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Dictamen nº 68/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de marzo de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 18 de junio de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de la Administración educativa (expte. 236/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Por Resolución de 7 de junio de 2007 del Director General de Personal de la Consejería de Educación y Cultura, dictada por delegación del Consejero, se declara a x, funcionario del Cuerpo de Catedráticos de Educación Secundaria, responsable de tres faltas graves tipificadas en los artículos 7.1,i), 7.1,p) y 7.1,a) del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración Pública, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero (RRD) y se le imponen las sanciones de 8, 2 y 2 meses de suspensión de funciones, respectivamente.
Durante la tramitación del expediente disciplinario, se adopta la medida cautelar de suspensión provisional del profesor, pasando a esta situación con efectos de 9 de octubre de 2006.
SEGUNDO.- Por Sentencia 593/2008, de 29 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 6 de Murcia, se estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por x contra la citada Resolución de 7 de junio de 2007.
Dicha Sentencia declara cometida sólo la primera de las tres infracciones imputadas, reduciendo la sanción de suspensión de funciones de 12 a 8 meses, con la consiguiente obligación de la Administración de abonarle los haberes dejados de percibir y de pago de las cotizaciones dejadas de pagar por él, "sin que haya lugar a indemnización alguna" por los perjuicios a su imagen, prestigio profesional y a su salud, que alega.
TERCERO.- La Sentencia n° 819/2011 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 27 de julio, estima parcialmente el recurso de apelación interpuesto por el x contra la Sentencia mencionada en el Antecedente Segundo. En consecuencia, revoca dicha resolución "únicamente en el sentido de reducir la sanción de ocho a dos meses de suspensión, con las consecuencias inherentes a ello".
Esta Sentencia se notifica a x el 29 de septiembre de 2011.
CUARTO.- El 28 de septiembre de 2012, por medio de Letrado, x presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional, en solicitud de una indemnización por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del expediente disciplinario a que se le sometió. Señala que la Consejería de Educación actuó de forma irregular, al sancionarle de forma absolutamente desproporcionada, dado que en vía judicial la sanción de suspensión de funciones de doce meses inicialmente impuesta se redujo a tan sólo dos meses. Dicha sanción inicial, al ser superior a seis meses, conllevó la pérdida de su puesto de trabajo en Molina de Segura, donde vive, obligándole a desplazarse diariamente a Fuente Álamo, donde estuvo prestando servicios durante todo el curso 2007/2008, y a concursar a un nuevo destino en el curso siguiente. Además se le mantuvo en situación de suspensión provisional durante diez meses, cuando el máximo de permanencia en dicha situación es de seis meses.
Solicita ser indemnizado en las siguientes cantidades:
- Por 163 desplazamientos entre Molina de Segura y Fuente Álamo, 3.549,16 euros.
- Por el tiempo invertido en dichos desplazamientos: 2.546,87 euros.
- Por presentación a concursos de traslados: 1.000 euros.
- Por "daños morales irrogados por tener que permanecer sin desempeñar sus funciones de catedrático de secundaria durante 11 meses, cuando finalmente la sanción fue de 2 meses": 2.700 euros.
- Por daños a su imagen ante compañeros, alumnos, vecinos, amigos, familias, etc. "por la desproporción en la sanción y la artificial e ilegal dilatación de la suspensión provisional de funciones": 6.000 euros.
Total: 17.596,03 euros.
Adjunta la siguiente documentación:
- Fotocopia de poder para pleitos sin compulsar.
- Calendario Escolar para el curso académico 2007-2008.
- Tabla de fechas en que el interesado acudió al IES de Fuente Álamo.
- Impresión de una página de Internet con el itinerario desde Molina de Segura (Altorreal) al IES Ricardo Ortega, de Fuente Álamo.
- Fotocopia de la Sentencia 593/2008, 29 de octubre, del Juzgado Contencioso-Administrativo n° 6 de Murcia.
- Fotocopia de la Sentencia n° 819/2011, de 27 de julio, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia.
Propone prueba documental consistente en traer al procedimiento de responsabilidad la documentación obrante en el expediente disciplinario y que se expidan sendas certificaciones sobre el tiempo de prestación de servicios en el IES de Fuente Álamo y sobre los períodos de suspensión, con distinción entre los que corresponden a la provisional y cuáles a la definitiva.
