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Dictamen nº 134/2015
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de mayo de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Presidencia y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 22 de enero de 2015, sobre consulta facultativa relativa a la modificación del artículo 13.2 de la Ley 6/1999, de 26 de noviembre, de Colegios Profesionales de la Región de Murcia (expte. 22/15), aprobando el siguiente Dictamen.
ÚNICO.- Según se dice en el escrito de consulta, ante las solicitudes presentadas por la "Asociación de Graduados Sociales de la Comarca de Cartagena", ninguna de ellas acompañada por el Acuerdo del Colegio de Graduados Sociales de Murcia, y las iniciativas promovidas en la Asamblea Regional, la Consejería se plantea la posibilidad de modificar la legislación autonómica de colegios profesionales para dar entrada a un nuevo procedimiento de segregación sin necesidad de acuerdo del Colegio regional preexistente; en concreto se pregunta sobre si la modificación del artículo 13 de la Ley 6/1999, de 26 de noviembre, de Colegios Profesionales de la Región de Murcia, con la finalidad antedicha, vulnera la normativa estatal por considerar básico el artículo 4 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero o, por el contrario, debemos de entender que dicha modificación no contraviene la normativa básica estatal.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 y 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), se solicita por la autoridad consultante que se emita un dictamen facultativo, a lo que procede este Consejo Jurídico por considerar que tal es la calificación que conviene.
SEGUNDA.- Sobre el planteamiento de la consulta.
De conformidad con el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, éste emitirá dictamen en cuantos asuntos sea consultado por el Presidente de la Comunidad Autónoma, el Consejo de Gobierno, los Consejeros, la Asamblea Regional y los Ayuntamientos de la Región a través de sus Alcaldes. En consecuencia, el mencionado artículo 11 atribuye a las autoridades citadas la potestad de activar el proceso de la función consultiva del Consejo Jurídico con el fin de obtener una opinión de éste sobre asuntos en los que no está prevista por el ordenamiento la consulta preceptiva.
Desde esta perspectiva el Consejo Jurídico, en cuanto órgano consultivo que sustituye al Consejo de Estado, es una institución de la Comunidad Autónoma, posición desde la cual, como se ha visto, puede ser consultado por las autoridades citadas, razón por la cual el artículo 1.1 LCJ se refiere a él como el "superior" órgano consultivo.
En cuanto a su alcance, amplitud y generalidad, resulta ya paradigmático afirmar que la función consultiva tiene por finalidad velar por la observancia de la Constitución y del Ordenamiento Jurídico, orientándose al servicio del Estado de Derecho mediante la aplicación del filtro de la juridicidad a los asuntos que son consultados, convirtiéndose así en una instancia que introduce una legitimación adicional al ejercicio del poder público mediante su aproximación a la razón jurídica (Dictamen 312/2014).
En las consultas facultativas es el órgano que la formula el que debe precisar la cuestión a resolver y sobre la que aquélla versa, condicionando así la actuación del Consejo Jurídico, que habrá de responder a los interrogantes planteados. Es decir, la competencia de recabar el Dictamen corresponde al titular de la potestas, que entra en diálogo con el órgano de auctoritas, y resulta propio de ésta ilustrar acerca de criterios de actuación a quien pide razón de ello por medio de una pregunta.
Ahora bien, la potestas de preguntar, igual que cualquier otra en un Estado de Derecho, se ve condicionada por el conjunto de Ordenamiento Jurídico, que modula su ejercicio. La naturaleza, competencias y régimen jurídico de los entes y órganos que conforman el conjunto del sector público, según se concreta en las respectivas normas reguladoras, compone un sistema caracterizado por la distribución funcional y, cada órgano, en el ejercicio de sus competencias, tiene que ser consciente de los límites y responsabilidades que las mismas implican, teniendo en cuenta el deber de actuar conforme al principio de buena administración.
