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Dictamen nº 136/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de mayo de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 10 de julio de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por un accidente de circulación (expte. 263/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 15 de mayo de 2012, x presenta una reclamación de responsabilidad patrimonial solicitando una indemnización que no cuantifica, por los daños sufridos a consecuencia del accidente sufrido el día 15 de mayo de 2011 cuando participaba en la Marcha Cicloturista "Mariano Rojas", organizada por el Club Ciclista Mariano Rojas de Cieza. Señala que el siniestro se produjo en la carretera RM-B-27, en el paraje conocido como "El Monteral", dirección al Niño de Mula, en una curva a la derecha identificada con las coordenadas que indica. Señala como causa del accidente el haberse salido de la carretera durante el trazado de la curva debido a la irregularidad del firme, muy bacheado, que lo expulsó al canal de recogida de aguas pluviales que discurre junto a la carretera. Una vez en dicho canal, continua diciendo, no pudo reincorporarse a la vía por la existencia de una arqueta oculta por la vegetación, en la que introdujo la rueda delantera de la bicicleta lo que le produjo una caída a consecuencia de la cual sufrió lesiones de las que tuvo que ser atendido en primer lugar por el servicio médico de la ambulancia de la Cruz Roja y, posteriormente, por los facultativos de los Hospitales de la Vega Lorenzo Guirao, de Cieza, y Virgen de la Arrixaca, de Murcia. Las lesiones que sufrió, según el parte médico de alta del Hospital Virgen de la Arrixaca, consistieron en: fractura cervical de Jefferson y odontoides tipo 2, siendo intervenido quirúrgicamente para la fijación posterior cementada de las vértebras C1 y C2, artrodesis instrumentada por vía posterior de las vértebras citadas. Tras el alta permaneció hasta el 24 de agosto de 2011 (tres meses desde la intervención) en reposo con un collarín cervical permanente.
Al escrito acompaña la siguiente documentación: a) situación global del punto del accidente mediante la aplicación google maps; b) diversos documentos correspondientes a la asistencia sanitaria recibida; y c) declaración del Secretario Autonómico de Cruz Roja en la Región de Murcia, en la que se indica que el reclamante fue atendido por la ambulancia de dicha organización que prestaba servicio en una carrera ciclo turística en Cieza.
Finaliza afirmando la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración titular de la carretera por no mantener ésta en las debidas condiciones de seguridad para la circulación.
SEGUNDO.- Con fecha 21 de mayo de 2012 el órgano instructor requiere al reclamante para la subsanación y mejora de la reclamación, presentando éste diversa documentación, entre la que figura la siguiente:
- Fotografías del lugar del accidente.
- Informe radiodiagnóstico correspondiente a la asistencia sanitaria recibida en el Hospital Virgen de la Arrixaca.
- Informe Médico de un facultativo especialista en valoración del daño corporal, en el que se establece como fecha de estabilización de las lesiones la del 19 de diciembre de 2011, y se fijan las secuelas según detalle que aparece al folio 73 del expediente.
En este mismo escrito el interesado fija la cuantía indemnizatoria en 42.962,15 euros, según desglose que se contiene al folio 72 del expediente.
Finaliza proponiendo como medios de prueba la documental, consistente en que se tenga por reproducidos todos los documentos aportados hasta ese momento, y testifical, mediante la declaración de x, y.
TERCERO.- El día 25 de octubre de 2012 la instructora vuelve a dirigirse al reclamante requiriéndole para que llevase a cabo una declaración en la que manifestara expresamente no haber recibido indemnización de ninguna compañía de seguros u otro tipo de entidad, así como para que indique si se siguen, por los mismos hechos, otras reclamaciones civiles, penales o administrativas.
El requerimiento es atendido por x, mediante escrito de 22 de febrero de 2013, en el que dice: "declaro que no he percibido cantidad alguna por el siniestro de referencia, solamente la mutua correspondiente se hizo cargo de los gastos de hospitalización. Asimismo declaro que no sigo ninguna otra reclamación por estos mismos hechos".
