Dictamen nº 135/2013

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de mayo de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Sanidad y Política Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 23 de julio de 2013, sobre Proyecto de Decreto por el que se regula la autorización, acreditación, el registro y la inspección de Entidades, Centros y Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se establece la tipología de los mismos (expte. 273/13), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 18 de noviembre de 2010 el Secretario General de la entonces Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración, propuso a su titular la elaboración de un Proyecto de Decreto por el que se regulara la autorización, la acreditación, el registro y la inspección de entidades, centros y servicios sociales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y se estableciese la tipología de los mismos.

Una vez redactado el citado Proyecto se unen al expediente los siguientes documentos:

- Memoria de oportunidad que emite el Jefe del Servicio de Desarrollo Normativo y Órganos de Participación, con el conforme del Secretario General de la Consejería consultante.

- Informe sobre el impacto de género formulado por el funcionario antes indicado.

- Informe económico elaborado por la Jefa de Servicio de Acreditación e Inspección, en el que indica que, una vez analizado el borrador del documento y las tareas a realizar que competen a dicho Servicio, así como valorada la situación actual del mismo en materia de recursos humanos, considera que para el pleno desarrollo de la normativa que se pretende aplicar se hace necesario disponer de un Inspector grupo B, un Inspector grupo A, un Técnico especializado en gestión de servicios sociales y un Técnico especializado en informática, lo que supondría un gasto de 179.075,01 euros anuales, según detalle que se contiene al folio 93 del expediente.

SEGUNDO.- Consta acreditado mediante las correspondientes certificaciones, que el primer borrador del Proyecto fue sometido a la consideración de los Consejos Asesores Regionales de Infancia y Familia; de Personas Mayores; de Minorías Étnicas; y de Personas con Discapacidad; así como a la del Consejo Regional de Servicios Sociales.

Aunque según se indica en las citadas certificaciones la totalidad de órganos consultados informaron favorablemente el texto sometido a su consideración, también figuran una serie de observaciones y enmiendas formuladas por alguno de sus miembros (ver folios 66, 70 y 81).

TERCERO.- Mediante comunicación interior de 15 de octubre de 2012, el Jefe de Servicio de Desarrollo Normativo y Órganos de Participación, remite a la Jefa de Servicio de Régimen Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante, el Proyecto de Decreto "una vez estudiadas y, en su caso, introducidas al texto las sugerencias realizadas por el Servicio de Acreditación e Inspección".

CUARTO.- El texto se remitió a los Ayuntamientos de la Región, así como a la totalidad de Consejerías de la Administración Autonómica. No constan alegaciones de los Ayuntamientos. En cuanto a las Consejerías,  las de Economía y Hacienda y de Obras Públicas y Ordenación del Territorio declinaron realizar observaciones, en tanto que las de Educación Formación y Empleo; de Universidades, Empresa e Investigación; y de Cultura y Turismo, formularon alegaciones en el sentido que consta en sus respectivos informes.

A la vista de estas alegaciones el Servicio de Desarrollo Normativo y Órganos de Participación realiza un pormenorizado análisis de las mismas, señalando las modificaciones que se producen en el texto del Proyecto como consecuencia de la incorporación de alguna de ellas, al tiempo que da cumplida explicación de las sugerencias que no se acogen.

QUINTO.- El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES), emite dictamen el 10 de abril de 2013, en sentido favorable, aunque con observaciones destinadas a mejorar el articulado, que son analizadas por el Servicio de Desarrollo Normativo y Órganos de Participación el 29 de abril siguiente, introduciendo en el texto las modificaciones que correspondían a tenor de las sugerencias del CES que se aceptaron.

SEXTO.- El Proyecto así resultante se remitió, en fecha indeterminada, a la Dirección de los Servicios Jurídicos que emite su preceptivo informe el 14 de junio de 2013 y lo hace en sentido positivo, aunque con indicación de una serie de cuestiones que, a su juicio, merecen ser observadas. El 10 de julio siguiente el Jefe de Servicio al que se hace referencia en el anterior Antecedente analiza las consideraciones expresadas en dicho informe, con indicación de aquellas que se acogen y motivando las causas que llevan a rechazar el resto.

Como colofón de lo anterior se elabora un nuevo borrador, que es el remitido a este Consejo Jurídico, junto al expediente, índice y extracto reglamentarios, para emisión del preceptivo Dictamen.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Compete al Consejo Jurídico emitir Dictamen preceptivo respecto a los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado (artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico). Con este carácter se solicita la consulta y se emite el presente Dictamen, pues, se afirma, se trata de un Proyecto que se dicta en ejecución de la Ley 3/2003, de 10 de abril, del Sistema de Servicios Sociales de la Región de Murcia (LSSSRM).

SEGUNDA.- Marco normativo.

La Constitución Española (CE) regula los derechos sociales en el Capítulo III del Título I, asignando en el artículo 148.1.20ª a las Comunidades Autónomas las competencias relativas a la asistencia social, concepto en el que ha de entenderse integrado el más moderno de servicios sociales.

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene atribuida por el artículo 10.Uno,18 del Estatuto de Autonomía (EA) la competencia exclusiva en materia de "Asistencia y bienestar social. Desarrollo comunitario. Política infantil y de la tercera edad. Instituciones de protección y tutela de menores, respetando, en todo caso, la legislación civil, penal y penitenciaria. Promoción e integración de los discapacitados, emigrantes y demás grupos sociales necesitados de especial protección, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación".

En desarrollo de dicha competencia se promulgó la Ley 8/1985, de 9 de diciembre, de Servicios Sociales de la Región de Murcia, (en adelante, Ley 8/1985), cuya Disposición Final Cuarta preveía la creación de un Registro de Centros y Servicios sociales. Registro que, en la actualidad, se halla regulado por el Decreto 54/2001, de 15 de junio, de autorizaciones, organización y funcionamiento del Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales de la Región de Murcia y de la Inspección (en lo sucesivo, Decreto 54/2001), que ahora se pretende derogar con la norma proyectada.

Posteriormente, la Asamblea Regional aprobó la LSSSRM que constituye el marco legal vigente de referencia en la materia objeto del Proyecto que nos ocupa, aunque, como veremos a continuación, no el único.

En efecto, la LSSSRM contiene diversas referencias que dotan de cobertura legal a alguna de las actividades normativas que se pretenden ejercer, aunque otras quedan huérfanas de apoyo en relación con las previsiones de esta concreta Ley. Veámoslo detenidamente para cada uno de los aspectos que constituyen el objeto de la norma en ciernes:

I. Autorización de funcionamiento.

El Capítulo II del Proyecto tiene por objeto regular la autorización de funcionamiento, estableciendo en el artículo 7 que estarán sujetos a autorización administrativa los actos de construcción, puesta en funcionamiento, modificación sustancial de centros e instalaciones y la modificación de actividades y de objetos de los Centros o Servicios. Nada se dice ni en el preámbulo de la norma proyectada ni en la memoria, sobre los preceptos legales que doten de cobertura al desarrollo reglamentario.

Cabe aquí recordar lo que al respecto indicó este Órgano Consultivo en su Dictamen 26/2003, emitido en relación con el Anteproyecto de lo que hoy constituye la LSSSRM: "a lo largo del Anteproyecto se encuentran repetidas referencias a la autorización para el establecimiento y apertura de servicios y centros de servicios sociales. Así, se afirma que será de obligado cumplimiento para las entidades privadas y personas físicas no integrantes o no colaboradoras del Sistema Público de Servicios Sociales, las 'disposiciones aplicables para la autorización de su funcionamiento y gestión, así como las de inspección de servicios sociales e infracciones y sanciones contenidas en la presente Ley' (artículo 3.2); se atribuye a la Consejería responsable en materia de servicios sociales la competencia para el 'registro, autorización, acreditación, asesoramiento e inspección de entidades, centros y servicios sociales' (apartado f) del artículo 23) -22 en el texto aprobado-; se reconoce el derecho de la iniciativa privada a participar en la prestación de servicios sociales con sujeción al régimen de 'registro, autorización e inspección establecido en esta Ley y demás legislación que resulte de aplicación' (artículo 26.1) -25 en el texto aprobado-; se tipifica como infracción grave el 'proceder al cierre de un centro o servicio sin haberlo notificado u obtenido la autorización administrativa pertinente en el supuesto de que medie financiación pública' (artículo 52.11) -51 en el texto aprobado-, y como infracción muy grave 'el ejercicio de actividades en materia de servicios sociales sin haber obtenido la autorización de funcionamiento y el acceso al Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales'. Sin embargo, no se incluye en el texto ninguna previsión relativa a dicho régimen de autorización; debe corregirse tal omisión incluyendo los preceptos que resulten necesarios, a fin de regular los ámbitos objetivo y subjetivo de tal autorización, las líneas básicas sobre su contenido y  procedimiento a seguir para su obtención, habilitando al Consejo de Gobierno para el correspondiente desarrollo reglamentario. Las disposiciones que contengan la regulación de este régimen jurídico encontrarían su ubicación correcta en el Título VII, que pasaría a denominarse 'De la autorización, registro e inspección de servicios sociales'". A pesar de que tal observación se calificó de esencial en la Conclusión Tercera de dicho Dictamen, no fue acogida por la Consejería consultante, de modo que no existe un régimen legal de autorizaciones administrativas de centros y servicios sociales, ni tan siquiera una remisión al reglamento para su fijación, careciendo, por lo tanto, las previsiones reglamentarias que ahora se intentan aprobar de una adecuada cobertura legal, pues no puede entenderse en sentido estricto que la mera voluntad del legislador que parece desprenderse del texto, pueda erigirse en elemento habilitador apropiado y suficiente de la actividad reglamentaria del ejecutivo.

II. Acreditación.

La propia exposición de la norma proyectada anuncia que el Capítulo III ordena la acreditación de Centros y Servicios Sociales "nunca tratada en el ordenamiento regional, considerada como el acto por el cual el órgano competente en materia de Inspección certifica que un Centro o Servicio, ya autorizado, ofrece garantía de calidad e idoneidad para los usuarios".

Comparte este Órgano Consultivo la reserva que mantiene el CES sobre la incertidumbre que genera la norma proyectada sobre el alcance y naturaleza de la denominada acreditación. En efecto, si nos atenemos al tenor de la LSSSRM (art. 41.3), norma legal que se presume desarrolla el Proyecto cuyo Dictamen nos ocupa, la acreditación es un efecto de la inscripción en el Registro de Entidades y Servicios Sociales, sin que en dicho texto legal se clarifique qué ha de entenderse por tal acreditación, aunque si atendemos a la modificación introducida por el órgano impulsor de la norma en el Proyecto, cambiando la expresión "acredita" por "habilita" en el artículo 36.1, dicha acreditación se limitaría a posibilitar a la Entidad, Centro o Servicio, que ha obtenido una autorización y ha sido inscrita en el correspondiente Registro, para desarrollar su actividad.

