Dictamen nº 63/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de marzo de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Sanidad y Política Social (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 2 de octubre de 2014, sobre Proyecto de Orden de la Consejería de Sanidad y Política Social, por la que se modifica la Orden de 27 de junio de 2011, de la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración, por la que se establecen los precios públicos por la prestación de los servicios del sistema de autonomía y atención a la dependencia, y del sistema de servicios sociales con financiación pública en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 280/14), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El 21 de marzo de 2014, el Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS) remitió a la Consejería de Sanidad y Política Social un borrador de Orden por la que se pretende modificar la Orden de 27 de junio de 2011, de la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración, por la que se establecen los precios públicos de los Servicios del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante, la Orden de 27 de junio de 2011). Acompaña a dicho borrador un informe sobre la oportunidad de la norma que se pretende aprobar, otro sobre su impacto por razón de género y una memoria económica, elaborada por el Servicio Económico-Contable y de Contratación del IMAS.

SEGUNDO.- Aparece incorporado al expediente informe del Servicio Jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería consultante, en el que señala los trámites que deberían seguirse previamente a la aprobación de la Orden. En concreto, y en lo que se refiere a la consulta al Consejo Regional de Servicios Sociales de la Región de Murcia, indica, con cita del Dictamen núm. 128/2011 de este Consejo Jurídico, que al haber informado aquel Consejo Regional el Decreto 126/2010, de 28 de mayo, por el que se establecen los criterios para determinar la capacidad económica de los beneficiarios y su participación en la financiación de las prestaciones económicas y servicios del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en lo sucesivo, Decreto 126/2010), en el que se contienen la forma de establecer el precio público y su cuantía, resulta admisible que ahora se prescinda de tal informe. En cuanto al fondo de la disposición se informa favorablemente.

TERCERO.- Remitido el expediente a la Consejería de Economía y Hacienda se incorporan al mismo los siguientes informes:

1. De la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos, que lo emite a tenor de lo establecido en la Disposición adicional primera del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por el Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (TRLH), en el que se transcriben los razonamientos recogidos en la memoria económica elaborada por el IMAS, sin que, al menos expresamente, se formule reparo alguno a la norma proyectada.

2. De la Agencia Tributaria Regional, para dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo  21 del Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales, aprobado por el Decreto Legislativo  1/2004, de 9 de julio (TRLTPC), en el que concluye que la norma proyectada se ajusta al citado Texto Refundido y, por lo tanto, se informa favorablemente.

CUARTO.- Con fecha 18 de septiembre de 2014 se emite por el Servicio Jurídico del IMAS un informe que, según reza su encabezamiento, vendría a completar la memoria de oportunidad formulada en su día. En dicho informe se indica que mediante el Decreto-Ley 2/2014, de 1 de agosto, de medidas tributarias, de simplificación administrativa y en materia de función pública (en adelante, DL 2/2014), se modifican los artículos 7, adicionando un apartado 4, y 9, dando una nueva redacción al apartado 1, de la Orden de 27 de junio de 2011, en el mismo sentido que pretendía hacerlo el Proyecto objeto del presente expediente, por lo que dichas modificaciones deben suprimirse del texto que se tramita.

QUINTO.- En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó de este Consejo Jurídico la emisión de su preceptivo Dictamen, acompañando copia del expediente, incluyendo el texto autorizado del proyecto de Orden de referencia, y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de Orden que constituye un desarrollo y ejecución normativa del artículo 21.1 TRLTPC, concurriendo con ello el supuesto establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Habilitación normativa y competencia.

I. El artículo 39 de la Ley 3/2003, de 10 de abril, del Sistema de Servicios Sociales de la Región de Murcia (LSSSRM), habilita a la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para establecer, como precio público, la aportación de los usuarios en la financiación de los centros y servicios de titularidad pública o titularidad privada financiados total o parcialmente con fondos públicos, participación en la que se ponderarán el coste del servicio y los ingresos o el patrimonio de la persona usuaria o, en su caso, de las personas obligadas legalmente a prestarle asistencia, en la forma que se determina en dicho precepto legal.