CUARTO.- Sin que conste por quién fueron incorporadas aparecen en el expediente copia de dos pólizas de seguro suscritas por la Federación de Ciclismo, una de responsabilidad civil con la aseguradora -- y otra de Seguro Deportivo con la Mutualidad General Deportiva. De las condiciones generales de este último parece desprenderse que tanto la asistencia sanitaria como la compensación económica por pérdidas anatómicas o funcionales, que sean consecuencia de un accidente deportivo figurarían entre las prestaciones otorgadas por el mismo.
QUINTO.- Requerida la Dirección General de Carreteras para que informe sobre la reclamación, por el Jefe de Sección de Conservación II, se emite con el siguiente contenido:
"1. En relación con la realidad y certeza del evento lesivo no queda lugar a duda con las pruebas aportadas.
2. No se aprecia existencia de fuerza mayor pero si se considera que existe actuación inadecuada por parte tanto del perjudicado como de los organizadores de la prueba:
En primer lugar hemos de tener en cuenta que las carreteras son infraestructuras de transporte y no deportivas. Esto quiere decir que si se emplean para un uso que no es el suyo deben los organizadores de la prueba tener en cuenta el estado de la misma y condicionar la prueba a su estado. No es posible que sea la carretera la que deba adaptarse a las condiciones de la prueba deportiva, y más aún en los momentos de crisis en los que atraviesa el país desde hace ya algunos años.
Por otra parte y ciñéndonos al relato del accidente: 'El accidente se inicia al salirse de la carretera durante el trazado de la curva por la irregularidad del firme, muy bacheada, que me expulsa al canal de recogida de aguas pluviales que discurre junto a la carretera. Una vez en este canal, no puede reincorporarse a la vía R M- B 27 por la existencia de una arqueta oculta por la vegetación, donde al introducirse la rueda delantera se produce la caída y las lesiones que posteriormente se describen' podemos inferir lo siguiente:
a) En primer lugar la clara velocidad inadecuada del ciclista al estado y trazado de la carretera, que se ve expulsado de la curva. Está claro que es una prueba ciclista que al ir en grupo y pendientes de competir no se ve ni el trazado ni el estado de la carretera, pero también está claro que la carretera no es un circuito de carreras.
b) Una vez fuera de la calzada en vez de pararse, prosigue en la cuneta para intentar salir de ella hacia la carretera sin parar para no perder ritmo. Seguimos entendiendo que se trata de una prueba ciclista, pero también que la carretera no es un circuito de carrera y que la actuación del ciclista, una vez fuera de la calzada y al ver que la maleza en la cuneta no es adecuada.
3. No existe constancia de la existencia de otros accidentes en el mismo lugar.
4. Por consiguiente, es evidente que no existe relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras, en tanto la carretera se encuentra en perfecto estado para cumplir con su misión de infraestructura de transporte. Un usuario que se hubiese desplazado en bicicleta por esa carretera no hubiese podido tener ese accidente.
5. La carretera tiene un ancho medio de calzada de 4,60 a 4,80 m de ancho sin arcenes, y está señalizada con indicación de curvas y velocidad limitada a 40 km/h".
SEXTO.- La prueba testifical se practica el día 27 de febrero de 2013, y en ella comparecen y declaran los testigos propuestos, los cuales, tras contestar a las generales de la Ley de Enjuiciamiento Civil, responden, en síntesis, a las preguntas y repreguntas que se les formulan del siguiente modo:
x, participante en la carrera.
1. Que participó en la carrera.
2. Que delante de él y del reclamante dos ciclistas chocaron entre sí "y el pelotón de esa parte junto a nosotros se fue al suelo".
3. Que la carretera está muy parcheada, lo que unido a la presencia de gente provocaba una gran dificultad para transitar.
