Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 353/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 17 de diciembre de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Universidades y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 26 de noviembre de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x por el accidente escolar sufrido por su hijo (expte. 399/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 25 de septiembre de 2013, x presentó en el registro del Colegio público de Educación Infantil y Primaria (CEIP) "Jacinto Benavente", de Alcantarilla, un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial dirigido a la Consejería de Educación, Universidades y Empleo, solicitando indemnización por los gastos padecidos por causa del accidente escolar sufrido el 19 de septiembre de 2013 por su hijo x en dicho centro. En la citada reclamación alega: "Al bajar de clase un niño le dio un bofetón, partiéndole las gafas". Solicita se le indemnice en la cantidad de 132,00 euros, por gastos de reposición de dichas gafas, según factura que adjunta, además del Libro de Familia acreditativo de la filiación.
SEGUNDO.- Obra en el expediente un informe de accidente escolar de la Directora del Centro, de fecha 23 de septiembre, sobre los hechos, en el que se hace constar: "Bajando las escaleras para ir a casa, x le da un golpe en la cara a x, provocándole la rotura de gafas". Añade que fue a las 13 horas y que se encontraba presente la profesora x.
TERCERO.- Con fecha de 4 de octubre de 2013, el Secretario General de la Consejería de Educación, Universidades y Empleo dicta resolución admitiendo a trámite la reclamación y designando instructora del procedimiento, siendo notificado a la reclamante.
CUARTO.- Con fecha de 10 de octubre de 2013 la instructora solicita informe complementario a la Directora del centro, siendo emitido por ésta el 18 de octubre, en el que expresa lo siguiente:
"1.-Relato pormenorizado de los hechos.
A la hora de la salida del día 19 de septiembre, siendo las 13:00 horas, bajando la escalera en fila (junto a la pared, como se recoge en la organización del centro), el alumno x, de 8 años de edad, le pega un golpe en la cara a x, también de 8 años de edad, ambos de 3o D, con tan mala fortuna que le rompe las gafas. El motivo por el que dijo que le dio la torta fue porque se estaba saliendo de la fila.
2.- Testimonio del responsable de la vigilancia.
Los encargados de vigilar a los alumnos en las subidas y bajadas son los propios maestros con los que tienen clase en el momento, los especialistas y equipo directivo vigila que esto se cumpla y que se baje en orden.
El día 19 al pie de la escalera estaba x, maestra de religión, quien informa de lo expuesto anteriormente, que x le había dado una torta, diciendo el niño más tarde los motivos por los que lo hizo. Yo misma estaba cerca del descanso de la escalera controlando la bajada.
3.- Se le ha aplicado algún tipo de sanción al alumno responsable de la sanción...
En el mismo momento de acontecer el hecho se aplica el artículo 48, Decreto 115/2005, por el que se establecen las normas de convivencia del centro, en el apartado 48, e) de dicho Decreto (actos de indisciplina, incorrección o desconsideración hacia el profesor u otros miembros de la comunidad educativa), en base al artículo 49 en sus apartados 49, a) y 49 b), el alumno comparece inmediatamente ante el jefe de estudios, que le amonesta verbalmente y por escrito, mostrando el niño arrepentimiento inmediato, con un llanto desconsolado.
La directora se pone en contacto con la madre del niño, que acude al centro y se le explica lo ocurrido, expresando cuánto lamenta lo ocurrido y reprendiendo a su hijo. Dice también que hablará con la madre de x para pedirle disculpas.
Se le expone que debe reparar el daño ocurrido, tal como se recoge en el apartado 49, d), (reparar el daño causado a las pertenencias de otros miembros de la comunidad), ante lo que dice que se encuentra en una situación económica muy precaria y no puede hacer frente al gasto.
Dada la edad de los alumnos, que los hechos ocurren de forma fortuita, con maestros vigilando en las escaleras y las circunstancias económicas de las familias, es por lo que se decide poner en marcha el protocolo de accidente escolar."