Como lo que realmente se pretende ahora es establecer una acreditación de calidad que añada un plus a la mera autorización, tampoco encontramos un respaldo en la LSSSRM que dote de cobertura al desarrollo reglamentario, pues no comparte este órgano el parecer del Servicio Jurídico de la Consejería consultante cuando afirma que la habilitación legal para ello se encontraría en el artículo 41.3 de dicho texto legal, y no lo hace por los motivos que se desprenden de lo expuesto en el párrafo anterior. Existen unas referencias tangenciales en el artículo 42.1 que establece que "corresponde al Consejo de Gobierno, mediante Decreto, el establecimiento de requisitos y condiciones mínimas en la prestación de servicios sociales. Asimismo, podrá establecer niveles de calidad para la acreditación de los centros y servicios sociales"; y en el artículo 22, e) que atribuye a la Consejería responsable en materia de servicios sociales, entre otras, la competencia para "el registro, autorización, acreditación, asesoramiento e inspección de entidades, centros y servicios sociales",  pero, al igual que ocurre con la autorización, la LSSSRM no articula el régimen legal de la acreditación, de tal manera que la configuración reglamentaria de esta figura (su solicitud es voluntaria y su no obtención no supone agravio respecto de quienes la hayan conseguido), se encuentra huérfana de habilitación legal.

Por otro lado, este Órgano Consultivo quiere llamar la atención en relación a una circunstancia sobre la que ha venido incidiendo en varios Dictámenes emitidos con ocasión de proyectos normativos de desarrollo de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (LD), cual es el hecho de la falta de integración que se observaba entre las normas que se iban produciendo como consecuencia de la aplicación de la citada LD y las que configuraban el vigente Sistema de Servicios Sociales de la Región de Murcia. Así en el Dictamen 139/2010 decíamos que "la LSSRM configura en su artículo 2.1 un Sistema de Servicios Sociales que da cabida al conjunto coordinado de recursos, actividades, prestaciones, equipamiento y demás actuaciones de protección orientadas a la prevención, atención y promoción social de todos los ciudadanos en el ámbito territorial de la Región de Murcia, que desplegarán su acción asistencial con base en los principios contenidos en el artículo 5 y atendiendo a los sectores de población que se indican en el artículo 10.

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ha ido desarrollando una serie de instrumentos normativos (algunos anteriores a la LSSRM) a través de los cuales se ha concretado su política social. Entre estos instrumentos cabe citar, en lo que aquí interesa, el Decreto 31/1994, de 25 de febrero, sobre ingreso y traslado en centros residenciales de la Administración Regional para personas mayores; el Decreto 54/2001, de 15 de junio, de autorizaciones, organización y funcionamiento del registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales de la Región de Murcia y de la Inspección; el Decreto 69/2005, de 3 de junio, por el que se establecen las condiciones mínimas que han de reunir los centros residenciales para personas mayores de titularidad pública o privada; o el Decreto 50/1996, de 3 de julio, sobre ingreso y traslado en centros ocupacionales de la administración regional para personas con deficiencia intelectual.

Este elenco normativo constituye el pilar sobre el que se ha asentado una parte importante del sistema de servicios sociales autonómico, el cual está variando con la incorporación del SAAD, no sólo porque la atención a la dependencia se establezca como un derecho subjetivo, sino porque, derivado de ello, es necesario articular un nuevo modelo de atención a las personas y un sistema de gestión capaz de atender a la nueva situación que se crea. No cabe duda que tanto el Proyecto objeto del presente Dictamen, como otros que ya han sido informados por este Órgano Consultivo, tratan de dar respuesta a las exigencias que se plantean en relación con la tarea de aplicación de la LD, pero en este proceso de producción normativa no puede ni debe olvidarse que la creación de estas nuevas formas de gestión debe articularse en el seno de estructuras ya consolidadas, de modo que el SAAD se imbrique en el funcionamiento de los Servicios Sociales ya existentes que atienden a otros colectivos que, por imperativo de la LSSRM y sus normas de desarrollo, son beneficiarios, cuando cumplen los requisitos para ello, de dicho Sistema, sin que resulte necesario tener reconocido un grado de dependencia (personas mayores, personas con discapacidad física o mental sin dependencia)".

El artículo 16 LD señala que "las prestaciones y servicios establecidos en esta Ley se integran en la Red de Servicios Sociales de las respectivas Comunidades Autónomas (...), formada por los centros públicos de las Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales, los centros de referencia estatal (...), así como los privados concertados debidamente acreditados", añadiendo que "las Comunidades Autónomas establecerán el régimen jurídico y las condiciones de actuación de los centros privados concertados" y que "los centros y servicios privados no concertados que presten servicios para personas en situación de dependencia deberán contar con la debida acreditación de la Comunidad Autónoma correspondiente". Por otro lado, en su artículo 11.1, apartados d) y f), establece que corresponde a las Comunidades Autónomas "crear y actualizar el Registro de Centros y Servicios, facilitando la debida acreditación que garantice el cumplimiento de los requisitos y los estándares de calidad", así como "inspeccionar y, en su caso, sancionar los incumplimientos de los requisitos estándares de calidad de los centros y servicios y respeto de los derechos de los beneficiarios".

En el antes mencionado Dictamen 139/2010, emitido en relación con el Proyecto del que hoy es Decreto 306/2010, de 3 de diciembre, por el que se establecen la intensidad de protección de los servicios, la cuantía de las prestaciones económicas, las condiciones de acceso y el régimen de compatibilidad de las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en lo sucesivo, Decreto 306/2010), se afirmaba que "en diversos preceptos del Proyecto que se dictamina se hace referencia al régimen de acreditación de los centros, servicios y entidades, supeditando la prestación o actuación de éstos a la correspondiente acreditación con arreglo al régimen jurídico vigente en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Al respecto resulta conveniente destacar que el artículo 16 LD atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia para acreditar centros, servicios y entidades, si bien en el artículo 34.2 encomienda al Consejo Territorial del SAAD la fijación de los criterios comunes de acreditación. Dando cumplimiento a dicho mandato legal el citado Consejo adoptó un Acuerdo sobre criterios comunes de acreditación para garantizar la calidad de los centros y servicios del SAAD, que fue publicado mediante Resolución de 2 de diciembre de 2008, de la Secretaría de Estado de Política Social, Familias y Atención a la Dependencia y a la Discapacidad, en el BOE de 17 de diciembre de 2008. En el apartado primero de dicho Acuerdo se establece que serán sujetos de la acreditación los centros, servicios y entidades privadas, concertadas o no, aunque el apartado séptimo hace extensiva dicha exigencia a los centros y servicios públicos, al disponer que 'siendo la persona en situación de dependencia la que hace uso de los recursos contemplados en la Ley, las exigencias mínimas de calidad han de garantizársele con independencia de la titularidad de los mismos. En consecuencia, los centros y servicios públicos habrán de cumplir, al menos, los mismos requisitos y estándares de calidad que se exijan para su acreditación a los centros y servicios privados'.

Por otro lado el apartado octavo establece que las Comunidades Autónomas, o administración que en su caso tenga la competencia, articularán las fórmulas de habilitación provisional de los centros, servicios y entidades, hasta tanto dicten las nuevas normas sobre acreditación adaptadas a los criterios que se contienen en dicho Acuerdo que, en todo caso, estarán en vigor antes del transcurso de doce meses desde su aprobación.

De lo anterior cabe concluir que, en relación con la acreditación de los centros, servicios y entidades que actúen en el ámbito del SAAD, resulta obligado adecuar el régimen jurídico existente en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a los criterios comunes adoptados por el Consejo Territorial del SAAD en el Acuerdo antes citado, que tiene como finalidad garantizar una prestación de calidad con independencia del lugar del territorio del Estado español donde se resida".

En el supuesto que nos ocupa el Consejo Jurídico reitera la necesidad de observar la debida coordinación entre las normas que pretendan aprobarse, con las que ya configuran el complejo marco normativo que en materia de servicios sociales se ha ido formando en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y ello, en lo que a la concreta figura de la acreditación se refiere, exigiría concebirla y desarrollarla como el acto por el cual el órgano competente en la materia declare que un centro o servicio social, previamente autorizado, reúne las especiales condiciones de calidad en la prestación de los servicios ofertados que se exigen para su integración en la red de centros y servicios del SAAD, dando así cumplimiento al mandato contenido en la LD.

A lo anterior abunda el hecho de que el artículo 2 del Decreto 306/2010 establezca que "a los servicios del Catálogo del art. 15 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, se les aplicará el régimen de ordenación, acreditación, registro e inspección de los Servicios y Centros de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Asimismo, les serán de aplicación las disposiciones vigentes en cuanto a las condiciones y régimen de prestación de los servicios".

III. Registro e Inspección.

El Título VII LSSSRM se ocupa de la actividad registral y la inspección de servicios sociales, habilitando en el 41.3 al Consejo de Gobierno  para regular, mediante Decreto, la inscripción, la acreditación y los demás efectos que puedan atribuirse a los asientos registrales, existiendo, por lo tanto, en lo que se refiere a estas materias, cobertura legal suficiente para llevar a cabo la reglamentación que se pretende.

IV. Tipología básica de Centros y Servicios de Atención Primaria, Básica y Polivalente.

Las previsiones del Proyecto que se contienen en el Capítulo VI destinadas a establecer la tipología básica de Centros, Establecimientos y Servicios Sociales, encuentran respaldo legal en el artículo 8.3 LSSSRM que dispone que "se determinará la tipología básica de centros y establecimientos, tanto de los servicios sociales de atención primaria como de los servicios sociales especializados reglamentariamente".

TERCERA.- Procedimiento de elaboración, contenido, sistemática y cuestiones gramaticales.

I. En el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, los procedimientos de elaboración de proyectos de reglamentos se rigen por lo establecido en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno  de la Región de Murcia (Ley 6/2004), que señala que a aquéllos deberá unirse una memoria que justifique la necesidad y oportunidad de la norma y que incluya la motivación técnica y jurídica, así como un estudio económico que contenga la estimación del coste al que su aprobación dará lugar.

Además, sigue indicando el referido precepto, que a lo largo del proceso de elaboración deberán unirse al proyecto los estudios e informes que se estimen precisos para justificar su necesidad; relación de las disposiciones cuya vigencia resulte afectada; informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería proponente y aquellos otros informes, consultas y aprobaciones previas que tengan carácter preceptivo.