QUINTO.- Con fecha 8 de octubre de 2012, se requiere al reclamante para subsanar los defectos del escrito de interposición de la reclamación, que carece de firma, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 70.1.d) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Asimismo, se le requiere para que acredite la representación del Letrado actuante.
El interesado cumplimenta ambos requerimientos.
SEXTO.- El 31 de octubre de 2012, el Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo acuerda admitir a trámite el expediente de responsabilidad patrimonial y nombrar instructora, lo que se notifica al interesado el 8 de noviembre.
SÉPTIMO.- El 16 de noviembre, la instructora solicita a la Dirección General de Recursos Humanos y Calidad Educativa que informe sobre cómo se llevó a cabo la ejecución de la sentencia n° 819/11, de 27 de julio, por la que se estimó parcialmente el recurso de apelación interpuesto por x contra la sentencia n° 593/08.
Con fecha 30 de noviembre, el Jefe de Servicio de Personal Docente informa lo siguiente:
"1. El 1 de octubre de 2006 se le incoa expediente disciplinario y como medidas cautelares se le suspende provisionalmente de empleo y sueldo.
2. Le pagamos el 75% de haberes desde el 1 de octubre de 2006 hasta el 31 de agosto de 2007.
3. Una vez firme la sanción disciplinaria se le reclaman, como pago indebido, el 75% percibido desde el 9 de octubre de 2006 hasta el 31 de agosto de 2007 y se le deja de pagar la nómina desde el 1 de septiembre de 2007 hasta el 8 de octubre de 2007, para completar el año de sanción que establecía la resolución del expediente disciplinario. Esto se hace mediante dos liquidaciones, la primera de 3.247,49euros por el periodo comprendido entre el 9 de octubre de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2006 y la segunda, por importe de 8.262,85euros por el periodo comprendido entre 1 de enero de 2007 y el 31 de agosto de 2007.
4. En febrero de 2008, se le da de alta en nómina con efectos económicos de 9 de octubre de 2007.
5. En este momento se le ha regularizado la situación con la imposición de los efectos de la sanción de 1 año de suspensión de empleo y sueldo.
6. Como consecuencia de la sentencia 593/2008, de 29 de octubre de 2008, se reduce la sanción de 12 meses a 8. No hacemos nada porque se apela la sentencia.
7. Por sentencia 819/2011, de 27 de julio de 2011, que resuelve la apelación contra la anterior sentencia (593/2008), se reduce a 2 meses la sentencia anteriormente dictada. Esto implica que tenemos que devolver los haberes correspondientes que le habíamos retenido o que le habíamos solicitado como pago indebido.
8. Una resolución de 28 de noviembre de 2011 establece que se anulen las liquidaciones practicadas a favor del Tesoro Público Regional como pago indebido referidas en el punto 3, que son:
a. N° 150300 991 038100 00174 2007 510 2, por un importe de 8.262,85euros y fecha de devengo 08/10/2007.
b. N° 15150300 991 038000 00173 2007 510 4, por un importe de 3.247,49euros y fecha de devengo 08/10/2007.
9. Dado que la sentencia establece dos meses de suspensión de empleo y sueldo del recurrente y ya se le retuvieron los haberes desde el 1 de septiembre de 2007 hasta el 8 de octubre de 2009, procede reclamarle como pago indebido los haberes correspondientes al periodo comprendido entre el 9 y el 31 de octubre de 2007.
10. Como consecuencia de lo anterior, se establece, el 30 de noviembre de 2011, un parte de alteraciones en nómina para la retención de haberes desde el 9 al 31 de octubre de 2007.
11. Esta retención se hace efectiva por una Orden de la Consejería, de 15 de diciembre de 2011, de declaración de deuda a favor del Tesoro Público Regional por un importe de 1.623,93 euros, según la liquidación que practica nuestro habilitado Jefe de Sección de Nóminas y Seguridad Social.
12. Por lo que atañe al 25% de haberes retenidos como medida cautelar, entre el 1 de octubre de 2006 y el 31 de agosto de 2007 se le abonarán una vez sea firme la sentencia de apelación".