4. El tramo era descendente y con curvas.
5. Que vio cómo el reclamante después de trazar la curva se cayó.
6. Que circulaban a 20 o 15 km/h.
7. Que una o dos curvas antes fueron advertidos de que llevasen cuidado.
x, miembro de la organización de la carrera.
2. Que el asfalto tenía defectos y curvas. La presencia de gravilla no puede confirmarla.
3. Que desde que se marca el circuito hasta que se celebra la carrera el tiempo máximo que puede transcurrir es de 3 días, por lo que el estado de la carretera, salvo que llueva, no suele variar.
4. Que cuando marcó el recorrido no observó la existencia del desagüe de cemento que el reclamante dice que había.
5. Que su presencia en la zona de curvas donde se produjo el accidente se debía a que se consideraba peligroso dicho tramo, "había incluso personas marcando las curvas".
6. Que la ambulancia va con el transcurso de la prueba y que ignora porque se encontraba en el lugar del accidente precisamente cuando éste ocurrió.
7. Que no presenció el accidente, aunque sí tuvo conocimiento de él.
8. Que solicitaron la correspondiente autorización a la Federación Murciana de Ciclismo para realizar la carrera.
9. Que el lugar en el que ocurrió la caída tiene un descenso muy pronunciado, muchas curvas y un firme irregular.
10. Que cada corredor va a una velocidad distinta, sin que pueda precisar cuál.
11. Que "como conocíamos que era peligroso nosotros dispusimos a 3 personas para que advirtieran que era peligroso. Lo de la ambulancia no sabía que estaba allí".
SÉPTIMO.- Seguidamente se otorga trámite de audiencia al reclamante que comparece mediante escrito de 20 de marzo de 2013, en el que formula, en síntesis, las siguientes alegaciones: a) que tanto de la prueba documental como de la testifical, se puede constatar que la causa del accidente no fue otra que el mal estado del firme; b) que circulaba a 20 km/h, es decir, por debajo de los 40 km/h permitidos; c) que la carrera no tenía carácter competitivo; d) que los días de incapacidad y las secuelas son la que se recogen en el informe médico que ya adjuntó; y e) que existe relación causal entre el mal estado de la carretera y el accidente sufrido, sin que coadyuvase en ello el pretendido exceso de velocidad que nunca llegó a producirse. Finaliza reiterando su solicitud de indemnización.
OCTAVO.- El 29 de abril de 2013 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por entender que no ha quedado probada en el expediente la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños alegados.
En tal estado de tramitación se remite el expediente mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico en la fecha que se indica en el encabezamiento del presente Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre la propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. El reclamante ostenta legitimación para deducir la pretensión indemnizatoria formulada en el escrito de reclamación, al haber quedado acreditado en el expediente haber sufrido las lesiones que se señalan en la documentación sanitaria que se ha incorporado al expediente.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la carretera en la que se produce el accidente de titularidad regional, como se desprende de la documentación incorporada al procedimiento. El órgano competente para resolver el procedimiento es el Consejero consultante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16.2,o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LRJMU).
II. Vista la fecha de los hechos, así como la de la curación con secuelas de las lesiones y la de la presentación de la reclamación, cabe concluir que la acción resarcitoria ha sido ejercitada dentro del plazo anual establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
III. Cabe afirmar que el procedimiento seguido se ha ajustado en términos generales a los trámites previstos en el artículo 6 RRP. No obstante, cabe formular las siguientes observaciones:
a) Constituye reiterada doctrina de este Órgano Consultivo (por todos, Dictamen núm. 63/2004 y Memoria del Consejo Jurídico de 1999), que entre los principios y fines que rigen toda actividad instructora se encuentra el de traer al procedimiento toda la información que, en hipótesis, pueda ser necesaria para decidir el contenido de la resolución.