Por su parte, el número 3 de este mismo artículo establece que, una vez elaborado el texto de un proyecto de disposición de carácter general que afecte a los derechos e intereses de los ciudadanos, el órgano directivo impulsor lo someterá a consulta de los posibles afectados bien de forma directa o bien a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas que los representen, pudiendo ser obviado este trámite si las referidas organizaciones o asociaciones hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración del texto de la disposición.

La tramitación del expediente que nos ocupa se ha ajustado en términos generales a las prescripciones legales antes mencionadas. Así, se ha iniciado el procedimiento mediante propuesta del órgano competente para ello, uniendo al proyecto una exposición de motivos, una memoria justificativa de la oportunidad de la norma, memoria económica, informe sobre el impacto de la norma por razón de género, informe del Servicio Jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería proponente, acreditación de haber sometido el proyecto al Consejo Regional de Servicios Sociales, a los Consejos Asesores Regionales de Infancia y Familia; de Personas Mayores; de Minorías Étnicas; y de Personas con Discapacidad; dictamen del CES e informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos. Merece una consideración especialmente positiva el trámite participativo ya que además de a los órganos asesores antes indicado también se ha dado traslado del texto de la futura disposición a los Ayuntamientos de la Región y al resto de Departamentos que conforman la Administración regional, pues, como decíamos en nuestro Dictamen 42/2006, al constituir los servicios sociales una materia en la que convergen una multiplicidad de aspectos relativos a las áreas de sanidad, mujer, juventud, justicia, etc., la norma proyectada contiene disposiciones que inciden sobre sectores de población respecto de los que ostentan competencias otras Consejerías.

No obstante lo anterior, han de realizarse las siguientes observaciones:

1. Se comprueba que en el procedimiento de elaboración del Proyecto sólo han participado dos Servicios de la Consejería consultante, a saber, el de Desarrollo Normativo y Órganos de Participación y el de Acreditación e Inspección, sin que conste que lo hayan hecho otros pertenecientes a la misma Consejería consultante o al Organismo Autónomo IMAS a ella adscrito, que tienen atribuidas funciones relacionadas con el objeto del Decreto que se quiere aprobar (dependencia, discapacidad, personas mayores, protección de menores, infancia, familia, minorías étnicas, etc.).

2. El denominado informe económico derivado de la puesta en marcha de las previsiones contenidas en el Proyecto que se dictamina, suscita las siguientes cuestiones:

a) Su elaboración ha corrido a cargo de la Jefa del Servicio de Acreditación e Inspección, unidad administrativa ajena a la gestión económica de la Consejería.

b) Si la publicación de la norma que pretende aprobarse va a producir, como parece desprenderse del citado informe económico, un gasto no previsto en el Presupuesto de la Comunidad Autónoma para el ejercicio previsto para su entrada en vigor, se debería haber solicitado el informe de la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos, de acuerdo con la Disposición adicional primera del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (en adelante TRLH), que preceptúa este informe en relación con todos los proyectos de ley o de disposición administrativa,  cuya aprobación y aplicación pudieran generar nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente en los Presupuestos de la Administración regional.

3. Se ha omitido la relación de las disposiciones cuya vigencia puede verse afectada por la entrada en vigor de la norma proyectada. Adviértase que, como decíamos en nuestro Dictamen 172/2006, "de los términos en que se expresa el precepto legal, cabe interpretar que cualquier afección de la vigencia ha de ser tenida en cuenta, es decir, no sólo la más radical que supone la derogación, sino también otras incidencias de menor intensidad, tales como las modificaciones, expresas o tácitas, de preceptos concretos, el desplazamiento de la aplicación por vía de supletoriedad de normas estatales por la aprobación de normas regionales, etc. Y es que la exigencia contenida en el artículo 53.1 de la Ley 6/2004 se enmarca, en la fase de elaboración normativa, entre aquellas actuaciones que persiguen aportar un conocimiento pleno no sólo de las razones o motivos que justifican la oportunidad y necesidad de la norma en general o de las concretas determinaciones normativas que establezca, sino también de las consecuencias de toda índole que tendrá su aprobación, para posibilitar su mejor inserción en el ordenamiento, evitando indeseables antinomias y vacíos de regulación".

Lo anterior aconseja incorporar la relación de disposiciones que verán afectada su vigencia, entre las que, probablemente, puedan encontrarse, además del Decreto 54/2001 que expresamente se deroga, el Decreto 131/2005, de 25 de noviembre, por el que se regula el procedimiento sancionador de las infracciones en materia de servicios sociales; Decreto 69/2005, de 3 de junio, por el que se establecen las condiciones mínimas que han de reunir los centros residenciales para personas mayores de titularidad pública o privada; el  Decreto 50/1996, de 3 de julio, sobre ingreso y traslado en centros ocupacionales de la administración regional para personas con deficiencia intelectual; o el Decreto 46/2006 , de 28 de abril, por el que se regula la Acreditación y Funcionamiento de las Entidades Colaboradoras de Adopción Internacional y las Instituciones Colaboradoras de Integración Familiar. Si alguna de estas normas, u otras diferentes, se vieran afectadas ello debería tener su reflejo en el texto del Proyecto.

4. Abundando en lo anterior cabe también destacar que la memoria de oportunidad no aborda debidamente la incidencia del futuro Decreto sobre el marco normativo en el que ha de insertarse. En efecto, este aspecto sólo se analiza desde el punto de vista de la derogación que se producirá del Decreto 54/2001, pero obvia cualquier mención al resto de normas que integran, como decíamos anteriormente, el complejo entramado jurídico que conforma el marco normativo del sistema de servicios sociales autonómico. El Proyecto introduce una serie de técnicas, conceptos y clasificaciones de centros y servicios sociales que vienen a superponerse, sin ser coincidentes, con los establecidos en la normativa estatal (LD) y en las normas reglamentarias que, sin carácter exhaustivo, se han indicado en al apartado anterior, todo lo cual supone una merma del principio de seguridad jurídica cuya salvaguarda debe garantizarse en todo proceso de producción normativa.

II. El Proyecto de Decreto sometido  a consulta consta de una parte expositiva innominada; una dispositiva constituida por cincuenta y seis artículos, agrupados en seis capítulos, y una parte integrada por tres disposiciones adicionales (acreditación de las ECAI e ICIF; información y adaptación de los Centros, Entidades y Servicios Sociales; y la inscripción de oficio de Centros y Servicios ya inscritos en otros Registros de la Administración regional);  dos disposiciones transitorias (adaptación de Centros, Establecimientos y Servicios; y autorización de funcionamiento de los Centros, Entidades y Servicios Sociales ya inscritos); una disposición derogatoria (régimen derogatorio);  y  una disposición final (entrada en vigor). Los capítulos se refieren  a las disposiciones generales (Capítulo I); a la autorización administrativa (Capítulo II); a la acreditación de centros y servicios sociales (Capítulo III); al Registro (Capítulo IV); a la inspección (Capítulo V) y, finalmente, a la tipología básica de centros (Capítulo VI).

III. La sistemática seguida por el Proyecto respeta, en términos generales, los criterios de técnica normativa que resultan de aplicación a tenor de lo establecido en las Directrices, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 y publicadas mediante Resolución del Ministerio de la Presidencia del siguiente día 28, de aplicación en el ámbito autonómico al carecer de normativa propia al respecto.

IV. Finalmente, en lo que a cuestiones de índole gramatical se refiere, convendría revisar exhaustivamente el texto con el fin de corregir algunas incorrecciones o imprecisiones de este tipo, sobre todo en lo relativo al uso de los signos de puntuación. Sin perjuicio de lo anterior se indican a continuación algunas rectificaciones que resultaría adecuado llevar a cabo:

- En el Título debe anteponerse al sustantivo "acreditación" el articulo determinado "la".

- En la primera línea de la parte expositiva, debe decirse "para" la Región..., en vez de "de".

- La conjunción "o" no es excluyente, de forma que puede indicar uno, otro o ambos (para indicar sólo uno u otro se emplea la fórmula "o...o..."). Por tanto, la expresión "y/o", repetidamente utilizada en el texto, resulta innecesaria por redundante y se debe sustituir por la conjunción "o".

- En el texto se contienen diversas referencias a "centros, servicios y entidades de servicios sociales", apareciendo en unas ocasiones iniciadas con letra mayúscula y en otras con letra minúscula. A este respecto, con independencia de la referencia que se contiene en el Título en el que se debe aplicar lo que al respecto aconseja la Real Academia Española, en su Diccionario panhispánico de dudas, en el sentido de que ha de utilizarse la mayúscula en la primera letra de todos los sustantivos y adjetivos, figurando el resto en minúsculas, en el resto de citas se podrá seguir el criterio que se considere más adecuado, pero observando la necesaria uniformidad entre todas ellas.

CUARTA.- La técnica autorizatoria y la denominada Directiva de Servicios.

I. Con el fin de crear un auténtico mercado interior de servicios la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los Servicios en el Mercado Interior (en lo sucesivo, DS), se fija como objetivo facilitar la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios en otros Estados miembros y la libertad de prestación de servicios entre dichos Estados.

La DS elimina, con carácter general, la necesidad de una autorización previa para la realización de la actividad de servicio, recogiendo en el artículo 2.2 las actividades a las que no se aplicará, empezando, en la letra a), por la mención a los "servicios no económicos de interés general". La determinación de cuáles sean esos servicios no es nada sencillo. Una interpretación literal, efectuada sensu contrario, nos llevaría a afirmar que tales servicios serán aquellos de interés general que no tengan carácter económico o, al menos, que no lo tengan preferentemente. A esa exclusión se añaden otras en los siguientes apartados, contemplando en la letra j) los "servicios sociales relativos a la vivienda social, la atención a los niños y el apoyo a familias y personas temporal o permanentemente necesitadas proporcionados por el Estado, por prestadores encargados por el Estado o por asociaciones de beneficencia reconocidas como tales por el Estado". Así, pues, la DS deja fuera de su ámbito de aplicación las prestaciones asistenciales en las que prevalezca el contenido social por encima de su valor económico, aun cuando estas exclusiones no se hallan exentas de problemas interpretativos. Así cabe entender que la DS sólo considera como servicios sociales de interés general no económico los que son promovidos por el Estado u otros poderes públicos; los demás serían servicios a secas o en todo caso servicios económicos de interés general y, por lo tanto, incluidos en el ámbito de aplicación de la DS.