Por otro lado la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (LD), estableció las condiciones básicas de promoción de la autonomía personal y de atención a las personas en situación de dependencia, reconociendo a la ciudadanía el derecho a la protección de los poderes públicos cuando su situación de dependencia se reconozca y declare legalmente. Para ello se crea el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), con la participación de todas las Administraciones públicas, haciendo recaer en las Comunidades Autónomas la responsabilidad de la gestión de los servicios y recursos de dicho Sistema. En el artículo 33 de esta ley se regula la participación de los beneficiarios en el coste de las prestaciones, estableciendo los principios conforme a los cuales se realizará dicha participación, remitiendo a un posterior acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (CTSSYSAAD) la fijación de los criterios para la aplicación de lo previsto en dicho artículo.

Por su parte, el Decreto 126/2010, estableció los elementos a valorar para determinar la capacidad económica de las personas beneficiarias de las prestaciones del SAAD, los criterios de su participación económica en la financiación de las mismas y los precios de referencia.

Posteriormente mediante la Orden de 27 de junio de 2011, se establecieron los precios públicos por la prestación de los servicios del SAAD y del Sistema de Servicios Sociales con Financiación Pública en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Pues bien, tras la promulgación de la anterior Orden se han producido una serie de cambios en el panorama normativo de aplicación a dichos precios públicos, que son los que se esgrimen por el órgano impulsor de la norma para llevar a cabo la modificación que se pretende aprobar. Dichos cambios se pueden sintetizar del siguiente modo:

1) Los cambios introducidos en la LD por el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.

2) La Resolución de 13 de julio de 2012, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se publica el Acuerdo de 10 de julio de 2012 del CTSSYSAAD, para la mejora del sistema para la autonomía y atención a la dependencia, en cuyo punto tercero se aprueban los criterios y contenidos sobre la capacidad económica y participación del beneficiario en el coste de las prestaciones para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

En su apartado 6.5 establece que "las comunidades autónomas o Administración competente, podrán establecer una mayor participación del beneficiario en el coste de los servicios y de las prestaciones económicas", de donde se colige que el Acuerdo potencia o al menos dota de cobertura a un establecimiento dispar de regímenes en esta materia, ya que cada Comunidad Autónoma podrá realizar una regulación diferente de la prevista en el Acuerdo. En el mismo sentido se manifiesta el apartado 7.5 de dicha Resolución, que establece de forma general una reserva del 19 del IPREM para gastos personales, añadiendo no obstante que las Comunidades Autónomas podrán establecer cuantías más bajas.

Desde luego no puede afirmarse que estas previsiones sean respetuosas con lo dispuesto en el artículo 8.d) LD, precepto que atribuye al CTSSYSAAD la función de adoptar los criterios de participación del beneficiario en el coste del servicio, de manera que se asegure un régimen mínimo común.

La conclusión que se obtiene de lo anterior, en relación con el proyecto normativo que nos ocupa, es la de que los criterios establecidos en el Acuerdo del CTSSYSAAD son orientativos, pero no vinculantes para la fijación de la participación económica de los beneficiarios del SAAD en su mantenimiento.

3) Por su parte el Decreto 126/2010, ha sufrido las siguientes modificaciones:

a) Las que se operan en virtud de la Ley 6/2012, de 29 de junio, de medidas tributarias, económicas, sociales y administrativas de la Región de Murcia (en lo sucesivo, Ley 6/2012), por la que se da nueva redacción a los artículos 10.1, 11.3, 11.4, 12.1, 12.4, 13, 15, 16, 19.2 y a la Disposición adicional primera, y se derogan el artículo 10.4, la Disposición adicional segunda y la Disposición transitoria única.

El Anteproyecto de lo que posteriormente se convirtió en la Ley 6/2012, fue objeto del Dictamen núm. 148/2012, de este Órgano Consultivo.

b) Las introducidas por la Ley 14/2012, de 27 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de reordenación del sector público regional (en adelante Ley 14/2012), por las que se da nueva redacción a los artículos 11.2,b) y 13.4.

En el texto del Anteproyecto de la Ley que fue sometido a este Órgano consultivo, y sobre el que se emitió el Dictamen 252/2012, no se incluían estas modificaciones; las mismas se incorporaron en el trámite parlamentario.

c) La Ley 6/2013, de 8 de julio, de medidas en materia tributaria del sector público, de política social y otras medidas administrativas (a partir de ahora, Ley 6/2013), deja sin efecto el artículo 19.2; añade los artículos 4.4, 8.2, 9.4, 9.5, 10.3,c), 10.4, 10.5 y 14.3,c); da nueva redacción a los artículo 4.2, 5.3,2, 7, 10.1,a), 11.2,b), 11.2,c), 12.2, 14.3,a), 15.2, 15.3 y 18.2; y suprime el artículo 11.3.