OCTAVO.- Tras un intento de notificación que resultó infructuoso, con fecha 27 de febrero de 2013 se notifica al reclamante Acuerdo de 16 de enero, de inadmisión de la prueba propuesta.
NOVENO.- Con fecha 27 de marzo de 2013, se notifica al reclamante la apertura del trámite de audiencia, al objeto de que pueda examinar el expediente, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estime pertinentes, sin que éste haya hecho uso de este derecho.
DÉCIMO.- Consta en el expediente diligencia de fecha 6 de mayo de 2013, donde la instructora hace constar la incorporación al mismo del Auto del Juzgado Contencioso-Administrativo n° 1 de Murcia, de fecha 10 de enero de 2013, por el que se tiene al reclamante por desistido en el recurso contencioso-administrativo seguido frente al acuerdo de declaración en suspensión provisional de funciones.
UNDÉCIMO.- Conferido nuevo trámite de audiencia, no consta que el interesado haya hecho uso del mismo.
DUODÉCIMO.- Con fecha 6 de junio de 2013, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que los daños alegados no son antijurídicos.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 18 de junio de 2013.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, que lo exige en los supuestos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial que se formulen ante la Administración regional.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. Cuando del resarcimiento de daños económicos o morales se trata, la legitimación activa reside primariamente en quien sufre el menoscabo de su integridad patrimonial o moral, a quien resulta obligado reconocer la condición de interesado para pretender su reparación, ex artículos 31 y 139 y ss LPAC.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración titular del servicio público a cuyo funcionamiento se imputa el daño. En el supuesto, la Administración regional, a la que corresponde la gestión del personal docente encargado de la prestación del servicio educativo en las etapas no universitarias.
II. Comoquiera que la reclamación se formula con fundamento en la anulación parcial en vía judicial de la resolución sancionadora, resulta de aplicación el artículo 142.4 LPAC, según el cual, si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o de forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva. Por otro lado el artículo 4.2 RRP señala que el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devenido firme. La posible antinomia entre ambas disposiciones que, en virtud del principio de jerarquía normativa, debería resolverse a favor de lo establecido en el texto legal, ha sido objeto de análisis por el Tribunal Supremo, que mediante Sentencia de la Sala 3ª de 18 de abril de 2000 ha venido a sentar el criterio según el cual la compatibilidad entre dichos preceptos es evidente, ya que el Reglamento se ha limitado a precisar el dies a quo del plazo establecido por la Ley (Dictamen núm. 179/08 de este Consejo Jurídico).
La reclamación de 28 de septiembre de 2012 se ha presentado dentro del año previsto en el artículo 142.4 LPAC, considerando que, aunque el procedimiento disciplinario al que se imputa el daño terminó en el año 2007, no fue hasta el 29 de septiembre de 2011 que se notificó al interesado la sentencia del TSJ que redujo la sanción inicialmente impuesta.
III. A la luz del expediente, cabe considerar que se ha seguido el procedimiento establecido para este tipo de reclamaciones, sin que se aprecien carencias u omisiones de trámites esenciales, toda vez que consta el informe del Servicio de Personal Docente a cuyo funcionamiento se imputa el daño reclamado, la audiencia al interesado y la solicitud del presente Dictamen.
No obstante, habría sido acertado incorporar al expediente remitido al Consejo Jurídico las actuaciones correspondientes al procedimiento disciplinario seguido contra el reclamante, lo que habría ofrecido elementos de juicio adicionales en la apreciación y convicción acerca de circunstancias como la no arbitrariedad en las decisiones adoptadas en el mismo y la razonabilidad de las interpretaciones que motivaron las sanciones inicialmente impuestas, todo ello en relación con las exigencias de la doctrina jurisprudencial sobre el margen de apreciación, a la que se acude en la Consideración Cuarta de este Dictamen para determinar la existencia o no de antijuridicidad en el daño alegado. En cualquier caso, de las resoluciones judiciales recaídas en relación con el referido procedimiento sancionador, es posible extraer los datos necesarios para resolver sobre tales extremos.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
A la luz del expediente remitido no cabe admitir que los daños por los que se reclama existan y hayan sido originados, de forma mediata o inmediata, por la actuación administrativa.