Lo anterior nos permite afirmar que a los servicios sociales prestados directa o indirectamente (a través de operadores privados) por las Administraciones públicas, no les sería de aplicación la DS y, por tanto, resulta posible someterlos a una autorización previa. El problema se plantea cuando se pretende aplicar dicho régimen autorizatorio a las entidades privadas que llevan a cabo prestaciones sociales no integradas en el Sistema Público de Servicios Sociales. Teniendo en cuenta el texto de la exclusión y las explicaciones que se dan en el considerando 27 DS, queda claro, como decíamos anteriormente, que tales servicios no estarían incluidos en la excepción del artículo 2.2,j).

Centrándonos en el supuesto objeto de Dictamen se constata que, a pesar de la falta de regulación legal de un verdadero régimen autorizatorio, la LSSSRM en su artículo 3 indica claramente la necesidad de que todos los operadores, públicos o privados, integrados o no en el Sistema Público de Servicios Sociales, han de someterse para su funcionamiento a una previa autorización. Cierto es que tal previsión se configuró con anterioridad a la DS, pero también lo es que la misma no fue objeto de modificación por la Ley regional 12/2009, de 11 de diciembre, por la que se modifican diversas leyes para su adaptación a la DS, lo que nos permite colegir que el legislador autonómico mantuvo la necesidad de autorización en los supuestos contemplados en el citado artículo 3 LSSSRM.

Lo expuesto nos permite afirmar que el régimen autorizatorio que se desarrolla en el Proyecto respetaría las previsiones de la DS, en unos casos por estar los supuestos sobre lo que recae expresamente excluidos de su ámbito de actuación [artículo 2.2,j)], y en el resto por estar totalmente justificado como garantía para los usuarios y porque su establecimiento (mantenimiento, en este caso) respeta los principios de no discriminación, necesidad y proporcionalidad, en los términos que se indican en el artículo 5 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en lo sucesivo, Ley 17/2009), y que, como razonadamente se recoge tanto en la  Memoria de oportunidad como en la parte expositiva del Proyecto, se cumplen en este caso. Las previsiones normativas por las que se hace extensivo el régimen de autorización a los prestadores privados de servicios sociales no incluidos en el Sistema Público de Servicios Sociales de la Región de Murcia, respetan el principio de no discriminación ya que recaen sobre todos los operadores que pretendan desarrollar su actividad en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, con independencia de su nacionalidad. Asimismo, se encuentran justificadas por razones imperiosas de interés general, recogidas en el art. 4 de la propia DS. El orden público y la seguridad pública, los objetivos de la política social y, concretamente, la protección de los destinatarios de los servicios, justifican el mantenimiento de este régimen de autorizaciones. Finalmente, no pueden ser sustituidos por medidas menos restrictivas ya que la incidencia de los servicios sobre los usuarios es inmediata y un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.

Lo anterior aconseja corregir la parte expositiva del Proyecto, diferenciando los supuestos en los que la exigencia de autorización deriva directamente de la excepción del artículo 2.2,j) DS, de aquellos en los que su mantenimiento se justifica por la concurrencia de las circunstancias y el cumplimiento de los requisitos que se prevén tanto en la mencionada DS como en la Ley 17/2009.

II. Sometida a autorización previa la construcción y puesta en marcha de centros o el inicio en la prestación de servicios sociales, así como las modificaciones sustanciales de ambos, el Proyecto opta, sin embargo, por no exigirla en relación con el cambio de titularidad, cese o cierre de centros o servicios, a los que aplica -aunque lo hace con una criticable ambigüedad- la figura de la comunicación previa, a la que ni tan siquiera denomina de este modo.

En efecto, el artículo 8 de la norma proyectada indica que requerirán "notificación" al órgano competente: "a) el cambio de titularidad del centro o del servicio, que se producirá por la transmisión inter vivos o mortis causa del recurso a un tercero; b) el cierre del centro; c) el cese del servicio o actividad", regulando el procedimiento para ello en la sección 4ª. del capítulo II, artículos 20 y 21.

Esta concreta denominación fue objeto de análisis por algunos órganos preinformantes. Así, por el Servicio Jurídico de la entonces denominada Consejería de Universidades, Empresas e Investigación, se propuso cambiar el término "notificación" que se contiene en la exposición de motivos y en los artículos 4,b) y 8, título de la Sección 4ª, artículos 20, 21, 22,g) y 34.2, por el de "comunicación". Basa su sugerencia en el hecho de que las notificaciones "son actos de impulso, de dirección, por los que la Administración dispone las actuaciones de los administrados" y, por lo tanto, se dirigen desde la Administración hacia los administrados y no al revés. La observación se rechaza por parte del órgano impulsor del Proyecto, amparándose para ello en el hecho de que el término que se utiliza en la LSSSRM es el de notificación y su sustitución vía reglamentaria supondría una disposición contra legem.

Sin embargo, el simple cambio del término notificación por el de comunicación no bastaría para reflejar lo que en realidad está haciendo el Proyecto, que no es otra cosa que sustituir el actual régimen de autorización previa en lo que se refiere a las actividades antes señaladas, por otras técnicas diferentes de autorización, que invierten el orden del control administrativo que deja de realizarse a priori para desplegarse a posteriori. Nos referimos, claro está, a los instrumentos denominados comunicación previa o declaración responsable  (art. 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC). En nuestro Dictamen 226/2010, a cuyo contenido nos remitimos, se analizaron en profundidad ambas figuras, alcanzando las conclusiones que allí se reflejan.

Procede, pues, sustituir las referencias contenidas en el Proyecto a la notificación del cambio de titularidad,  del cese o del cierre de centros o servicios, por la de comunicación previa, en aras de salvaguardar el principio de seguridad jurídica  para todos los operadores concernidos por la nueva regulación.

QUINTA.- Observaciones generales.

I. Sentido del silencio administrativo en el procedimiento autorizatorio regulado por el Proyecto.

La DS que, como decíamos antes, fija un nuevo enfoque de la intervención administrativa, primando el control a posteriori sobre la intervención administrativa previa, afecta también al régimen del silencio administrativo, refiriéndose a la autorización tácita una vez vencido un plazo determinado (considerandos 39 y 43), estableciendo en el artículo 13.4 que a falta de respuesta en plazo se considerará concedida la autorización salvo régimen distinto justificado por una razón imperiosa de interés general, incluidos los legítimos intereses de terceros.

La transposición de la DS se ha llevado a cabo, en el ámbito estatal, en dos niveles que, a los efectos que aquí nos ocupa, conviene analizar por separado.

La Ley 17/2009 establece en su artículo 6 que se aplicará el silencio administrativo positivo a los procedimientos encaminados a la obtención de una autorización, salvo en los casos en los que esté debidamente justificado por una razón imperiosa de interés general contenida en una norma con rango de ley.

En un segundo nivel, la transposición de la DS se realizó por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en lo sucesivo, Ley 25/2009). Esta ley modifica, dándole una nueva redacción, el artículo 43 LPAC, reformando los anteriores apartados 1 y 2 que ahora se agrupan en el primero y renumerando, sin alteración de contenido, los restantes apartados. La modificación se centra, pues, en el artículo 43.1 y consiste en incorporar una precisión sobre la posible excepción por norma legal de la regla general del silencio positivo, de forma que ya no basta con determinar el silencio negativo en una norma con rango de ley, sino que, además, debe justificarse en razones imperiosas de interés general. Se trata, por tanto, de un cambio relevante, ya que ahora se impone un doble condicionamiento para el silencio negativo: uno formal o exigencia de ley, y otro material o justificación de la concurrencia de una razón imperiosa de interés general que justifique la determinación en el caso del sentido negativo.

La Ley 25/2009 no agota con esto las previsiones en cuanto al silencio, ya que en su disposición adicional cuarta contempla la aplicación de los requisitos previstos para el silencio administrativo desestimatorio regulada en normas preexistentes, estableciendo que "se entenderá que concurren razones imperiosas de interés general en aquéllos procedimientos que, habiendo sido regulados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley por normas con rango de Ley o de Derecho comunitario, prevean efectos desestimatorios a la falta de notificación de la resolución expresa del procedimiento previsto". Esto supone convalidar todos los anteriores supuestos de silencio negativo establecidos en normas precedentes.

Por su parte la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES), contiene también previsiones relativas al silencio administrativo, que pueden agruparse en dos bloques, uno con una finalidad general, referido a la ampliación del silencio positivo; y el segundo, de carácter sectorial, por el que se determina el sentido del silencio administrativo en concretas normas legales que son objeto de modificación. Según anuncia en su preámbulo, la LES establece, como medida de simplificación administrativa, la obligación, para el Gobierno y las Comunidades Autónomas, de impulsar reformas normativas para ampliar el ámbito de aplicación del silencio administrativo positivo. En tal sentido el artículo 40.2 establece que "las Comunidades Autónomas evaluarán igualmente la existencia de razones imperiosas de interés general que justifiquen el mantenimiento de los efectos desestimatorios del silencio administrativo en los procedimientos administrativos regulados por normas anteriores a la redacción del artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, derivada de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Dicha evaluación se llevará a cabo en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta Ley y servirá de base para impulsar la adecuación normativa oportuna".

El mandato de la LES no se ha cumplido en el concreto ámbito de nuestra Comunidad Autónoma. Este Órgano Consultivo tuvo ocasión de analizar, en su Dictamen 114/2013, el Anteproyecto de lo que hoy constituye la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, señalando en su Consideración Octava, 2. b), lo siguiente:

"Del mismo modo, la Disposición adicional segunda del Anteproyecto recoge el mandato que el artículo 40.2 LES dirige a la Administración autonómica para que evalúe la existencia de razones imperiosas de interés general que justifiquen el mantenimiento de los efectos desestimatorios del silencio administrativo en los procedimientos administrativos regulados por normas anteriores a la redacción del artículo 43 LPAC, derivada de la  Ley 25/2009. Como resultado de dicha evaluación se prevé en la proyectada disposición que se realizarán las reformas normativas oportunas estableciendo el régimen del silencio positivo en aquellos supuestos no cubiertos por las razones imperiosas de interés general.

Esta previsión, en los términos en los que se expresa, resulta innecesaria por redundante con lo establecido en la LES y debería suprimirse, singularmente porque supone un reconocimiento expreso del incumplimiento del plazo anual (expiró el 6 de marzo de 2012) que, para la indicada evaluación del ordenamiento regional, imponía la legislación básica. Por el contrario, el precepto sí tendría sentido si, tras recordar el mandato establecido por la LES, procediera a efectuar las modificaciones normativas necesarias, al modo de lo establecido por el artículo 26, en relación con el Anexo I, ambos del RDL 8/2011, expresando qué procedimientos administrativos con sentido negativo del silencio pasan a positivo. Y es que como, desde la modificación operada en la LPAC por la Ley 4/1999, la previsión del silencio administrativo negativo precisa de norma con rango legal, para poder realizar la adecuación normativa resultante de la evaluación de la concurrencia de razones imperiosas de interés general que impone la LES y modificar el sentido del silencio legalmente establecido, en virtud de elementales reglas de jerarquía normativa, será precisa una nueva Ley, por lo que sería oportuno incorporar dichas modificaciones normativas al Anteproyecto.