Por ello, para situar en términos más ajustados el ejercicio de la potestas de formular consultas facultativas y, por ende, la competencia del Consejo Jurídico para contestarlas, se debe partir de su carácter de órgano consultivo superior, que es determinante de su posición institucional, según preconiza el ya mencionado artículo 1.1 LCJ: "El Consejo Jurídico de la Región de Murcia es el superior órgano consultivo en materia de Gobierno y de Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", disponiendo en lógica consecuencia el párrafo 4 de ese mismo artículo que "los asuntos sobre los que haya dictaminado el Consejo no podrán ser sometidos a dictamen ulterior de ningún otro órgano o institución de la Región de Murcia". Ello es así porque la LCJ presume que la consulta tiene por objeto alguno de los más trascendentes asuntos del gobierno y de la administración, que son los que corresponde examinar al superior órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Esta consecuencia, aun no estando explicitada de forma expresa en LCJ, sí es una consecuencia implícita, y hasta necesaria, de la definición de su naturaleza y posición institucional (Dictamen 312/2014).
Dada la formalización legal de la actuación administrativa, lo ortodoxo es que se consulte en el seno de un procedimiento administrativo concreto y ya instruido, en el que se ha formulado una propuesta de resolución, praxis ésta ya consolidada y cuyos términos resultan de la redacción de los preceptos expuestos y, además, de los artículos 46 y siguientes del Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico (Decreto 15/1998, de 2 de abril).
No obstante, aunque extrañas, pueden no ser inadecuadas las consultas realizadas fuera de un procedimiento o, incluso, antes de iniciarlo, cuando surjan cuestiones de especial relevancia o posibilidades diversas que lo demanden, y así puede entenderse que el artículo 61.2 del ya citado Reglamento de Organización y de Funcionamiento faculte al Consejo Jurídico para proponer al órgano consultante nuevas formas posibles de actuación administrativa (Dictamen 346/2014).
Pero no estando prevista en el ordenamiento la consulta de una manera expresa y preceptiva, para que sea posible la facultativa habría de darse alguna circunstancia que así lo habilitase, tal como tratarse, como ha quedado dicho, de actuaciones especialmente relevantes, según apreciación de la autoridad consultante, que no exista otro órgano con competencia para responder, y que no se trastorne el sentido de la consulta.
La consulta facultativa, como ha quedado dicho, no puede trastornar el sentido de la intervención del Consejo Jurídico, tal como está previsto en el ordenamiento. Por ello, en los casos en que está prevista la consulta preceptiva, no debe formularse en el mismo procedimiento o al margen del mismo una consulta facultativa. Así, no procede recabar el Dictamen del Consejo con carácter potestativo cuando se inician los trabajos de elaboración de un proyecto de ley, ya que en la instrucción del procedimiento a que se refiere el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno, será preceptivo el Dictamen de este Consejo Jurídico, a tenor de lo que dispone el artículo 12.2 LCJ, siendo el momento procedimental adecuado para la emisión del mismo, igual que en todos los anteproyectos de Ley, cuando se haya ultimado el procedimiento de elaboración y se vaya a elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación y remisión a la Asamblea Regional.
TERCERA.- Pautas orientativas.
No obstante lo anterior, y a la vista de lo que resulta del escrito de consulta, parece conveniente resaltar algunos aspectos que permitan orientar las ulteriores actuaciones.
I. La competencia autonómica. La primitiva redacción del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia no atribuyó a la Comunidad Autónoma competencia alguna en materia de Colegios Profesionales. Fue la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, la que transfirió -por vía del artículo 150.2 de la Constitución- a la Región de Murcia la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de "Corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales". A dicha Ley siguió el Real Decreto 2172/1993, de 10 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad en materia de Colegios Oficiales Profesionales con ámbito exclusivamente comprendido en el territorio regional, y el Decreto 28/1994, de 18 de febrero, de aceptación de las funciones traspasadas y su atribución a las correspondientes Consejerías. Tras ello se llega a la reforma del Estatuto de Autonomía, operada por Ley Orgánica 4/1994, de 24 de marzo, que consignará en el artículo 11.9 del mismo como competencia de desarrollo legislativo y de ejecución de la Comunidad Autónoma, la correspondiente en materia de "Corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales". La última reforma del Estatuto, operada por Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio, desciende a detallar las Corporaciones de derecho público aludidas, introduciendo la nueva redacción de la atribución de tal competencia en el modo que expresa el vigente artículo 11.10:
"Colegios Profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, Cámaras agrarias, de Comercio, Industria y Navegación, Cofradías de Pescadores y demás corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales".