En primer lugar ha de precisarse que, en ejecución de las indicadas resoluciones judiciales, al funcionario se le regularizaron las cotizaciones sociales y los haberes dejados de percibir, y se le repuso en todos aquellos de sus derechos funcionariales que se habían visto afectados por el procedimiento disciplinario, no reclamando cantidad alguna por tales conceptos.
Sí se reclama por el daño moral y a la propia imagen ante sus compañeros, alumnos, amigos, etc. Sobre este tipo de daños ha de considerarse en primer lugar que ya la sentencia del Juzgado de instancia negó que existieran daños a su imagen o prestigio profesional, rechazando la pretensión indemnizatoria de 30.000 euros contenida en la demanda. Por otra parte, cierta jurisprudencia señala que ya la anulación en vía judicial de las sanciones impuestas conlleva una satisfacción moral que excluye la existencia de esta categoría de daños, por lo que se rechaza la pretensión de indemnizarlos. Es el caso de la STSJ Madrid, 370/2010, de 26 de febrero, según la cual "esta propia Sentencia, declarando la nulidad de la sanción que se le impuso en el Expediente Disciplinario 1/2.004, tiene un claro componente de satisfacción personal y moral que en sí mismo viene a compensar los eventuales perjuicios de esa índole sufridos por efecto de la propia sanción que hemos declarado nula".
Asimismo, no razona el reclamante en qué medida la participación en un concurso de méritos puede generarle daños por valor de 1.000 euros, los cuales no pueden considerarse acreditados.
En cualquier caso, y al margen de la exclusión de los pretendidos daños morales, por imagen y por participación en procedimientos de provisión, queda por analizar la antijuridicidad del daño padecido, elemento sin cuya concurrencia no es dable reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración.
CUARTA.- La anulación parcial de la resolución sancionadora y la antijuridicidad del daño. Inexistencia.
Para el reclamante, la actuación de la Administración regional fue irregular, al sancionarle de forma absolutamente desproporcionada, hasta el punto que en vía judicial se redujo la sanción inicialmente impuesta de doce a dos meses de suspensión de funciones, al tiempo que se le mantuvo durante diez meses en suspensión provisional de funciones, cuando el tiempo máximo de permanencia en esta situación es de seis meses.
Se analiza en esta Consideración la primera de las alegaciones, es decir, la anulación parcial de la resolución sancionadora y su carácter pretendidamente desproporcionado, dedicando la Consideración Quinta de este Dictamen a la cuestión relativa al excesivo tiempo de permanencia en suspensión provisional.
De conformidad con la doctrina del Tribunal Supremo (por todas, SSTS, 3ª, de 22 de septiembre de 2008 y 16 de febrero de 2009), para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el daño que le ha infligido el funcionamiento de un servicio público, uno de los elementos a tomar en consideración es la naturaleza misma de la actividad administrativa. En efecto, no es indiferente que se trate del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9.3 de la Constitución, que si actúa poderes reglados, en los que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador. Y ya en este segundo grupo, habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa.
Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión.
También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, incluso aun cuando el acto administrativo sea anulado con posterioridad, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes.
En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público debe ser reparado por la Administración o si, por el contrario, ha de ser asumido por el particular, ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si la decisión administrativa (aun posteriormente anulada) refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se le ha atribuido la potestad que ejercita.
Partiendo de esta doctrina, la cuestión principal a resolver aquí es si el procedimiento disciplinario que fue seguido al reclamante y la sanción resultante del mismo, finalmente reducida por decisión judicial, pueden considerarse en sí mismos como actos lesivos capaces de generar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
Lo cual circunscribe la cuestión a dar respuesta a este principal interrogante: si es de apreciar en la iniciación y desarrollo de la actuación que fue seguida por la Consejería consultante, en ese procedimiento disciplinario, la nota de antijuridicidad que resulta necesaria para que pueda hablarse de lesión y responsabilidad y que, según la jurisprudencia, equivale a que se trate de una lesión que el administrado no tenga el deber jurídico de soportar.
Esa respuesta tiene que ser negativa, porque la Administración actuó en el marco de la actividad investigadora que le corresponde para ejercer debidamente la competencia que legalmente tiene atribuida sobre el régimen disciplinario de su personal (artículo 94.1 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril).