En consecuencia, debería reconducirse el precepto en los términos indicados. No obstante, si la evaluación de los procedimientos no se encuentra en un estado lo suficientemente avanzado (no existen datos al respecto en el expediente remitido al Consejo Jurídico) que permita en estos momentos efectuar la necesaria adecuación normativa, lo procedente sería suprimir la disposición".

Como la anterior consideración no fue acogida resulta que no se ha producido la adecuación normativa exigida por la LES y, por lo tanto, el régimen sobre el silencio administrativo aplicable en estos momentos es el que, a falta de disposición normativa de carácter sectorial, se contiene en la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de los procedimientos de la Administración Regional de Murcia a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimientos Administrativo Común (Ley 1/2002), en cuyo Anexo II, en relación con el artículo 2, se prevé que en los procedimientos seguidos para la concesión de autorización de funcionamiento de Entidades, Centros y Servicios Sociales, el vencimiento del plazo máximo establecido, sin haberse notificado la misma, legitima al interesado que formuló la solicitud para entenderla desestimada por silencio administrativo, régimen al que es lícito acogerse hasta tanto no se determine el nuevo régimen del silencio administrativo de los procedimientos autonómicos a la luz de las previsiones contenidas en la DS.

II. Ausencia de regulación material.

El Consejo Jurídico en su Dictamen 37/2001, emitido con ocasión del Proyecto que a la postre se convertiría en el Decreto 54/2001 que ahora se pretende derogar, hacía notar cómo la norma proyectada establecía un régimen jurídico formal del Registro y de las autorizaciones de los centros y servicios sociales, vacío en lo que se refería al control y verificación de las condiciones materiales y funcionales que, de modo específico para estos servicios, deberían de exigirse, por el simple hecho de que las mismas no se encontraban reguladas. Pues bien, aquel reparo ha de formularse también en lo que al Proyecto que nos ocupa se refiere, puesto que tampoco ahora se aprueba el régimen jurídico material sobre los centros y servicios sociales, de manera que los requisitos que se establecen para obtener la autorización siguen siendo de orden formal, en cuanto que, presentada la documentación que describa las características de la entidad y del centro o servicio que se vaya a prestar, la Administración no tendrá más remedio que otorgarlas, sin constatar (porque no se encuentra establecido) si concurren los requisitos materiales necesarios para la prestación del servicio social o para la apertura del centro.

III. Autorización e inscripción.

En relación con estos dos aspectos que son objeto de regulación por el Proyecto, se advierte que la autorización se configura como un acto formal por el que se faculta a su titular a realizar la actividad autorizada (art. 5), lo que resulta lógico e inherente a esta clase de actos administrativos, al tiempo que en el artículo 36.1 se dota a la inscripción de efecto habilitante para el ejercicio de la actividad para la que ha sido inscrito. Si se prevé un primer acto autorizatorio  para la construcción de un centro o la puesta en funcionamiento de un servicio, al posterior acto de inscripción en el Registro sólo puede atribuírsele valor habilitante a los efectos de otorgamiento de ayudas económicas.

También en las Disposiciones finales se observa una cierta confusión sobre los efectos de la autorización y de la inscripción. Así, constituyendo la inscripción un acto automático una vez que se ha obtenido la autorización, la adaptación de las entidades, centros y servicios a la nueva normativa ha de serlo en lo que se refiere a los requisitos para su autorización y una vez que esta circunstancia se haya producido, se procederá de oficio a la rectificación que corresponda en el Registro.

IV. Regulación de una tipología básica de centros, establecimientos y servicios sociales.

El Consejo Jurídico en su Dictamen 42/2006, emitido en relación con un Proyecto de Decreto por el que se pretendía aprobar la tipología básica, clasificación y codificación de centros, establecimientos y servicios sociales, concluía indicando la imposibilidad de someter a la aprobación del Consejo de Gobierno el texto que se sometía a su consideración, debido a que se invadían competencias propias de otros departamentos: del entonces Instituto de la Mujer, al regular los centros de acogida o las viviendas colectivas para mujeres; del ya extinto Instituto de la Juventud al incluir en el catálogo los centros destinados al desarrollo de actividades relacionadas con este ámbito competencial;  de la Consejería de Sanidad al clasificar y catalogar una serie de centros y servicios que tenían como destinatarios a las personas drogodependientes. Pues bien, el borrador que ahora se somete a Dictamen se limita a catalogar y clasificar centros, establecimientos y servicios dirigidos a los sectores de población a los que se refiere el artículo 10.1 LSSSRM, pero al hacerlo descuida, como antes afirmamos, la debida armonización con  conceptos y clasificaciones de centros y servicios sociales que ya vienen establecidos en la LD y en otras normas autonómicas de rango reglamentario. Con el fin de evitar contradicciones que generen incertidumbre en la aplicación tanto del futuro Decreto como del resto de normas ya existentes, se debe analizar exhaustivamente el Capítulo V del Proyecto con el fin de llevar a cabo las modificaciones que correspondan para garantizar su correcta integración en el vigente ordenamiento jurídico asistencial.

Sin perjuicio de lo anterior cabe también señalar que el Proyecto se limita a definir cada uno de los tipos de centros, establecimientos y servicios sociales, pero sin fijar (salvo en lo que se refiere a lo que se denomina "alojamiento para temporeros") las condiciones mínimas, materiales y funcionales que deben cumplir, de tal manera que una vez que por la entidad titular del centro o servicio se acredite que la actividad que se desarrolla encaja en la definición que contempla el Decreto, habrá de reconocérsele integrado en el tipo que corresponda de entre los establecidos normativamente, sin que aspectos esenciales tales como accesibilidad, seguridad de los edificios, comunicaciones, calefacción, servicios higiénicos y sanitarios, etc., hayan sido comprobados porque la norma que establece el catálogo no los contempla.

Como decimos en el párrafo anterior este vacío regulador se excepciona en lo que se refiere al llamado "alojamiento para temporeros", contemplado en el artículo 55.2,d), para el que sí se establece la exigencia de que cuente con las instalaciones básicas de comedor, dormitorios, cocina y cuarto de baño; agua potable y saneamiento, servicio de basuras, instalación eléctrica ajustada a la normativa vigente y botiquín de primeros auxilios. Además de esta singularidad que no es merecedora por sí sola de enjuiciamiento negativo, el precepto merece una reflexión desde el punto de vista competencial. En efecto, tal como aparece redactado parece referirse a los alojamientos para trabajadores temporeros del sector agrario proporcionados por sus empleadores. Si ello fuese así se estarían fijando condiciones de trabajo que corresponden al legislador estatal (legislación básica) o que, en su caso, cabría residenciar en el ámbito de la negociación colectiva (convenios agrarios). En este sentido se ha aprobado recientemente la Directiva 2014/36/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero, sobre las condiciones de entrada y estancia de nacionales de terceros países para fines de empleo como trabajadores temporeros, en la que se establece que todos los trabajadores temporeros deben disfrutar de un alojamiento que les garantice un nivel de vida adecuado, debiendo los Estados miembros exigir pruebas de que dichos trabajadores gozan de un alojamiento en tales condiciones.

Centrándonos en el Proyecto que nos ocupa, para que el precepto que se analiza gozase de cobertura competencial tendría que ceñirse a los trabajadores temporeros inmigrantes (puesto que se incardina en el artículo dirigido a este sector de población), y el alojamiento prestarse en un centro asistencial ajeno a la organización empresarial, en el que los inmigrantes recibirían un servicio social que además del mero alojamiento, pudiese comprender también la manutención y una orientación para su integración social y laboral.

V. Sobre las habilitaciones normativas que se prevén a favor del Consejero competente en materia de servicios sociales.

Tal como este Órgano Consultivo viene manifestado reiteradamente (por todos, Dictamen núm. 65/2005), la potestad reglamentaria corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 EA) y, sólo por derivación, a los Consejeros, cuando les esté específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004), a salvo su potestad reglamentaria propia en los aspectos puramente organizativos de su Departamento o en relaciones de sujeción especial. En consecuencia, cabe plantearse la suficiencia del rango normativo del Proyecto para efectuar las habilitaciones a favor del titular de la Consejería que se contienen en el artículo 35 (relativo a la estructura interna del Registro); artículo 37 (características de las placas que han de exhibir los centros o servicios sociales); artículo 44.3 (contenido y forma del documento que acredite de la condición de inspector); y artículo 56 (atribución de un código alfanumérico a cada de las variedades de centros y servicios que componen la tipología contemplada en el Proyecto). Pues bien, a juicio de este Consejo Jurídico cabe entender que todas las posibilidades contempladas en el futuro Decreto constituyen aspectos puramente organizativos e instrumentales respecto de los materiales cuyo régimen jurídico viene establecido en el Proyecto, sin que quepa la posibilidad de que se vean alterados por la regulación que se deja en manos del Consejero.

SEXTA.- Observaciones particulares al articulado.

I. Parte expositiva.

a) Debe completarse la cita que se efectúa en relación con los preceptos legales que dotan de cobertura al Proyecto, añadiendo el de la Ley 3/2003 relativo a la tipología básica de centros y establecimientos, así como los que la LD dedica a la acreditación de centros y servicios que presten servicios a personas en situación de dependencia.

b) Tal como se indica en la Consideración Cuarta I del presente Dictamen, se deben corregir las referencias contenidas en esta parte a la autorización administrativa, diferenciando los supuestos en los que la exigencia de autorización deriva directamente de la excepción del artículo 2.2,j) DS, de aquellos en los que su mantenimiento se justifica por la concurrencia de las circunstancias y el cumplimiento de los requisitos que se prevén tanto en la mencionada DS como en la Ley 17/2009.

II. Parte dispositiva.

1º) Capítulo II. La autorización de funcionamiento.

A) Sección 1ª. Concepto y objeto de la autorización de funcionamiento.

Respecto a la denominación que se ha dado a la autorización que se regula en el Proyecto cabe decir que resulta confusa, puesto que parece indicar que sólo se está refiriendo a las que puedan concederse para el funcionamiento de un centro y servicio, cuando el propio artículo 7.2 evidencia que se someten a dicha autorización otro tipo de actividades (construcción, modificación...). Debe, pues, mantenerse la más adecuada que se contiene en el Decreto 54/2001, es decir, la de autorización administrativa. Esta sugerencia debe hacerse extensiva a cuantas referencias se contengan en el Proyecto sobre dicha autorización.