Esta Ley se tramitó como proposición y, por lo tanto, no se sometió a la consideración de este Consejo Jurídico.

El anterior panorama normativo ha de completarse con la cita del artículo 20.1 TRLTPC  por el que se establecen los requisitos para que los precios tengan la naturaleza de públicos: 1) prestación de servicios en régimen de Derecho Público, 2) que éstos no sean de solicitud o de recepción obligatoria por los administrados, 3) que los servicios sean prestados en concurrencia con el sector. Falta únicamente que sean creados y regulados como tales precios públicos, (letra c) de dicho artículo 20.1), que es, precisamente, el objeto del Proyecto que nos ocupa.

II. Es competente la Consejera de Sanidad y Política social para, mediante Orden, aprobar la creación, modificación y supresión de los precios públicos, según dispone el citado artículo 21 TRLTPC.

TERCERA.- Modificaciones operadas en la Orden de 27 de junio de 2011.

La Orden que se pretende modificar con el texto que se ha sometido a la consideración de este Órgano Consultivo, ha sufrido, desde su publicación hasta el momento en el que se emite el presente Dictamen, las siguientes modificaciones:

1.ª La Ley 14/2012 lleva a cabo, en su disposición adicional duodécima, una modificación de la letra b) del apartado 2 del artículo 7, cuyo contenido queda redactado del siguiente modo:

"b) En Centro de Día y Centro de Noche para personas menores de 65 años:

1.º- Con enfermedad mental 1. 000 euros/ mes.

2.º- Con discapacidad intelectual 1. 000 euros/ mes.

3.º- Con discapacidad física 1. 000 euros/ mes.

Los precios de referencia que se establecen podrán ser modificados en virtud de disposición reglamentaria que así lo determine, conforme a la legislación vigente en esta materia".

El Anteproyecto de este texto legal fue objeto del Dictamen 252/2012, de este Consejo Jurídico, pero en el contenido que se sometió a su consideración no figuraba la disposición adicional por la que se introducía la modificación que se ha señalado.

2.ª La Ley 6/2013, a través de su artículo 9 introduce las siguientes modificaciones:

A) Da una nueva redacción al artículo 4, cuyo contenido queda de la siguiente forma:

"Artículo 4. Exigibilidad de los precios públicos. Exención y reducción del copago por suspensión del servicio.

1. Los precios públicos se exigirán desde el momento en que el beneficiario se incorpore de manera efectiva en el servicio que se le reconozca y se mantendrá la obligación de pago hasta que cause baja en el mismo.

2. La modificación del Programa Individual de Atención del beneficiario que dé lugar al reconocimiento de un servicio diferente, implica la obligación de pagar el precio público que corresponda al nuevo tipo de servicio que se le reconozca desde el día en que se incorpore de manera efectiva en el mismo.

3. No se exigirá al beneficiario el pago del precio público durante el tiempo que el centro no preste el servicio por cierre del mismo.

4. En los supuestos de suspensión del derecho al servicio regulados en el artículo 19.2 del Decreto 74/ 2011, de 20 de mayo, el precio público a pagar por el beneficiario en concepto de reserva de plaza durante el período de tiempo que dure la suspensión se reducirá en un 50% cuando la suspensión se acuerde en base a las letras a) y b) del mencionado artículo 19. 2, y en un 75% cuando se acuerde en base a la letra d) de dicho artículo".

B) Se suprime el apartado 6 del artículo 5 (liquidación de los precios públicos), que establecía que "en los supuestos en los que reglamentariamente proceda la suspensión del derecho al servicio, y se mantenga la reserva de plaza, el precio público a pagar por el beneficiario del mismo durante este período de tiempo, se reducirá en un veinticinco por ciento".

C) Da una nueva redacción a los apartados 3, 6 y 7 del artículo 6, precios públicos para el servicio de atención residencial, que quedan del siguiente modo:

"(...) 3. En todo caso, los beneficiarios dispondrán, de su renta líquida mensual, de una cantidad mínima al mes para gastos personales, equivalente al 20% del IPREM, salvo en los meses de junio y diciembre, que será del 40% del citado índice.