A la luz de esta premisa la actuación del órgano instructor en el supuesto que nos ocupa ha adolecido de algunas carencias que a continuación se indican:
- Debió requerir a la Federación Murciana de Ciclismo y al Club Ciclista "Mariano Rojas" información sobre las características de la marcha y la autorización obtenida.
- Debió, asimismo, solicitar de los órganos con competencia para informar o autorizar la marcha, para que indicasen si ésta fue autorizada y en qué condiciones.
- Debió dirigir escritos a las entidades aseguradoras que se indican en el Antecedente Cuarto, para que indicaran si por el interesado se había formulado reclamación de indemnización y si la misma había sido atendida y en qué medida.
b) De conformidad con los artículos 13.2 RRP y 89 LPAC, la resolución que ponga fin al procedimiento de exigencia de responsabilidad patrimonial "decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo". Tales preceptos cabe hacerlos extensivos a la propuesta de resolución, en tanto que es base técnica en la que se fundamentará la resolución final del procedimiento.
Examinada la propuesta contenida en el expediente sometido a consulta, es de apreciar una infracción de lo dispuesto en los preceptos transcritos pues omite cualquier referencia a una de las cuestiones derivadas del procedimiento, cual es el hecho de que el accidente se produjera en el desarrollo de una marcha ciclista y de que, al parecer, la misma estuviese cubierta con un seguro que podría haber dado cobertura al accidente ya que éste tenía, sin lugar a dudas, la calificación de deportivo; ello, claro está, sin excluir las posibles acciones que las aseguradoras pudieran haber ejercido, en su caso, frente a la Administración, ya que la existencia de los mencionados seguros no es obstáculo para que pueda apreciarse, en su caso, la existencia de imputabilidad en la actuación del servicio autonómico de carreteras.
Esta omisión alcanza incluso a los antecedentes de hecho de la propuesta de resolución que omiten cualquier referencia a las pólizas que aparecen incorporadas al expediente, sin que tan siquiera se indique el modo en el que lo han hecho.
TERCERA.- Sobre los requisitos que determinan la responsabilidad patrimonial. Inexistencia.
El artículo 139.1 LPAC establece, con carácter general, que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por tanto, los presupuestos de la responsabilidad patrimonial son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia (SSTS, Sala 3ª, de 21 de abril y de 20 de mayo de 1998), los siguientes: que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea antijurídica, en el sentido de que el perjudicado no tenga obligación de soportarla; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor, a los cuales importa añadir el comportamiento de la víctima en la producción o en el padecimiento del daño, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte.
Veamos la aplicación de estos requisitos al presente supuesto:
1) Daño en sus bienes, real, concreto y susceptible de evaluación económica.
Las lesiones sufridas por el reclamante han de entenderse probadas con la documentación de naturaleza sanitaria incorporada al expediente.
2) Realidad de los hechos.
También ha quedado acreditado en el expediente, gracias a la prueba testifical practicada, que el accidente se produjo durante el transcurso de una carrera ciclista y en el lugar indicado por el interesado.
3) Funcionamiento de los servicios públicos y el nexo causal con el daño producido.
Mantiene el órgano instructor que no ha quedado debidamente acreditado la existencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño producido, ya que de las pruebas practicadas en el expediente no puede colegirse tal circunstancia, apreciación que comparte este Consejo Jurídico, puesto que la mera constatación de la realidad de unos daños no permite concluir, sin más, que los mismos sean imputables al servicio regional de conservación de carreteras.
En efecto, hay que recordar que el nexo causal constituye el elemento nuclear de la responsabilidad patrimonial de la Administración, de concurrencia inexcusable para generarla, así como que, de acuerdo con los artículos 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) y 6.1 RRP, la acreditación de este requisito corresponde al reclamante.