En ejercicio de tal competencia se aprobó la mencionada Ley 6/1999, de 26 de noviembre, de Colegios Profesionales de la Región de Murcia, que rige la materia.
II. La delimitación de las bases. En lo que respecta a las competencias estatales en materia de colegios profesionales, la doctrina constitucional es unánime a la hora de considerar que corresponde al Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.18ª en conexión con el 36 CE, la competencia para establecer las reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencias. Las SSTC 201/2013, de 5 de diciembre, y 3/2013, de 17 de enero (cuya doctrina se reitera en las posteriores SSTC 46/2013 y 50/2013, ambas de 28 de febrero; 63/2013, de 14 de marzo y 89/2013, de 22 de abril), contiene una síntesis de la abundante jurisprudencia constitucional en esta materia, señalando en su fundamento jurídico 5, que "la competencia del Estado para regular los colegios profesionales le viene dada por el art. 149.1.18 CE, que le permite fijar los principios y reglas básicas de este tipo de entidades corporativas".
Aun cuando los colegios profesionales se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, tienen también una dimensión pública que les equipara a las Administraciones públicas de carácter territorial, aunque a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que ésta se concreta y singulariza (SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 26; 20/1988, de 18 de febrero, FJ 4; y 87/1989, de 11 de mayo, FJ 3 b). En definitiva, corresponde al Estado fijar las reglas básicas a que los colegios profesionales han de ajustar su organización y competencias, aunque con menor extensión e intensidad que cuando se refiere a las Administraciones públicas en sentido estricto (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 71).
Junto al título del art. 149.1.18ª CE, la competencia estatal en materia de colegios profesionales puede encontrar también fundamento en lo dispuesto por el art. 149.1.1ª CE, pues "la competencia para la regulación básica de los colegios profesionales que el art. 149.1.18ª CE atribuye al Estado no excluye, a priori, que una determinada prescripción dictada en ejercicio de su competencia para regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, por afectar, además, al contenido primario de un derecho constitucional, pueda ser una condición básica que tienda a garantizar la igualdad en el ejercicio de derecho y deberes" (STC 3/2013, FJ 8).
Como también recuerda el TC, la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, ha sido objeto de diversas modificaciones y muchos de sus preceptos han sido objeto de una declaración formal de su carácter básico, pero existen otros que mantienen su redacción original, que al estar contenida en una norma de carácter preconstitucional, hará preciso detenerse a examinar si cabe atribuir carácter básico a dichas prescripciones y si, en consecuencia, integran el parámetro de constitucionalidad aplicable en esta materia. La doctrina del TC (por todas, STC 137/2013, de 6 de junio, FJ 2 b) ha venido admitiendo que el carácter preconstitucional de la norma no excluye a radice su dimensión material básica, ya que puede contener principios o criterios de tal carácter, aunque, como señala la misma Sentencia, la operación de deducir bases normativas de la legislación preconstitucional ha de realizarse con suma cautela y teniendo siempre presentes las categorías contenidas en la Constitución respecto del reparto constitucional y el alcance de las mismas.
En principio, siendo el Estado titular de la competencia de dictar la legislación básica en materia de Colegios Profesionales, ha de entenderse contenida en la Ley de 1974 (Dictamen Consejo de Estado 55106, de 5 de diciembre de 1990).