B) Sección 2ª. Procedimiento para la obtención de la autorización de funcionamiento.

- Artículo 10. Inicio del procedimiento.

a) A juicio de este Órgano Consultivo resultaría más operativo mantener la actual estructura del artículo 19 del Decreto 54/2001, en la que se diferencia la documentación a aportar según que la autorización se solicite para la prestación de un servicio a través de centros o bien se haga sin utilización de un centro específico al efecto.

b) La referencia genérica que se contiene el apartado d) a "cualquier otro (se supone que se refiere a requisitos) que normativamente sea exigible", peca de excesiva vaguedad e imprecisión. Debe concretarse con una cita exacta de la normativa a que se refiera o, al menos,  constreñirla al ámbito sectorial de servicios sociales.

c) En el apartado h) se indica que a la solicitud de autorización se acompañará una declaración responsable de que el personal cumple los requisitos y ostenta la titulación adecuada para el servicio a prestar. La acepción con la que se utiliza aquí el término "declaración responsable", resulta excesivamente limitada respecto de la naturaleza y alcance con que la LPAC construye este instrumento jurídico.

En efecto, para el Proyecto la declaración responsable equivale a una mera manifestación de cumplimiento de determinados requisitos por el personal prestador del servicio, en tanto que el artículo 71 bis LPAC lo configura como una técnica permisiva del ejercicio de una actividad en sustitución de la autorización, con un alcance similar o, incluso, de mayor envergadura que la autorización previa, por lo que no cabe utilizarla como complemento de esta última. Procede, en consecuencia, eliminar del texto del Proyecto esta referencia (y cuantas otras aparezcan a lo largo del mismo) al término "declaración responsable" y su sustitución por otra como, por ejemplo, "manifestación", para evitar su confusión con la figura legal expuesta.

- Artículo 15. Caducidad.

Las previsiones contenidas en este artículo vienen referidas a la  caducidad de la autorización administrativa para la construcción de centros y así debería concretarse tanto en el título como en el cuerpo del precepto.

Sin perjuicio de lo anterior, también cabe señalar que no se advierte la utilidad de prever una caducidad para los supuestos en los que otorgada una autorización para la construcción de un centro, ésta no se lleve a cabo en los plazos que se contengan en la propia autorización, ya que este supuesto encajaría en la letra c) del artículo 22 que prevé la revocación de dicha autorización en el supuesto de incumplimiento sobrevenido de las condiciones o requisitos exigidos para la autorización, entre los que se considerarán incluidos los plazos a que estuviesen subordinadas las mismas.

- Artículo 17. Inspección.

La redacción del contenido de este precepto resulta muy confusa. De su tenor parece desprenderse que una vez concedida la autorización, pero antes del inicio de la actividad, se girará visita de inspección para comprobar que realmente se reúnen los requisitos para el ejercicio de la actividad para la que se ha concedido. Si es así la disposición resulta totalmente contraria a la propia naturaleza de la autorización que, por definición, exige una comprobación a priori de la concurrencia de tales requisitos. Si, por el contrario, lo que se pretende es recoger una previsión similar a la del artículo 22 de Decreto 54/2001, debe modificarse su redacción ajustándola a la que se contiene en el dicho artículo, aunque en lo que se refiere a la posibilidad de suspender el plazo para dictar la resolución del procedimiento autorizatorio, cabe recordar lo que ya se dijo en nuestro Dictamen 37/2001, respecto a dicha suspensión: "(...) que tal efecto suspensivo sólo es admisible cuando se trate de subsanar deficiencias en documentos u otros elementos de juicio exigidos por la normativa correspondiente, según se desprende del artículo 42.5, a) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Ello será posible en relación con la documentación exigida en el Proyecto para cada clase de autorización, pero si el Decreto tiene que aplicarse también cuando se establezcan los requisitos materiales y funcionales de los centros y servicios, ha de advertirse que las deficiencias en los mismos no podrán ser subsanadas por esta vía procedimental, ya que no tendrán el carácter documental o formal a que se refiere el indicado precepto. En estos casos, la Administración deberá dictar la resolución que proceda sobre el fondo del asunto, denegando la autorización si no se reúnen todos los requisitos materiales, sin perjuicio de que en la misma se condicione su otorgamiento a la subsanación de las carencias que, en este orden, se hayan detectado".

C) Sección 3ª. Tramitación telemática del procedimiento de autorización de funcionamiento.

- Artículo 19. Tramitación telemática del procedimiento de autorización de funcionamiento.

a) Desde la creación del Registro Electrónico Único de la Administración regional por el artículo 55 del Decreto 302/2011, de 25 de noviembre, el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones por parte de los ciudadanos a través de medios electrónicos que impliquen la presentación de escritos, solicitudes o comunicaciones deberá realizarse necesariamente a través del mismo (art. 56.1 del indicado Decreto). Dicho registro se integra en la Sede Electrónica y desde ella se accederá a sus servicios, por lo que la presentación electrónica de solicitudes de autorización a las que se refiere el artículo 19 del Proyecto debería realizarse a través de la indicada Sede Electrónica, en consonancia también con lo que al respecto se indica en la Orden de 15 de enero de 2013, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se dispone la puesta en marcha de la sede electrónica de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Cuestión diferente es que la Consejería proponente, acogiéndose a lo que prevé el artículo 30 del Decreto 302/2011, decida crear un punto de acceso electrónico sectorial en materia de autorización de centros y servicios sociales, pero para ello requerirá informe preceptivo y favorable de la Dirección General competente en materia de planificación informática, sistemas de información y aplicaciones informáticas corporativas.

b) Por otro lado, como quiera que buena parte de las cuestiones que aborda el Proyecto ya están reguladas en el ámbito regional por el citado Decreto 302/2011 (sistema de identificación y autentificación -artículo 9-; requisitos de los documentos presentados por los ciudadanos -artículo 40-;  presentación de documentos por los ciudadanos -artículo 44-; funcionamiento del registro electrónico único -Capítulo I del Título V-); el Proyecto debería efectuar una remisión expresa a sus previsiones, con lo que se evitarían discordancias tanto terminológicas como de regulación material que deben corregirse.

D) Sección 4ª. Notificación de cese y cambio de titularidad.

En lo que se refiere a esta Sección es necesario reiterar la observación que se contienen en la Consideración Cuarta, II, del presente Dictamen, relativa a la necesidad de sustituir las referencias que se contienen en este precepto a la "notificación" por la de "comunicación previa".

Por otro lado, al abordar el articulado en primer lugar el cambio de titularidad, sería más correcto que en la intitulación de la Sección se respetara dicho orden.

- Artículo 20. Notificación de cambio de titularidad.

a) Los documentos a los que se refiere el apartado 3 deben acompañar a la comunicación previa, sin que se alcance a comprender los motivos que puedan justificar su presentación a posteriori.

b) Obviamente cuando el cambio de titularidad se produce mortis causa la comunicación de tal circunstancia no puede producirse con antelación, pero no parece proporcionado un plazo tan dilatado como el que se prevé en el apartado 5. Resultaría conveniente reducir el mismo lo más posible o, al menos, explicar debidamente las causas que justificarían que durante todo ese tiempo, seis meses, la Administración no tenga conocimiento del cambio de titularidad que se ha producido en el centro o servicio.

c) En tanto que el apartado 3,c) prevé una subrogación del nuevo titular en cuantas obligaciones y compromisos estén pendientes con la Administración Regional, entre los que cabe incluir los que se deriven de la aplicación y justificación de las subvenciones que se hubiesen recibido, en el apartado 6 se establece que la transmisión "no exime a la entidad perceptora de la obligación de reintegrar la subvención en los términos que dispone la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuando se hubiera incumplido total o parcialmente el objetivo, la actividad o el proyecto para el que se concedió". Aunque no se diga claramente por entidad perceptora hay que tener a la transmitente de titularidad del centro o servicio, lo que abocaría a tal entidad bien a reintegrar las cantidades aún no aplicadas en el momento de la transmisión o a dilatar en el tiempo una serie de compromisos con la Administración regional sobre los que ya carecería de capacidad de decisión y de gestión. En este sentido resulta mucho más clara la previsión que al respecto se contiene en el artículo 26.2 del Decreto 54/2001, por lo que se sugiere se modifique el Proyecto en este sentido.

- Artículo 21. Notificación de cese o cierre de Centro o Servicio.

Una comparativa entre la regulación que se contiene en el artículo 27 del Decreto 54/2001 y la que se proyecta aprobar, evidencia una serie de cambios que no han resultado justificados en el expediente de elaboración de la norma. Así, se observa que actualmente se contempla el cese de un servicio o el cierre de un centro con carácter definitivo o temporal, total o parcial, en tanto que la previsión que se pretende incorporar al Ordenamiento Jurídico ha suprimido la posibilidad de que dichas operaciones puedan tener un carácter total o parcial, lo que podría dar lugar a considerar que cuando el cierre o cese sean sólo parciales no resulte necesario efectuar su comunicación previa. Conviene, pues, añadir tales puntualizaciones o, en caso de no hacerlo, explicar las causas que sustentan  su eliminación.

También, en lo que respecta al cese o cierre temporal, se ha eliminado la obligación, en caso de reanudación, de obtener una nueva autorización. Aunque quizá esta medida pueda resultar excesiva en los términos tan generales con los que viene prevista, sí que resulta necesario establecer una previsión sobre las actuaciones que han de llevarse a cabo para reanudar la actividad o reabrir el centro, de manera que si se hace en los mismos términos en los que venía desarrollándose con anterioridad sea objeto de comunicación a la Administración y si, en cambio, se produce una modificación se proceda en los términos que se establecen en la sección 2º del capítulo II del Proyecto.

E) Sección 5ª. Revocación de la autorización de funcionamiento.

- Artículo 22. Causas de revocación.

a) La salvedad al supuesto de revocación que se prevé en caso de fallecimiento o declaración de incapacidad del titular persona física del centro o del servicio cuando se produce el cambio de titularidad, debería hacerse extensivo al caso de que la revocación se produzca como consecuencia de la extinción de la personalidad jurídica de la entidad de la que dependa dicho servicio o centro.

b) Se advierte una cierta duplicidad entre el supuesto contemplado en el apartado c) y el que se recoge en el apartado f), por lo que se sugiere refundir ambos motivos de revocación.

c) Por el contrario sería conveniente en el apartado g) añadir, como causa de revocación, la falta de comunicación del cierre o cese del centro o servicio.

2º) Capítulo III. La acreditación de Centros y Servicios.