(...) 6. En el supuesto de que el usuario del servicio de atención residencial realice una actividad laboral remunerada, se establece una bonificación en la nueva cuantía de precio público a satisfacer por el usuario, derivada del incremento de su capacidad económica producido por los ingresos derivados de su actividad laboral, del 50% de la diferencia entre la nueva cuantía que le corresponde satisfacer conforme a su nueva capacidad económica y la anterior cuantía del precio público que satisficiera antes de iniciar su actividad laboral.

Esta bonificación habrá de ser, previa solicitud del interesado, resuelta por el titular de la Dirección Gerencial del IMAS. El interesado autorizará al IMAS para acceder a cuantos ficheros públicos sean necesarios para acreditar la actividad laboral realizada, así como los ingresos derivados de la misma, o, en caso de no conceder dicha autorización, deberá aportar los documentos necesarios para acreditar tales extremos.

7. Para los usuarios del servicio de atención residencial que no acudan al centro en festivos o fines de semana por visitas a familiares o, fuera de tales fechas, por acontecimientos familiares señalados, se establece una bonificación del 50% de la cuantía correspondiente a los días de ausencia motivados por dichas causas, con un límite anual de 30 días al año.

Esta bonificación habrá de ser, previa solicitud del interesado, resuelta por el titular de la Dirección Gerencial del IMAS".

D) Se da una nueva redacción al segundo párrafo del apartado 3 del artículo 10, del siguiente tenor:

"A fin de que el IMAS proceda a realizar las oportunas actuaciones legales conducentes a la efectiva recaudación del precio público, las entidades concertadas remitirán al órgano competente del IMAS que corresponda según el tipo de prestación, con una periodicidad trimestral y por los medios que dicho organismo señale, los impagos que se hayan producido y que tengan una antigüedad superior a tres meses, período durante el cual las entidades concertadas habrán realizado las oportunas gestiones de cobro con carácter previo a la remisión de dichos impagos al IMAS. Una vez producida la recaudación del precio público o, en su defecto, en el plazo máximo de seis meses desde la comunicación al IMAS de los impagos producidos, el IMAS reintegrará a la entidad concertada la cuantía correspondiente al precio público que se dejó de cobrar como impago del beneficiario del servicio".

La Ley 6/2013, como ya dijimos anteriormente, se tramitó como proposición y, por lo tanto, no se sometió a Dictamen de este Consejo Jurídico.

3.ª El Decreto-ley 2/2014, posteriormente convalidado por la Ley 8/2014, de 21 de noviembre, de Medidas Tributarias, de Simplificación Administrativa y en materia de Función Pública (Ley 8/2014), lleva a cabo las siguientes modificaciones en la citada Orden de 27 de junio de 2011:

A) Introduce un apartado 4 al artículo 7, del siguiente tenor:

"4. Para los beneficiarios de los Servicios de Centro de Día y de Centro de Noche menores de 65 años y que, a su vez, sean perceptores de pensiones públicas de orfandad, se establece una bonificación equivalente a la diferencia entre la cuantía derivada del cálculo de su participación en el coste del servicio teniendo en cuenta el 100% de su pensión de orfandad, y la cuantía que resultaría de calcular dicha participación computando el 50% de la pensión de orfandad. Esta bonificación se aplicará de oficio por el órgano competente una vez acreditada la concurrencia de los requisitos establecidos en el presente apartado".

B) Se da una nueva redacción al apartado 1 del artículo 9, que queda del siguiente modo:

"1. El precio público a pagar por los beneficiarios del Servicio de Promoción de la Autonomía Personal de intensidad especializada será el mismo establecido en el artículo 7. No obstante, la bonificación regulada por el artículo 7.4 solo será aplicable a los beneficiarios del Servicio de Promoción de la Autonomía Personal de intensidad especializada en atención diurna".

CUARTA.- Contenido de la norma proyectada.

El Proyecto de Orden objeto de Dictamen consta de un artículo único, dividido en siete apartados, y una disposición final de entrada en vigor.

El apartado uno introduce una letra f) al apartado 1 del artículo 1, incluyendo el servicio de teleasistencia entre aquellos para los que la Orden establece un precio público.