Pues bien, en el presente caso la reclamación sólo se basa en el mal estado de la calzada, pero sin aportar informe técnico alguno que así lo corrobore. Sin embargo, por los servicios técnicos de la Dirección General de Carreteras sí se indica que el estado de la vía era adecuado para una circulación normal (infraestructura de transporte, señala), lo que no significa que lo fuese para el desarrollo de una competición deportiva, aunque esta última afirmación ha de matizarse con el hecho de que, a tenor de lo establecido en el artículo 17 en relación con el artículo 2.2 del Anexo II del Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre (RGC), el titular de la vía, aquí la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, debió informar sobre la viabilidad de la prueba, aunque ello no descarta que el trazado de la carretera presentase en algunos puntos ciertas características que lo hiciesen peligroso, circunstancia aceptada por los organizadores (testimonio de x), lo que les llevó a montar un dispositivo de aviso a los corredores para que extremaran el cuidado en la conducción, sin que el reclamante, según se desprende de lo actuado, atemperara su velocidad a las condiciones de la vía.
En este orden de cosas, cabe decir que, en contra de lo que mantiene el interesado, la carrera sí que era competitiva tal como se desprende de la información que se contiene en la cláusula 19 del Reglamento de la prueba que aparece publicado en la dirección de internet http://www.conxip.com/reglamentos/ReglamentoXmarchamarianorojas, en la que se indica que se hará entrega de trofeos al primer clasificado de la general, así como al primer clasificado de cada una de las categorías. Lo que viene a dar respaldo a la afirmación de la Dirección General de Carreteras sobre el probable exceso de velocidad del reclamante, lo que, por otro lado, es consustancial a este tipo de eventos en los que, precisamente, se trata de ser más veloz que los demás participantes. Esta fundada presunción, la de la excesiva velocidad, viene a ser respaldada por el testigo organizador de la prueba, cuando alega que cada corredor circula a una velocidad distinta sin que pueda precisar cuál; y, además, no puede considerarse enervada por la afirmación exoneratoria de los implicados (reclamante y testigo corredor) sobre que lo hacían a una velocidad inferior a la permitida.
A la más que probable velocidad excesiva cabría adicionar otros elementos que pudieron coadyuvar decisivamente en la ocurrencia del siniestro, tales como el hecho de que los corredores que circulaban delante del reclamante chocaran entre sí provocando la caída del pelotón, o que la presencia de gente dificultara la rodadura (vid. supra Antecedente Sexto).
Si a lo anterior se añade que la participación en una carrera ciclista es voluntaria y comporta que los participantes asumen las reglas propias de la competición, así como los riesgos o peligros inherentes a su práctica, como son las caídas en el ciclismo, resulta que el interesado no puede reputar como lesión indemnizable las incidencias o lesiones derivadas de tal práctica.
Por otro lado, el hecho de que no se haya producido en el punto en el que ocurrió la caída ningún otro accidente, ni de participantes en la marcha ni de usuarios ordinarios de la vía, incide en la apreciación que hace la Dirección General de Carreteras sobre el hecho de que se trata de un caso aislado cuyo origen no hay que buscar en las características de la vía, sino en el comportamiento del reclamante que no respetó las normas de tráfico a las que debía someterse ya que al tratarse de una marcha ciclista la vía permanece abierta al tráfico (art. 30 RGC). En este sentido cabe recordar que los artículos 19.1 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y 45 del propio RGC obligan a adecuar la conducción a las condiciones de la vía.
Por tanto, el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no exime del imprescindible nexo causal entre la actuación de la Administración y el daño, como han puesto de manifiesto la doctrina del Consejo de Estado (Dictamen núm. 2582/98, de 16 de julio) y pronunciamientos judiciales, entre ellos, la Sentencia de 13 de junio de 2001, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Fundamento Jurídico Tercero). En el presente supuesto hay ausencia de prueba de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de carreteras y el daño alegado, alcanzándose, a la luz de lo actuado, la convicción de que el accidente se ocasionó por la conducta del ciclista al maniobrar con velocidad inadecuada, dadas las características de la vía.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria, al considerar que no se acreditan los elementos generadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
No obstante, V.E. resolverá.