Adjunta a su informe un parte de incidencia extendido por el Jefe de Estudios del centro el 19 de septiembre de 2013, en el que hace constar que el alumno x compareció ante el mismo, que le expuso los hechos acaecidos (en el sentido expuesto en el informe de la Directora) y que el alumno fue objeto de amonestación por dicho Jefe de Estudios, conforme al citado Decreto regional nº 115/2005.
QUINTO.- Mediante oficio de 24 de octubre de 2013 se acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente para la reclamante, no constando su comparecencia ni la presentación de alegaciones.
SEXTO.- El 21 de noviembre de 2013 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que trató de un hecho fortuito, por lo que, conforme con reiterada doctrina consultiva y jurisprudencia, no concurre el adecuado nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos y los daños por los que se reclama indemnización.
SÉPTIMO.- En la fecha y por el órgano expresado en el encabezamiento del presente se solicitó Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. En lo que se refiere a la legitimación activa, la reclamación se formula por persona interesada, al sufrir los gastos por los que reclama indemnización.
Respecto a la legitimación pasiva, la Consejería consultante es competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación.
II. La reclamación fue presentada dentro del plazo de un año establecido al efecto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Consideraciones generales.
I. Conforme a lo establecido en el artículo 139 y siguientes LPAC, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de sus servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor.
Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas y siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley.
Ahora bien, el Consejo Jurídico ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter marcadamente objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el sólo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos y con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
II. Como ha señalado este Consejo Jurídico, la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia sobre reclamaciones por daños acaecidos en centros escolares destaca que debe partirse del hecho de que la Administración no tiene el deber de responder sin más de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros escolares de su titularidad, sino que para que proceda la responsabilidad patrimonial deberán darse los requisitos que la caracterizan, recogidos en los artículos antes citados de la LPAC. Así, en su dictamen nº 1747/1997, de 24 de abril de 1997, el Consejo de Estado manifiesta que "cualquier efecto dañoso que se produzca en los centros escolares (o como consecuencia de actividades extraescolares) no genera automáticamente una conexión causa-efecto con la prestación del servicio educativo que permita declarar la responsabilidad de la Administración, sin que, por lo demás, sea viable interpretar el referido deber de vigilancia de una manera tan extensa que convierta de hecho el servicio público educativo en una especie de actividad absolutamente controlada en cualquiera de sus manifestaciones, lo que llevaría, de admitirse, a convertir (lo cual es improcedente, según se ha señalado) el instituto de la responsabilidad patrimonial en una especie de seguro a todo riesgo, con la desnaturalización que ello comportaría".
Así, como se manifiesta en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 5 de junio de 1998: "La prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a estas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico".
III. Por otra parte, el Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de febrero de 1998, indicó que "durante el desarrollo de las actividades escolares, extraescolares y complementarias el profesorado tiene el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia". En los párrafos 5º y 6º del artículo 1903 del Código Civil se establece que "las personas o entidades que sean titulares de un Centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del Centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias. La responsabilidad de que trata este artículo cesará cuando las personas en él mencionadas prueben que emplearon toda la diligencia de un buen padre de familia para prevenir el daño".
Éste es, en lo sustancial, vista la jurisprudencia sobre el racional alcance que ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, el estándar ordinario de funcionamiento del servicio público educativo que debe aplicarse en los casos en que se le reclama por daños producidos por un alumno a otro en el centro escolar, sin perjuicio de las peculiaridades que impone el tratarse aquí de una responsabilidad de Derecho Público, de posterior comentario.
De esta manera, la aplicación al caso de los antedichos criterios determinará si el daño resulta o no imputable a la Administración, por cuanto sólo la infracción del referido estándar de vigilancia permitirá afirmar la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público educativo, entendido en sentido amplio, y los daños por los que se reclame indemnización.
En nuestro reciente Dictamen nº 310/14, de 10 de noviembre, realizamos un análisis de algunos Dictámenes de órganos consultivos y de diversas sentencias recaídas en casos en que el daño sufrido se debe a un acto intencionado de otro alumno (y no, estrictamente, a una acción fortuita, como erróneamente considera la propuesta de resolución).