El apartado dos modifica el apartado 3 del artículo 2, relativo a la exención de contribuir al coste económico de los servicios cuando la capacidad económica del beneficiario no supere el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM), excepto en el supuesto del servicio de atención residencial.

El apartado tres modifica los apartados 1, 2, 4 y 5 del artículo 6, por el que se establece el precio público para el servicio de atención residencial. El apartado 1 establece que la participación económica de los beneficiarios del servicio de atención residencial se fijará en función de la capacidad económica de los mismos, atendiendo a qué esta sea inferior, igual o superior al precio de referencia del servicio incrementado en un 20% del IPREM. En el apartado 2, por el que se establecen los precios de referencia a efectos de la determinación de la participación económica de los beneficiarios en el coste de los servicios, se introduce un subapartado por el que se fija dicho precio cuando el servicio se preste en una vivienda tutelada. El apartado 4 establece que para la determinación de la capacidad económica del beneficiario, a efecto del cálculo del precio público a pagar, se tendrá en cuenta la renta líquida y el patrimonio del mismo. El apartado 5 fija las reglas para para la determinación de la renta líquida del beneficiario.

El apartado cuatro modifica los apartados 1 y 2 del artículo 7, por el que se establece el precio público para el servicio de centro de día y el servicio de centro de noche. El apartado 1 establece que en ningún caso los beneficiarios de estos servicios participarán en el coste de los mismos en un porcentaje superior al 90%, salvo que conlleve gastos de manutención o transporte, en cuyo caso podrá alcanzar el 100% del precio de referencia. El apartado 2 adecúa las cuantías de los precios de referencia de tales servicios, manteniendo la distinción en función de que se trate de centros de día o de centros de noche para personas mayores, menores de 65 años o de atención especializada, de acuerdo con el grado de dependencia que tuviera reconocido el usuario así como con la intensidad de la asistencia, medida en horas semanales.

El apartado cinco modifica los apartados 1 y 2 del artículo 8, por el que se establecen los precios públicos correspondientes al servicio de ayuda a domicilio,  y suprime el apartado 3 de dicho artículo. El apartado 1 establece que el precio público a pagar por los beneficiarios de este servicio se determinará mediante la aplicación de las fórmulas que se indican, las cuales garantizan la disminución proporcional del coste en función del número de horas de atención. El apartado 2 fija los precios de referencia del servicio en 14 o 9 euros/hora, en función de que el servicio incluya la atención personal o se limite a cubrir las necesidades domésticas del usuario. Finalmente, fija una participación mínima de 20 euros mensuales.

El apartado seis modifica el apartado 3 del artículo 9, por el que se establece el precio público para el servicio de promoción de la autonomía personal de intensidad especializada. En el apartado 3, según la redacción propuesta, se fijan los precios de referencia de dicho servicio, a efectos de la determinación de la participación económica del beneficiario.

El apartado siete introduce un nuevo artículo en la Orden, el 9 bis, titulado "Precios públicos para el Servicio de Teleasistencia", mediante el que se establece el precio de referencia de dicho servicio y la contribución del beneficiario en aquel.

La disposición final única establece que la Orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el BORM.

QUINTA.- Rango legal de las modificaciones llevadas a cabo en la Orden de 27 de junio de 2011.

El rango legal con el que se han llevado a cabo las modificaciones que antes se han indicado en la Orden de 27 de junio de 2011, supone una atipicidad que, como decíamos en nuestro Dictamen 148/2012, da lugar a una congelación con rango de ley  de una norma reglamentaria lo que, en principio, exigiría de otra ley para alterar el contenido de lo modificado. No obstante, dicho inconveniente se ha salvado con la Disposición final primera de la Ley 8/2014, por la que se establece que "las modificaciones que se realicen con posterioridad a la entrada en vigor de la ley , respecto a la Orden de la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración de 27 de junio de 2011, por la que se establecen los precios públicos por la prestación de los servicios del sistema de autonomía y atención a la dependencia y del Sistema de Servicios Sociales con financiación pública en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, podrán efectuarse mediante orden". Lo anterior no obsta, claro está, para que la actividad normativa que se despliega con el Proyecto que nos ocupa deba ser respetuosa con las normas de rango legal o reglamentario que desarrolla.

SEXTA.- Procedimiento, sistemática y cuestiones gramaticales.