Cabe en primer lugar reiterar lo que respecto de la figura de la acreditación que se regula en el Proyecto se ha dicho en la Consideración Segunda, apartado 2, del presente Dictamen, lo que se puede resumir en dos conclusiones. La primera hace referencia a la incertidumbre que genera los términos en los aparece configurada la acreditación, así como a su falta de conexión directa con la LSSSRM. La segunda viene a incidir en una consideración puesta de manifiesto en otros Dictámenes emitidos con ocasión del sometimiento a este Consejo Jurídico de proyectos normativos en materia de asuntos sociales, relativa a la necesidad de procurar una adecuada integración de la norma que pretende aprobarse en  el marco normativo vigente en la materia de servicios sociales, lo que obligaría a concebir y desarrollar la acreditación como el acto por el cual el órgano competente en la materia declare que un centro o servicio social, previamente autorizados, reúne las especiales condiciones de calidad en la prestación de los servicios ofertados que se exigen para su integración en la red de centros y servicios del SAAD, dando así cumplimiento al mandato contenido en la LD.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe formular las siguientes observaciones puntuales al articulado.

- Artículo 25. Concepto.

Se pospone el establecimiento de los criterios a los que habrán de ajustarse los centros y servicios para obtener la acreditación de calidad para una futura norma a aprobar por el Consejo de Gobierno. La opción elegida por el redactor el Proyecto, además de contribuir a una indebida dispersión normativa y conculcar el principio de seguridad jurídica, contraviene el mandato legal del artículo 42 LSSSRM, resultando además incoherente con la propia denominación y ámbito de aplicación del Proyecto, que le demandan la mayor concreción posible de los requisitos exigibles para la acreditación de los centros y servicios, permitiendo a los interesados conocer desde el mismo momento de la entrada en vigor de la norma, las exigencias que han de satisfacer para obtener tal acreditación. Esta falta de concreción deja sin aplicación posible las previsiones normativas en relación con la acreditación.

- Artículo 27. Competencias y procedimiento.

En el apartado 2 de este artículo se hace mención a los criterios de calidad que se exigirán en un ulterior desarrollo del Decreto proyectado. Si nos atenemos al tenor del artículo 25 dichos criterios se fijarán por el Consejo de Gobierno y, por lo tanto, lo hará mediante una norma con rango de Decreto, que no desarrollará al que se pretende aprobar sino que lo completará. Debe corregirse en este sentido la dicción del precepto que nos ocupa, ya que de lo contrario cabría pensar que se está llevando a cabo una habilitación normativa a favor del Consejero lo que, según se ha dicho anteriormente, resulta contrario al vigente régimen de la potestad reglamentaria.

- Artículo 29. Validez de la acreditación.

a) Todas las referencias que se contienen en este precepto a la "validez" de la acreditación, deben sustituirse por la más adecuada de "vigencia".

b) La acreditación puede extinguirse bien por la finalización del plazo de vigencia, lo que se producirá de modo automático sin necesidad de seguir procedimiento alguno al efecto, o por revocación. En este sentido deben reformularse los apartados 2 y 3.

3º) Capítulo IV. El Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales.

- Artículo 36. Efectos de la inscripción.

a) En coherencia con el contenido de la Consideración Quinta, 4ª, del presente Dictamen, se ha de suprimir el apartado 1 del presente artículo.

b) Por la Dirección de los Servicios Jurídicos se cuestionó la legalidad de la exigencia de la inscripción en el Registro para poder contratar, alegando para ello que corresponde a la legislación sectorial de contratación pública el establecimiento de los requisitos y de las prohibiciones para contratar. La observación se rechaza basándose para ello en que tal prohibición viene recogida en el Decreto 54/2001, cuyo borrador fue sometido a consideración de este Órgano Consultivo, sin que en el Dictamen emitido al efecto se efectuase observación al respecto. Sin embargo, un examen de dicho Dictamen, el núm. 37/2001, evidencia todo lo contrario. En efecto, en el análisis que en el mismo se efectuaba del contenido del proyectado artículo 37 (36 en el texto que finalmente se aprobó), se indicaba lo siguiente: "(...) exigir la inscripción en este Registro para poder contratar es añadir un requisito no previsto en la legislación sobre contratación pública. Cuestión distinta es que constituya requisito para percibir subvenciones, ya se instrumente su otorgamiento por acto o por convenio. Para este último caso (convenio subvencional), hemos de recordar el principio general que exige que la potestad subvencionadora se ejerza, sea cual sea su forma de plasmación, con respeto a los principios de concurrencia, objetividad y publicidad, lo que debería consignarse en este artículo 37.2 para que no se entienda que, por el solo hecho de estar la entidad inscrita en el citado Registro, la Administración regional está habilitada para suscribir un convenio de naturaleza subvencional sin atender a los antedichos principios, aspecto este último de gran importancia ante la frecuencia con que se suscriben esta clase de convenios con entidades de Derecho Privado. Cuestión distinta será el modo de aplicar dichos principios a los diferentes supuestos que puedan darse, que es ajena al objeto de este Dictamen". Consideraciones que se reiteran íntegramente en lo que se refiere al precepto que ahora se dictamina y a todos aquellos del Proyecto en los que se contengan referencias a la obligación de estar inscrito para poder formalizar contratos con la Administración regional.

c) No se alcanza a comprender a qué se refiere el inciso final del apartado 2, por el que, en relación con la concesión de subvenciones o cualquier clase de ayuda de la Administración regional, se indica "cuya certificación deberá constar debidamente en el expediente". Si lo que se pretende es que a la información registral se incorporen los datos fehacientes sobre la obtención de subvenciones por parte de las entidades inscritas, deberá indicarse más claramente, concretando a quién corresponde facilitar dicha información.

d) Por las razones que se explican en la mencionada Consideración Quinta, IV, en el apartado 5 (que, por cierto, realmente es el 4) debe suprimirse la afirmación que se contiene relativa a la atribución de efectos habilitantes para el ejercicio de la actividad autorizada, porque dicha habilitación se produce por el propio otorgamiento de la autorización, en tanto que la inscripción sólo dota de publicidad oficial a los datos y documentos anejos a la misma.

- Artículo 38. Variaciones.

La obligación establecida en el último párrafo de este artículo puede rebasar el ámbito propio del Proyecto. Resultaría necesario concretar que las resoluciones judiciales que han de incorporarse al Registro son aquellas que afectan a las condiciones que fueron tenidas en cuenta para otorgar la autorización y, en ese caso, habría que plantearse su utilidad puesto que tal deber se ha de entender incluido en el genérico que se contiene en el primer párrafo.

- Artículo 39. Cancelación de las inscripciones.

En este precepto vuelve a advertirse la confusión que se produce en el Proyecto entre la autorización administrativa y su posterior inscripción, dotando en muchos casos a esta última de una regulación y unos efectos que, en realidad, corresponden a la primera. En efecto, las causas que en el artículo cuyo análisis nos ocupa se indican para la cancelación de la inscripción, son realmente causas de revocación de la autorización y como tales vienen recogidas en el artículo 22 del Proyecto. Aquí debe mantenerse el tenor del artículo 40 del Decreto 54/2001, previendo la cancelación de la inscripción registral como consecuencia de la revocación de la autorización, a lo que cabe adicionar los supuestos de cierre de centro o de cese de actividad que en el Proyecto no son objeto de autorización, sino de comunicación previa.

- Artículo 40. Procedimiento de cancelación

La redacción del presente artículo debe adecuarse a los cambios que se introduzcan en el tenor del artículo 39, según las observaciones que se recogen en el párrafo anterior.

4º) Capítulo V. La inspección de servicios sociales.

- Artículo 42. Cooperación y ámbito de actuación.

a) La coordinación de las actuaciones de la Inspección de Servicios Sociales con las desplegadas por otras unidades de las Administraciones públicas, correspondería, a tenor de lo establecido en el artículo 21,d) LSSSRM al Consejo de Gobierno, precisión que debe recogerse en el apartado 1 del precepto cuyo análisis nos ocupa.

b) En ese mismo apartado 1 se establece que las distintas unidades de las Administraciones públicas "proporcionarán cualquier documentación requerida que sea necesaria o que facilite la labor inspectora". Esta referencia genérica e indiscriminada a la documentación que se debe aportar a la Inspección de Servicios Sociales puede en algunos casos conculcar el derecho a la intimidad de los usuarios de los centros y servicios sociales (piénsese por ejemplo en las historias sociosanitarias), de ahí que resulte necesario supeditar dicha obligación al cumplimiento de la normativa aplicable en materia de protección de datos de carácter personal.

c) En el último párrafo de este artículo (al que debiera numerarse con el arábigo 4), se establece que los inspectores podrán solicitar "la comparecencia de los ciudadanos para la aportación de la documentación que se señale en cada caso o para efectuar las aclaraciones pertinentes". El término "ciudadano" resulta excesivamente genérico. Debe concretarse, como actualmente hace el artículo 45.5 del Decreto 54/2001, el tipo de personas que pueden ser requeridas (titulares del centro o servicio, trabajadores, usuarios, perceptores de subvención, etc.).

- Artículo 43. Funciones de la Inspección.

a) En el apartado c) de este artículo se establece como una función de la inspección la de velar porque las plazas que se oferten a través de centros y servicios privados, independientemente del tipo de contrato o vinculación que exista entre las partes, se realicen en las condiciones descritas en los respectivos contratos.

El contrato que hayan formalizados las entidades privadas prestadoras de servicios sociales y sus usuarios, constituye la concreción formal de una relación inter privatos, cuyo cumplimiento corresponde instar a las partes y, en última instancia, controlar a la jurisdicción ordinaria. Lo que sin duda sí constituye una función de la inspección de servicios sociales es controlar que dichas entidades en su actividad prestacional se ajusten a la normativa vigente en la materia y a las condiciones que, en su caso, se hubiesen fijado en la correspondiente autorización de funcionamiento.

b) La función que se atribuye en el apartado m) de crear un Registro de reclamaciones de Servicios Sociales, no resulta compatible con la naturaleza de la inspección (una mera unidad administrativa sin competencia normativa alguna). La creación de tal Registro correspondería, en su caso, al Consejo de Gobierno, observando para ello la necesaria armonización con la normativa existente en materia de protección de usuarios y consumidores.