Así tiene que ser considerado porque, en el caso enjuiciado, no sólo se está ante la manifestación de una potestad legal sino que, además, no consta que el expediente que en ejercicio de la misma le fue seguido al aquí reclamante fuera iniciado de una manera gratuita, injustificada o arbitraria (STS, Sala 3ª, de 18 mayo 2010), toda vez que se basan en informes de la Inspección de Educación que advierten de actitudes y hechos constitutivos de mala praxis profesional. Además, los órganos jurisdiccionales que revisan la actuación disciplinaria impugnada, aunque reducen la sanción, consideran que sí hubo infracción por parte del hoy reclamante. Del mismo modo, en relación con las dos infracciones que el Juez de instancia consideró inexistentes, y aunque no se ha remitido a este Consejo Jurídico el expediente disciplinario completo, con todas sus actuaciones, de la lectura de la sentencia del Juzgado se desprende que el profesor observó una mala praxis profesional que fue merecedora de la atención de la Inspección de Educación durante varios cursos y que se tradujo en la formulación de propuestas y orientaciones que no fueron atendidas, haciendo caso omiso, así mismo, de las instrucciones impartidas por los órganos directivos del centro. En la misma sentencia se alude al "ostensible fracaso escolar que cosechó el recurrente como profesor" y al "clima de rechazo hacia su persona como profesor", expresiones claramente indicativas de actitudes y hechos contrarios a los esperables de un profesor de secundaria.
Ha de concluirse, entonces, que hubo una conducta inadecuada e indebida del hoy reclamante que, si bien carente de la entidad precisa para ser merecedora del reproche disciplinario que se le impuso, sí puede ser calificada de irregular y que daba una apariencia de ser merecedora de sanción. Cabría entender que el profesor habría generado un deber jurídico de soportar el perjuicio, pues habría contribuido mediante su conducta al daño sufrido, como señala la STSJ Canarias, Santa Cruz, Sala de lo Contencioso-Administrativo, nº 13/2007, de 24 de enero.
De hecho, la anulación parcial por el Juzgado de lo contencioso-administrativo de la resolución sancionadora, en referencia a dos de las infracciones imputadas al recurrente se basa en una diferente apreciación de las pruebas practicadas. Así, no se discute por el juzgador que hubo una determinada conducta irregular del funcionario, si bien no considera acreditados determinados extremos que fueron tomados en consideración por la Administración para integrar el tipo infractor e imponer la sanción. Para ello, además, se basa el Juez en la prueba testifical practicada en las actuaciones judiciales, testimonio del que no habría dispuesto el órgano sancionador a la hora de resolver.
Partiendo de dicha consideración, la sanción finalmente impuesta al interesado por la Administración regional no cabría considerarla como "absolutamente desproporcionada", calificación que utiliza el reclamante para fundamentar su pretensión indemnizatoria. Y es que, frente a la genérica alegación de falta de proporcionalidad, baste con señalar ahora que, de conformidad con el Tribunal Supremo, no cabe "deducir del artículo 25 de la Constitución un derecho fundamental a la proporcionalidad abstracta, de modo que si la (sanción) impuesta está prevista, como aquí sucede, y si, por otra parte, como también aquí ocurre, no vulnera valores de justicia o de dignidad de la persona humana en términos de desproporción de grave entidad, patente es que tal «principio» no puede entenderse quebrantado" (STS de 17 de julio de 2001).