I. Como en anteriores ocasiones ha indicado el Consejo Jurídico, si bien el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno (Ley 6/2004), únicamente regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos emanados del Consejo de Gobierno, la ausencia de normas específicas para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejeros y la remisión que efectúa el artículo 16.2, letra d) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Ley 7/2004), en cuya virtud los Consejeros ejercen la potestad reglamentaria "en los términos previstos en la Ley del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia", permiten aplicar las normas contenidas en el referido artículo 53 de la Ley 6/2004 a la elaboración de las disposiciones de carácter general que los Consejeros dicten.

En el supuesto que nos ocupa han de aplicarse, además, las previsiones procedimentales que, con carácter específico para la creación, modificación y supresión de los precios públicos se establecen en el artículo 21 TRLTPC.

A la vista del expediente remitido cabe formular las siguientes observaciones:

1.ª De conformidad con el apartado 1 del artículo 53 de la Ley 6/2004, el procedimiento de elaboración reglamentaria ha de iniciarse con una memoria que justifique la oportunidad de la norma proyectada, y que incluya la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas. Pues bien, la que figura incorporada al expediente, no cumple plenamente con la función informadora que le corresponde. Así, no se hace mención a las modificaciones que la Orden ha ido experimentado a través de los sucesivos textos legales a los que se hace referencia en la Consideración Tercera, lo que ha dificultado enormemente la determinación del texto vigente sobre el que recaía la propuesta de modificación que ahora nos ocupa. Por otro lado, aunque el contenido del Acuerdo del CTSSYSAAD no sea vinculante, en el sentido que se ha analizado en la Consideración Segunda, I, 2), el hecho de que la participación económica de los beneficiarios constituya uno de los elementos esenciales en aras a configurar un contenido mínimo común que impida discriminaciones dependiendo del lugar de residencia de aquéllos, obliga a motivar las razones que justifican establecer una regulación diferente a la adoptada por el CTSSSAAD.

2.ª De conformidad con el artículo 53.3,d) de la Ley 6/2004, elaborado el texto de un proyecto de disposición general que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, el órgano directivo impulsor lo someterá al trámite de audiencia, bien directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, que los agrupen o los representen, y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. En el presente caso el órgano impulsor de la norma justifica no haber sometido el Proyecto a la consideración del Consejo Regional de Servicios Sociales de la Región de Murcia, así como a los Consejos Asesores Regionales de Personas Mayores y de Personas con Discapacidad, en el hecho de que a dichos Órganos consultivos ya les fue sometido lo que, en su día, constituyó el Proyecto del actual Decreto 126/2010, en cuyas previsiones relativas a la fijación de dicha capacidad económica se determinaba ya el montante de los precios públicos, entendiendo que la modificación que se pretende introducir en la Orden de 27 de junio de 2011, no afecta a aquellas disposiciones. El argumento, que ya fue utilizado cuando se tramitó el Proyecto de la citada Orden, encontraba su razón de ser en aquel momento (así lo admitió este Consejo Jurídico en su Dictamen 128/2011), sin embargo en el expediente que nos ocupa resulta que las sucesivas modificaciones operadas en el citado Decreto, que constituyen la base de las modificaciones de la Orden que ahora se pretenden aprobar, no consta que fuesen sometidas a la consideración de aquellos órganos consultivos, de donde resulta que una regulación con tan alta incidencia sobre los beneficiarios del SAAD no ha sido sometida, ni directa ni indirectamente, a la consideración de sus destinatarios. Resulta conveniente citar aquí la  STS, Sala 3ª, de 6 de marzo de 2006, en la que el Alto Tribunal recuerda que "tras la Constitución, art. 105 a) CE, el trámite de audiencia está consagrado como una de las garantías básicas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que afecten a los ciudadanos a través de las organizaciones reconocidas por la Ley. Constituye por tanto un requisito esencial para la validez del resultado del procedimiento que tiene por objeto no solo que los interesados hagan valer la defensa de los derechos e intereses que corresponda, sino también facilitar el acierto en la elaboración de la disposición que concierna a la vista de las propuestas de modificación del texto inicialmente propuesto (SSTS 13 de noviembre de 2000 y 15 de julio de 2003. Justamente tal obligatoriedad en el trámite de audiencia conlleva que su incumplimiento acarree la nulidad de la disposición en cuestión".