- Artículo 44. Actuación inspectora.

a) Se detecta cierta duplicidad entre alguna de las previsiones de este precepto con las que se contienen en el proyectado artículo 42, de ahí que resulte procedente revisarlas eliminando o refundiendo las que se repitan. En cualquier caso, si se conservaran las referencias hechas al acceso por parte de los inspectores a informes y documentos, ha de recordarse lo que al respecto se ha indicado tanto sobre la necesidad de concretar que aquéllos deben estar relacionados con el objeto de la inspección, como que su aportación y examen se hará con respeto a la normativa en materia de protección de datos.

b) En el apartado 7 se afirma que "suspender por cualquier motivo injustificado la inspección, se podrá considerar obstrucción a la labor inspectora". La previsión resulta superflua pues el tipo infractor se encuentra perfectamente diseñado en la LSSSRM, y cuando una suspensión, o cualquier otro comportamiento, incidan en la labor inspectora dificultándola, se habrá producido el supuesto de hecho contemplado en dicho texto legal, sin necesidad de la previsión reglamentaria en este sentido.

- Artículo 46. Actas de inspección.

La determinación del valor probatorio de las actas que recoge el apartado 1 es un trasunto de la regulación que al respecto lleva a cabo, con carácter básico, la LPAC. Se sugiere, por lo tanto, su eliminación o, en su defecto, una referencia al precepto legal que transcribe (art. 137.3 LPAC), esto último en aplicación de la consolidada doctrina de este Órgano Consultivo sobre la utilización de la técnica denominada lex repetita.

- Artículo 47. Efectos de la inspección.

a) En el apartado 1 se debe concretar que el órgano competente para incoar el procedimiento sancionador será el que determina el Decreto 131/2005, de 25 de noviembre.

b) La redacción del apartado 5 relativo a la adopción de medidas cautelares debe revisarse con el fin de respetar lo que, al respecto, se contiene en el 54.1 LSSSRM y en el artículo 3 del Decreto 131/2005 antes citado.

- Disposición adicional primera.

Las entidades colaboradoras de adopción internacional (ECAI) están contempladas en el artículo 25 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor y modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que, en virtud del apartado tercero de la Disposición final vigésima primera, es de aplicación directa en la Comunidad Autónoma (dicho artículo 25 no tiene carácter orgánico, según se establece en la Disposición final vigesimotercera). El expresado precepto regula la adopción internacional, determinando, en su apartado primero, las funciones que corresponden a las entidades públicas en esa materia, entre las que figura la de acreditación, control, inspección y elaboración de directrices de actuación de las entidades que realicen funciones de mediación en su ámbito territorial.

Las instituciones colaboradoras de integración familiar (ICIF) se encuentran reguladas en el artículo 46 de la Ley 3/1995, de 21 de marzo, de la Infancia de la Región de Murcia (en lo sucesivo, LI). El citado artículo establece en su apartado primero que "podrán ser acreditadas por la Administración regional como instituciones colaboradoras de integración familiar los organismos de las entidades locales y las fundaciones, las asociaciones u otras entidades no lucrativas, legalmente constituidas, en cuyos estatutos o reglas figure como finalidad la protección de menores, siempre que dispongan de la organización y la estructura suficientes y de los equipos técnicos pluridisciplinares necesarios para cumplir esta función. Estas instituciones colaboradoras se someterán siempre a las directrices, la inspección y el control del organismo competente y sólo podrán intervenir en funciones de guarda y mediación con las limitaciones que se les señalen. Ninguna otra persona o entidad podrá intervenir en funciones de mediación para acogidas familiares o adopciones". Añadiendo en el apartado 2 que, por reglamento, se determinarán los requisitos que deben cumplir dichas entidades para ser acreditadas.

Este marco normativo estatal y autonómico se completa, en el ámbito internacional, con el Convenio de La Haya sobre protección de menores en materia de adopción internacional, ratificado por España el 30 de junio de 1995, que sentó las bases de la adopción internacional y estableció un sistema de garantías en los procesos de adopción de niños extranjeros. En su artículo 22 se prevé también la posibilidad de que las funciones atribuidas a la Autoridad Central puedan ser ejercidas por entidades colaboradoras que, a tenor del artículo 11, han de tener carácter privado, carecer de ánimo de lucro y ofrecer suficientes garantías.

Pues bien, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, haciendo uso de estas habilitaciones aprueba el Decreto 46/2006, de 28 de abril, por el que se regula la Acreditación y Funcionamiento de las Entidades Colaboradoras de Adopción Internacional y las Instituciones Colaboradoras de Integración Familiar, que, en relación con el objeto del Proyecto que se dictamina, establece la obligatoriedad de inscripción en el Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, pero condiciona dicha inscripción a la obtención de la correspondiente acreditación que viene así a sustituir a la genérica autorización contemplada en el Decreto 54/2011. Así lo indica claramente la Disposición Adicional Primera del citado Decreto 46/2006 al establecer que "las alusiones contenidas en el Decreto nº 54/ 2001, de 15 de junio, de autorizaciones, organización y funcionamiento del registro de entidades, Centros y Servicios Sociales de la Región de Murcia y de la Inspección  a la 'autorización de funcionamiento' de las Entidades Colaboradoras de Adopción Internacional e Instituciones Colaboradoras de Integración Familiar, deberán entenderse referidas a la 'Acreditación' regulada en el presente Decreto".

La anterior previsión normativa parece adecuada teniendo en cuenta la singularidad de las ECAI y las EFAI que demandan un régimen jurídico de autorización (acreditación en este caso) sustantivo y formal específico, cuyo mantenimiento no queda claro con la redacción que presenta la Disposición adicional primera del Proyecto que se dictamina, que declara de un modo bastante ambiguo el sometimiento de dichas entidades a "autorización", sin concretar si se refiere a la que se regula en la norma proyectada o a la específica que contempla el Decreto 46/2006. La obligada clarificación de la relación existente entre ambos Decretos, el vigente y el que se proyecta, exige la modificación de la redacción de esta Disposición que debe limitarse a declarar que las referencias contenidas en el Decreto 46/2006 al Decreto 54/2001, deben entenderse hechas al nuevo Decreto.

Cabe, desde luego, la posibilidad de que el nuevo régimen jurídico que se pretende implantar decida sustituir la vigente acreditación de las ECAI y las EFAI por la autorización genérica prevista para las entidades prestadoras de servicios sociales o, incluso, la acumulación de ambas figuras. La primera opción entendemos que resulta incompatible con la especificidad que antes señalábamos presentan estas entidades, en tanto que la segunda no concordaría con los principios de agilidad, simplicidad, eficacia y eliminación de obstáculos para el desarrollo de actividades de prestación de servicios sociales que la propia exposición de motivos indica que persigue el Proyecto. En cualquier caso, ambas requerirían un informe del servicio que tenga atribuidas las funciones en materia de menores y una cumplida explicación en la Memoria de oportunidad que analizase la justificación de tal decisión y las consecuencias jurídicas de la misma.

- Disposición transitoria primera. Adaptación de Centros, Establecimientos y Servicios.

En esta disposición sólo se prevé la adaptación respecto de la tipología aprobada por el Decreto, así como la aplicación de aquélla a los expedientes que se encuentren en tramitación. Convendría que tal circunstancia se estableciese en relación con la totalidad del texto normativo que se pretende aprobar.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuenta con competencia material para aprobar el texto sometido a consulta, siendo adecuada la forma de Decreto.

SEGUNDA.- Se reitera la Conclusión Tercera del Dictamen 26/2003 de este Órgano Consultivo, sobre la necesidad de que la LSSSRM incluya el régimen legal sobre la autorización para el establecimiento y apertura de servicios y centros de servicios sociales.

TERCERA.- La regulación de la figura jurídica de la acreditación debe cohonestarse con el artículo 16 LD y el Acuerdo del Consejo Territorial del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia, en los términos que se indican en la Consideración Segunda, II, del presente Dictamen.

CUARTA.- Además de lo anterior tienen carácter esencial a los efectos previstos en el artículo 61.3 del Reglamento de Orgánico y de Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, las siguientes observaciones:

- La que se efectúa en la Consideración Cuarta, II, relativa a la sustitución de las referencias contenidas en el Proyecto a la notificación del cambio de titularidad, del cese o del cierre de centros o servicios, por la de comunicación previa.

- Las que se contienen en la Consideración Quinta, III, sobre la necesidad de despejar en el texto la confusión que en algunos casos se produce entre los efectos de la autorización y los de la inscripción de un centro o de un servicio social, de modo que quede claro que la inscripción en el Registro no condiciona la habilitación para el ejercicio de la actividad (artículos 36.1; 36.5; y 39, en los términos que se indican en la Consideración Sexta).

- En relación con la regulación de una tipología básica de centros, establecimientos y servicios sociales, las que se indica en la Consideración Quinta, IV, sobre la necesidad de armonizar las previsiones del Proyecto con las que ya se contienen en otras normas del sector, así como la de despejar cualquier duda que pueda suscitarse sobre el carácter asistencial de los centros para trabajadores temporeros.

- En lo que se refiere a la parte expositiva las que se indican en la Consideración Sexta, relativas a la necesidad de completar y modificar dicha parte en los términos que se señalan en la citada Consideración.

- La realizada en la Consideración Sexta, sobre la sustitución de la expresión "declaración responsable" por otra que no induzca a confusión con la figura regulada en la LPAC (artículo 10, apartado h).

- La que se señala en la Consideración Sexta sobre la necesidad de que la comprobación sobre el cumplimiento de los requisitos para ejercer la actividad (apertura de centro o prestación de servicio), se efectúe antes de conceder la autorización (artículo 17).

- La que se indica sobre la necesidad de rectificar la redacción del artículo 27, de modo que quede claro que el establecimiento de los criterios de calidad para obtener la acreditación, se llevará a cabo mediante Decreto del Consejo de Gobierno (Consideración Sexta).

- Sobre la improcedencia de exigir la inscripción en el Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales para poder contratar (art. 36 y concordantes), puesto que ello supondría añadir un requisito no previsto en la legislación sobre contratación pública, para lo que la Comunidad Autónoma carece de competencias, (Consideración Sexta).

- Las relativas al artículo 42, sobre la necesidad de supeditar a la normativa aplicable en materia de protección de datos  la obligación de proporcionar a la Inspección cualquier documento que facilite su labor; así como la de concretar el tipo de personas que pueden ser requeridas por dicha Inspección (Consideración Sexta).

- Las que se indican en el análisis que se lleva a cabo en la Consideración Sexta sobre el artículo 43, en el sentido de eliminar como funciones de la Inspección las que se recogen en los apartados c) y m) de dicho precepto.

- La que contiene en la Consideración Sexta sobre la necesidad de modificar la redacción de la Disposición adicional primera, que debe limitarse a declarar que las referencias al Decreto 54/2001 que se contienen en el Decreto 46/2006, deben entenderse hechas al nuevo Decreto que se pretende aprobar.

QUINTA.- El resto de observaciones formuladas, de asumirse, contribuirían a la mejora técnica del Proyecto y a su mejor inserción en el ordenamiento.

No obstante, V.E. resolverá.