Citábamos allí nuestro Dictamen 206/2014, de 8 de julio, en el que expresamos lo siguiente:
"También se acompaña informe de accidente escolar suscrito por el Director del colegio en el que se hace constar que el accidente ocurrió en la fecha indicada, en la pista de educación física y en presencia de los alumnos de la clase de Sexto de Primaria a la que pertenece el alumno. Además, se relata que "Estaban en círculo para realizar el calentamiento y un compañero lo agarró por la cintura, perdió equilibrio estando delante otro compañero con lo que al caer, dio con la cabeza en el suelo. Se le puso hielo y llamó a la familia" (...)
En el supuesto examinado puede afirmarse que ese grado de diligencia no demandaba mayores medidas de prevención y protección que las adoptadas, ya que el evento dañoso se produjo al comienzo de la clase de educación física, cuando los alumnos debían comenzar el calentamiento previo al desarrollo de los ejercicios, momento en el que no puede lógicamente inferirse que se pueda producir ninguna situación de riesgo o que se derive un incremento del mismo más allá de lo que pueda suceder de manera habitual en el transcurso de las actividades escolares.
Así pues, no puede entenderse que el daño alegado se produjese como consecuencia de la falta de cuidado (culpa "in vigilando") exigible de las personas encargadas de la custodia de los alumnos durante ese período de tiempo, ya que había una profesora presente que vigilaba el desarrollo de la actividad y no se ha acreditado la existencia de antecedentes de enfrentamiento entre ambos ni la alteración apreciable del comportamiento que se manifestaba entre ellos que pudieran haber aconsejado la elevación del estándar de vigilancia aplicado".
En este último sentido, por ejemplo, es ilustrativo el caso abordado en la STSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 13 de junio de 2008, que expresa:
"La intervención violenta de esas alumnas, que eran conocidas por el mismo centro docente por su fama de conflictivas, no puede romper la relación de causalidad, ni escudarse la Administración Pública en ese hecho, por cuanto la agresión se produce en el mismo centro docente, en un pasillo, y como se ha dicho, por otras alumnas. En el momento de suceder el hecho lamentable del empujón violento, no había ningún profesor en el pasillo que pudiera poner orden entre los alumnos, a pesar de que era conocido que antes de entrar a clase "solía formarse un barullo". Si el centro escolar conocía la agresividad violenta de esas alumnas, debió haber adoptado las medidas prudenciales con el fin de evitar hechos lamentables como el presente".
Con mayor amplitud de razonamiento, es especialmente expresiva la STSJ de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 26 de marzo de 2012:
"Nos hallamos en presencia de una agresión sufrida por la menor x, a manos y pies de otro alumno, accidente producido en el patio del Instituto, en horas de recreo, sin participación de educadores ni responsables directivos del centro, ni por falta acreditada de vigilancia sobre parámetros distintos de los usuales en una actividad normal y programada en el centro. Ni hubo, en ese sentido, acontecimiento extraordinario que hubiera obligado a intervenir y cuya omisión propiciase la responsabilidad del centro. Porque una cosa es que la responsabilidad patrimonial de la Administración se haya objetivado en considerables proporciones, y otra muy distinta que por el mero hecho de haberse producido una lesión en el interior de un colegio público, tenga que responder la Administración en este caso, la Educativa.
De hecho, habrá que remarcar que la objetividad en la responsabilidad patrimonial habrá de anudarse, en el caso que nos ocupa y necesariamente, a una hipotética falta de vigilancia de los menores, algo que no se ha probado, y porque no puede ser exigible un control absoluto, hasta el más mínimo detalle, del comportamiento de cada alumno en cada instante, sobre todo cuando ni existía objeto peligroso alguno en las inmediaciones de la menor desgraciadamente lesionada; ni existían antecedentes violentos, que se sepa, del menor agresor; ni la edad de éste o de la menor lesionada obligaban a una vigilancia especialísima.