3.ª El apartado 3 del citado artículo 21 TRLTPC establece que el expediente para la creación, modificación o supresión de precios públicos, deberá incluir una memoria económico-financiera que justifique el importe de los mismos que se proponga, el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes y, en su caso, las utilidades derivadas de la realización de las actividades y la prestación de los servicios o valores de mercado que se hayan tomado como referencia. El documento que aparece al folio 30 del expediente, intitulado "Memoria económica", no contiene los elementos necesarios para entender cumplimentada la previsión legal antes descrita. No se justifica la variación en el importe de los precios públicos correspondiente al servicio de atención residencial (en algunos casos se pasa del 90% del precio de referencia al 100% de dicho precio, apartándose así de lo recomendado por el CTSSYSAAD); al servicio de centro de día y el servicio de centro de noche (se incrementa el precio a pagar del 65% al 90% y del 75% al 100% cuando el servicio lleve gastos de manutención y transporte, superando así el 90% máximo que sugiere el CTSSYSAAD); ni tampoco se razona la cuantía del precio público que se fija para el servicio de teleasistencia incluido ex novo por el Proyecto, sin que, por otra parte, se lleve a cabo un análisis de los costes y de su cobertura financiera. De hecho, la denominada "Memoria Económica" se limita a analizar las repercusiones presupuestarias de las bonificaciones que se preveían en las modificaciones propuestas para los artículos 7.4 y 9.1 de la Orden de 27 de junio de 2011, las cuales se han descolgado del Proyecto al haber sido aprobadas mediante la Ley 8/2014.

II. La sistemática seguida por el Proyecto respeta, en términos generales, los criterios de técnica normativa que resultan de aplicación a tenor de lo establecido en las Directrices, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 y publicadas mediante Resolución del Ministerio de la Presidencia del siguiente día 28. No obstante, cabe formular las siguientes sugerencias que, de ser aceptadas, mejorarían notablemente el texto objeto del presente Dictamen:

1.ª El Título del Proyecto aparece redactado íntegramente en letras mayúsculas lo que resulta inadecuado atendiendo lo que, a este respecto, se señala en la Directriz 102 de las anteriormente mencionadas.

2.ª La cita de preceptos contenidos en un texto refundido han de venir referidas a éste, no al Real Decreto Legislativo que lo aprueba. Así, las referencias que se contienen en el Proyecto en relación con el Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio, deben efectuarse del siguiente modo: "Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio".

3.ª La fórmula promulgatoria debe iniciarse con una expresión más adecuada como la de "En su virtud,...". Por otro lado, se observa que se recoge la expresión "de acuerdo con el Consejo Jurídico". Tal afirmación sólo corresponderá en el supuesto de que la adopción del Proyecto se realice de conformidad con el presente Dictamen, ya que de no acogerse su sentido deberá señalar que lo ha sido "oído el Consejo Jurídico" (artículo 2.5 LCJ y Directriz 16).

4.ª Las referencias que se contienen en el Proyecto a la propia norma que se pretende aprobar, deberán escribirse con inicial minúscula (apartado a), 2º del Anexo V).

5.ª La Disposición final única incluye una cláusula de entrada en vigor inmediata que limita, sin que figure incorporada al expediente justificación alguna para ello, la posibilidad material de conocimiento de la norma, incumpliendo así lo establecido en las Directrices sobre técnica normativa antes citadas (apartado f) de la Directriz 42). Se sugiere introducir una vacatio legis por el tiempo que la Consejería proponente considere adecuado para garantizar dicho conocimiento.

III. Finalmente, desde un punto de vista gramatical, debería repasarse el texto antes de su publicación para corregir el estilo especialmente en lo que se refiere a los signos de puntuación.

SÉPTIMA.- Observaciones al contenido del Proyecto de Orden.

Exposición de Motivos.

Debe hacerse referencia en esta parte a las modificaciones que la Orden ya ha sufrido por las Leyes antes indicadas. Asimismo debería incluirse una explicación de las circunstancias que, a juicio del impulsor de la norma, justifican no respetar en algunos casos el contenido del Acuerdo del CTSSYSADD de 10 de julio de 2012.

Al articulado.