III. La interpretación del precepto. El artículo 4.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, dispone así:
"La fusión, absorción, segregación, cambio de denominación y disolución de los Colegios Profesionales de la misma profesión será promovida por los propios Colegios, de acuerdo con lo dispuesto en los respectivos estatutos, y requerirá la aprobación por decreto, previa audiencia de los demás Colegios afectados".
La interpretación jurídica, como expresa el artículo 3 del Código Civil, se realizará, primero, según el sentido propio de las palabras y la forma en que dichas palabras se relacionan entre sí. El sentido total es el que tiene un enunciado en sí mismo, pero atendiendo además al conjunto de circunstancias que rodean la formulación del enunciado, es decir, los factores relevantes de su contexto. Desde tal perspectiva ha de considerarse que el transcrito precepto condiciona la segregación a dos requisitos: uno, la iniciativa del propio colegio, y dos, la audiencia a los demás colegios afectados. Así, pues, según la legislación estatal vigente, inicialmente sólo los propios Colegios Profesionales existentes pueden instar su segregación, fusión o absorción, debiendo ser ésta acordada por Real Decreto del Gobierno estatal en el supuesto de que los Colegios afectados estén incluidos en el ámbito territorial de distintas Comunidades Autónomas, o por Decreto del Gobierno de una Comunidad Autónoma cuando todos los colegios estén abarcados en el territorio de una sola Comunidad.
Con ese punto de partida, y teniendo en cuenta las distintas modalidades de segregación, habrá de explorarse el alcance de la competencia autonómica discerniendo la posibilidad de que tal segregación se inscriba dentro de los objetivos que preconiza el artículo 1.3 de la Ley 2/1974 y teniendo en cuenta la consideración de los colegios como entidades dotadas de una naturaleza mixta o bifronte (calificativos utilizados en las SSTC 89/1989, de 11 de mayo, FJ4, 113/1994, de 14 de abril, FJ 9, y 179/1994, de 16 de junio, FJ 5), pues, siendo corporaciones que ejercen funciones públicas que le son encomendadas por el legislador o delegadas por la Administración, al mismo tiempo tienen una base privada y persiguen intereses particulares.
En tal sentido es de destacar como nota característica de los colegios profesionales que, del conjunto de funciones que tienen encomendadas, sólo una parte reducida puede considerarse como pública, dirigiéndose el resto al interés particular de sus miembros, de manera que en todo lo que no supone ejercicio de dichas funciones públicas concretas, y salvo aspectos excepcionales, estas entidades actúan con sometimiento pleno al Derecho Privado.
Sin perjuicio de lo anterior, al quedar investidos por el legislador de prerrogativas de poder público es lógico que, al mismo tiempo, se les atribuya personalidad jurídico-pública para amparar el ejercicio de las potestades de esa misma índole que le son asignadas y que, evidentemente, desbordan las funciones de las asociaciones privadas (colegiación obligatoria, reglamentación del ejercicio profesional, régimen disciplinario de los colegiados, entre las más señaladas); funciones públicas que justifican el sometimiento de los actos emanados de ellas al orden jurisdiccional contencioso-administrativo (Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ley 29/1998, de 13 de julio, art. 2.c).
Por otra parte, dentro del procedimiento que se articulara habría de tenerse en cuenta el imprescindible derecho de audiencia a los interesados.
IV. Derecho comparado autonómico. Finalmente, será útil e ilustrativo tener en cuenta las alternativas y soluciones que aporta el examen del Derecho autonómico comparado, especialmente en las Comunidades Autónomas uniprovinciales.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- El momento procedimental adecuado para la emisión del Dictamen, igual que en todos los anteproyectos de Ley, es cuando se haya ultimado el procedimiento de elaboración y se vaya a elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación y remisión a la Asamblea Regional.
SEGUNDA.- A la vista de lo que resulta del escrito de consulta, en la Consideración Tercera se resaltan algunos aspectos que permiten orientar las ulteriores actuaciones.
No obstante, V.E. resolverá.