Por ello, aunque se hubiera producido el daño que refiere el reclamante, distaría de tener el carácter de antijurídico, pues como ya se indicó supra, la jurisprudencia enseña que, ante actos dictados en virtud de facultades regladas, procedía el sacrificio individual del funcionario, porque se ejercitan dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales. En el mismo sentido se expresa la STS, 3ª, de 29 de junio de 2011, citada por la propuesta de resolución, y que en un supuesto de reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos como consecuencia de la imposición de una sanción grave que ve rebajada en vía judicial su calificación a leve, señala que la aplicación del régimen sancionador implica el uso de "conceptos jurídicos indeterminados, lo que otorga a la Administración un margen de apreciación en orden a concretar las circunstancias que aprecia en cada caso, lo que excluye que se genere responsabilidad patrimonial por cuanto existieron unos hechos sancionables, si bien de menor gravedad que los apreciados por la Administración (...) En consecuencia apreciada la existencia de unos hechos habiéndose rebajado la sanción de grave a leve no procede considerar en aplicación de la doctrina jurisprudencial citada, que concurren los requisitos establecidos normativamente para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración ni, en consecuencia, la obligación reparadora que de ella se deriva (...) De esos hechos no puede deducirse responsabilidad alguna de la Administración, puesto que la conducta del recurrente era susceptible del expediente que se siguió contra él, y estaba por su condición de funcionario obligado a soportarlo (...) Y tampoco es posible pretender que de la anulación parcial del acto rebajando de grave a leve la calificación de la conducta del recurrente se deduzca la responsabilidad que se reclama, porque para ello resultaría preciso que concurrieran el resto de los requisitos que se precisan para que exista la responsabilidad patrimonial pretendida y, entre ellas, que exista una lesión antijurídica que el recurrente no tenga obligación de soportar, que no concurre en este supuesto".
Ha de traerse a colación, además, la doctrina del Consejo de Estado que recuerda la peculiar naturaleza de la relación de empleo que une a los funcionarios con la Administración, que cabe calificar de relación de sujeción especial y en cuyo contenido se insertan derechos y obligaciones específicos de los empleados públicos, entre los cuales se incardina el deber de soportar la incoación de un expediente disciplinario por hechos cometidos en el ejercicio de sus funciones públicas, siempre, eso sí, que dicha incoación no pueda considerarse arbitraria (Dictámenes 385 y 472/2008, y 480/2009, entre otros).
Por ello, la iniciación de un procedimiento disciplinario con el fin de investigar y esclarecer las posibles infracciones, lejos de constituir un supuesto de funcionamiento anormal del servicio público, se constituye como el objeto propio y específico de todo expediente disciplinario, de modo que la mera existencia de un proceso de tal naturaleza no integra un supuesto de funcionamiento anormal y no es susceptible de generar una indemnización por tal concepto. Señala, en este sentido la Audiencia Nacional, en relación a un proceso penal que termina con el sobreseimiento del encausado y cuyos razonamientos, mutatis mutandi, pueden ser trasladados al ámbito disciplinario, que "...desde la perspectiva del anormal funcionamiento de los servicios policiales, que dan lugar a la incoación de un proceso penal, con las secuelas derivadas del mismo, una vez apreciadas unas determinadas circunstancias o indicios relevantes que pueden constituir un delito, no pueden conceptuarse como una actuación procesal patológica o anormal, primera de los servicios policiales, y posteriormente de los órganos jurisdiccionales, sino que, por el contrario, las personas investigadas o incursas en el proceso penal están obligadas a soportar aun cuando los hechos investigados finalmente no sean constitutivos de delito, salvo que se demuestre excesos o comportamientos anómalos en el curso de las indagaciones policiales realizadas" (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 16 de mayo de 2013).
Pero tampoco, como se ha visto, cuando el expediente finaliza con la imposición de una sanción a la postre anulada. Así, la STSJ Madrid, 370/2010, de 26 de febrero, a modo de síntesis de la doctrina hasta aquí expuesta, señala que "los criterios mantenidos por la Administración del Estado en las resoluciones impugnadas en el presente proceso, aunque no los compartamos, se han mantenido en los estrictos cauces de actuación que se reconocen a la Administración, habiendo supuesto el concreto ejercicio de un determinado margen de apreciación dentro de lo razonado y de lo razonable, conforme con los criterios de determinada Jurisprudencia y con respeto absoluto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, con lo que, por tanto, faltaría uno de los requisitos exigidos para poder operar, conforme se pretende, el instituto de la responsabilidad patrimonial, circunstancia que conlleva el deber del administrado, en este caso el hoy recurrente, a soportar las consecuencias de esa valoración".
En mérito de lo expuesto, procede concluir que ni la incoación del expediente disciplinario ni las sanciones inicialmente impuestas resultaban actuaciones irrazonables, infundadas, arbitrarias o desproporcionadas, por lo que el profesor venía obligado a soportar su sustanciación y las consecuencias derivadas del mismo, lo que excluye cualquier antijuridicidad del daño alegado, impidiendo, en consecuencia, declarar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
QUINTA.- Excesiva permanencia en situación de suspensión provisional.
