la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial, ante la falta de prueba de que pueda imputarse a los servicios de conservación una demora negligente en su actuación o incumplimiento del estándar de rendimiento previsto en el Pliego que rige la actuación, y ante la imposibilidad de establecer un nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la vía y la presencia de un obstáculo en la calzada según se desprende de lo señalado con anterioridad, dado que el obstáculo no era un elemento del servicio público viario, cuya presencia en la carretera se debió, presumiblemente, a su caída procedente de un vehículo que circulaba con anterioridad y próximo en el tiempo al del vehículo accidentado, a tenor de los daños producidos y a la ausencia de datos sobre otros accidentes producidos aquel día. No obstante, al no haberse remitido a este Órgano Consultivo debería comprobarse por el órgano instructor en el parte diario de vigilancia que dice acompañar a su informe el Jefe de Conservación y Explotación de la RM-12 el recorrido realizado aquel día (folios 29 a 33).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución que estima la reclamación de responsabilidad patrimonial, al no resultar acreditados los requisitos que determinan su existencia, si bien habrá de verificarse lo expresado en la Consideración Tercera, párrafo in fine.
No obstante, V.E. resolverá.