Quinto. Obsérvese, en tal sentido, que encontramos en la jurisprudencia analizada por la Sala precedentes de responsabilidad patrimonial en asuntos emparentados con el actual, siquiera lejanamente, que sin embargo presentaban todos ellos una diferencia sustancial. Así, se ha condenado a la respectiva Administración Pública a indemnizar por responsabilidad patrimonial si resulta que existían antecedentes de peligrosidad en el menor agresor, SSTSJ Cataluña de trece de junio de 2008 y seis de junio de 2002, que hubieran precisado una mayor o mejor vigilancia; si existía un defecto o irregularidad físicos en el patio que podría entrañar un peligro para los alumnos y no contaban con vigilancia -agujero al exterior, STS de ocho de noviembre de 2010-; si el centro no contaba con monitores o profesores cerca, cuando se estaban llevando a cabo actividades potencialmente peligrosas; o, en fin, si se omitió la vigilancia cuando el menor fue perseguido por el patio varios minutos por un grupo de alumnos hasta darle caza para gastarle una novatada, STS de veinte de diciembre de 2004.
Sexto. Sin embargo, no es tal el caso de autos, porque en nuestro supuesto no se ha acreditado la ausencia de vigilancia (dos testigos menores afirman que no había profesores cerca, más no que no los hubiera en el patio) y, aunque no hubiera habido ninguno, la rapidez con la que se produjeron los hechos habría impedido la intervención de persona alguna".
Tampoco el hecho de que la normativa en materia de educación recoja el genérico deber de protección de la integridad física y psíquica del alumnado y la prevención de agresiones en el ámbito escolar implica sin más el reconocimiento de la responsabilidad administrativa en cualquiera de estos eventuales casos, pues, de ser así, en la práctica se estaría configurando a la Administración educativa como una aseguradora a todo riesgo ante estos sucesos, muchos de ellos inevitables, como demuestra la realidad social actual. Por ello, so pena de desnaturalizar el instituto de la responsabilidad patrimonial, no debe realizarse un juicio apriorístico e inmutable sobre los deberes de la Administración Pública educativa, sino proceder a una evaluación, en atención a las circunstancias del caso concreto, de los estándares de funcionamiento del servicio público educativo, considerando, entre otros factores, la realidad social, el grado de evitabilidad de los actos de que se trate, los antecedentes, en su caso, de los alumnos implicados, o la disponibilidad de medios personales que sean razonablemente exigibles para realizar la labor de vigilancia del alumnado encomendada al centro público educativo.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia.
En el caso planteado, la reclamante imputa a la Administración educativa los daños materiales (gastos de sustitución de las gafas de su hijo) sufridos a consecuencia de la acción (un bofetón) realizada por un alumno al hijo de aquélla. Sin embargo, visto lo razonado en la Consideración precedente, las circunstancias del caso permiten afirmar que no concurre responsabilidad de la Administración educativa, al no existir una falta de diligencia ni poderse calificar como agresión la conducta del alumno.
Así, en el informe emitido por el centro escolar se hace constar que una profesora se encontraba presente en el momento de los hechos, vigilando la bajada de los alumnos por la escalera; y, en línea con lo expresado en nuestros citados Dictámenes nº 206 y 310 de 2014, se trató de un acto repentino y sin que constaran antecedentes violentos del alumno en cuestión que hubieran justificado un mayor nivel de vigilancia que el ordinario en este tipo de situaciones, en donde existen de modo inevitable unos riesgos que son propios del desenvolvimiento de los alumnos en el ámbito escolar, siendo amonestado el alumno responsable conforme a lo establecido reglamentariamente.
En estas circunstancias, es decir, ante la imprevisibilidad de la acción del alumno, aun con la existencia de una profesora vigilando al alumnado, y no existiendo antecedentes de los alumnos que hubieran demandado un nivel de vigilancia superior al ordinario, no puede estimarse que la Administración hubiere incumplido sus deberes de vigilancia al respecto, por lo que, entre el funcionamiento de los servicios educativos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, no existe la relación de causalidad que es jurídicamente necesaria para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por lo que procede desestimar la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- No existe la adecuada relación de causalidad, entre el funcionamiento de los servicios educativos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, que es jurídicamente necesaria para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución objeto de Dictamen, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se dictamina favorablemente. No obstante, su fundamentación deberá adecuarse a lo expresado en las citadas Consideraciones.
No obstante, V.E. resolverá.