Considera el reclamante que el tiempo máximo de suspensión provisional es de seis meses, en aplicación del artículo 24 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Públicos, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, en relación con los artículos 47 a 49 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964.
La propuesta de resolución, por el contrario, considera que es aplicable el artículo 64 del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, según el cual, en el caso de expediente disciplinario la suspensión provisional no podrá exceder del límite que las leyes establezcan para que el procedimiento deba estar resuelto, por lo que al ser dicho plazo máximo de duración del procedimiento disciplinario de 12 meses (Disposición adicional vigesimonovena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en la redacción dada por Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de idéntica denominación), la permanencia del encausado en suspensión provisional de 10 meses no superaba el tiempo máximo legalmente previsto para dicha situación.
No comparte esta apreciación el Consejo Jurídico. En efecto, si bien en el momento de acordarse la medida de suspensión provisional (octubre de 2006) la interpretación efectuada por la Consejería podía reputarse correcta en atención al ordenamiento en dicho momento vigente, no ha de obviarse que, mientras se sustanciaba el procedimiento disciplinario y con el funcionario ya suspendido cautelarmente, se dicta el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril (EBEP), cuyo artículo 98.3 dispone que la suspensión como medida cautelar en la tramitación de un expediente disciplinario no podrá exceder de seis meses, salvo en caso de paralización del procedimiento imputable al interesado o cuando se acuerde la suspensión durante la tramitación de un procedimiento judicial, en cuyo caso se mantendrá por el tiempo a que se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo.
En consecuencia, cuando el EBEP entra en vigor, se hace necesario integrar el precepto regional con la norma básica, de modo que la suspensión provisional no podrá exceder del tiempo máximo previsto para la tramitación del expediente disciplinario ni, en todo caso, de seis meses, salvo las excepciones previstas en el artículo 98.3 EBEP. Lo correcto, entonces, habría sido que, el 13 de mayo de 2007 (fecha de entrada en vigor del EBEP), cuando el funcionario ya llevaba en suspensión provisional más de los seis meses legalmente establecidos como período máximo de permanencia en dicha situación, la Administración levantara dicha medida cautelar, que habría devenido irregular de forma sobrevenida por la entrada en vigor de la norma básica, conforme al principio derivado de la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional del artículo 9.3 de la Carta Magna, bien que en el ámbito penal pero importado al Derecho Administrativo sancionador por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, STS, 3ª, de 7 de octubre de 1986), y que propugna la aplicación, incluso retroactiva, de la norma sancionadora más favorable para el presunto infractor, principio plasmado legalmente en el artículo 128.2 LPAC y reglamentariamente, respecto de las normas procedimentales disciplinarias, por la Disposición transitoria primera RRD.
Ahora bien, aunque la Administración no actuó en la forma indicada, sino que mantuvo la suspensión provisional tres meses más, hasta el 31 de agosto de 2007, no ha acreditado el reclamante que dicha circunstancia le irrogara el único daño que asocia a la indebida prolongación de la suspensión provisional, que no es otro que "daños a su imagen ante compañeros, alumnos, vecinos..." y ello porque el daño a la imagen, que recordemos ya fue rechazado por el Juzgado de instrucción ante su falta de acreditación, de haberse producido, estaría ligado a la suspensión provisional en sí misma considerada, no a la prolongación de ésta por tres meses más de lo debido.
Por otra parte, ha de señalarse que, según consta en el expediente, al interesado, en ejecución de sentencia, se le regularizaron los haberes dejados de percibir y las cotizaciones sociales, sin que el resto de perjuicios por los que reclama estén conectados causalmente con la indebida permanencia en suspensión provisional, sino con la sanción inicialmente impuesta y luego parcialmente anulada en vía judicial, daños respecto de los que ya descartamos en la Consideración Cuarta de este Dictamen que pudieran ser calificados de antijurídicos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución en la medida en que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial.
SEGUNDA.- Debe adecuarse la fundamentación jurídica de la propuesta de resolución relativa a la suspensión provisional de funciones a lo indicado en la Consideración Quinta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