Con carácter general el articulado merece una reflexión que, por lo demás, ya se ha apuntado anteriormente, y es precisamente el hecho de que la Administración regional a la hora de configurar los precios públicos por los servicios a los que se refiere el Proyecto, se haya separado ostensiblemente de los contenidos mínimos fijados en el Acuerdo del CTSSYSAAD repetidamente mencionado. Sin embargo, tal posibilidad viene sorprendentemente contemplada en el texto del Acuerdo. Así, tras afirmar en el apartado I de su Preámbulo que al haberse constatado que se ha producido una importante desigualdad de la aplicación de la LD por parte de las Comunidades Autónomas ante situaciones de Dependencia similares, con desarrollos normativos dispares que afectan, entre otras materias, a la determinación de la capacidad económica del usuario y a su aportación al coste de las prestaciones o servicios, se hace necesario establecer un desarrollo normativo mínimo, común y homogéneo que permita una aplicación coherente en todo el Estado de la normativa de la Dependencia, a fin de contribuir a garantizar el principio de igualdad;  en el acuerdo tercero, por el que se aprueban los criterios y contenidos sobre capacidad económica y participación del beneficiario en el coste de las prestaciones para la Autonomía y Atención a la Dependencia, afirma que "las Comunidades Autónomas o Administración competente, podrán establecer una mayor participación del beneficiario en el coste de los servicios y prestaciones, de la que resultaría de la aplicación de los criterios mínimos establecidos en este documento". Ante esta excepción, que se admite en el propio texto del Acuerdo, no resulta necesario contrastar las previsiones que se contemplan en el Proyecto con las fijadas en el Acuerdo, sólo reiterar que el establecimiento de un copago superior al acordado e incluso al que han regulado el resto de Comunidades Autónomas, merecería, como mínimo, una explicación.

Por otro lado, las previsiones que se contienen en el Proyecto respetan, en términos generales, lo que, al respecto, establece el Decreto 126/2010. Sólo en relación con el artículo 9 bis, precios públicos para el servicio de teleasistencia, cabe formular las siguientes observaciones:

a) Debería encabezarse el precepto con un apartado 1 que recogiese lo que establece el artículo 13.1 del Decreto 126/2010, en el sentido de que el servicio de teleasistencia tendrá carácter gratuito para los beneficiarios cuyo Programa Individual de Atención lo reconozca y cuya capacidad económica no supere el IPREM.

b) En el apartado 2 se reproduce el contenido del artículo 13.4 del Decreto 126/2010, del siguiente tenor: "el precio de referencia del Servicio de Teleasistencia, a los solos efectos de determinar la participación económica de los beneficiarios en su coste será igual al precio medio de los contratos de prestación de estos servicios que suscriba la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia". El Proyecto añade que "la fijación del precio medio se realizará anualmente mediante resolución del titular de la Dirección General Instituto Murciano de Acción Social". Al constituir el precio de referencia un elemento esencial en la determinación del precio  público, cabe plantearse si esta previsión no supone una delegación de la potestad reglamentaria que el titular de la Consejería tiene atribuida por el TRLTPC. Pues bien, a juicio de este Consejo Jurídico la función que se atribuye al Director Gerente del IMAS tiene un carácter meramente instrumental, que se reduce a una recopilación de la totalidad de los precios que se hayan fijado en los contratos celebrados por dicho Instituto y a la aplicación de una operación matemática, de donde cabe concluir que la determinación material del precio público se recoge en la Orden que se pretende aprobar, sin que quepa la posibilidad de que se vea alterado por la regulación que se deja en manos del Director del IMAS.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Consejera consultante dispone de competencia y habilitación legal para aprobar el Proyecto de Orden objeto del presente Dictamen, previa la realización de los trámites indicados en la Consideración Sexta, I, relativos a la necesidad de completar las memorias justificativa y económico-financiera y de trasladar el Proyecto a la consideración del Consejo Regional de Servicios Sociales de la Región de Murcia, así como a la de los Consejos Asesores Regionales de Personas Mayores y de Personas con Discapacidad. En el caso de que hubiera una modificación sustancial del Proyecto tendría que someterse a nuevo Dictamen de este Consejo Jurídico. Esta conclusión tiene carácter esencial.

SEGUNDA.- Deberían introducirse en el Proyecto las precisiones y correcciones que, como mejora del texto, se indican en la Consideración Séptima.

No obstante, V.E. resolverá.