Dictamen nº 207/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 15 de julio de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 24 de febrero de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por un accidente de circulación (expte. 78/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 26 de septiembre de 2013 x presenta una reclamación, del día 24 del mismo mes, de responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

En su escrito, el reclamante manifiesta que es propietario del vehículo marca Audi, con matrícula número --, que se encuentra asegurado por la mercantil --.

Además, en dicha solicitud de indemnización expone que el día 23 de junio de 2013 iba conduciendo dicho vehículo por el punto kilométrico 28,700 de la carretera RM-714, en sentido Caravaca de la Cruz, cuando un jabalí, que salió de la cuneta derecha, atravesó la calzada y no pudo evitar colisionar con el animal y atropellarlo causándole la muerte.

Como consecuencia del accidente, la Guardia Civil (Destacamento de Tráfico de Caravaca de la Cruz) elaboró el informe estadístico ARENA en el que hizo constar que el accidente se produjo por la noche, a las 05:30 horas, en una curva suave, que no existía iluminación, y que se debió a la irrupción de dicho animal en la calzada, que debió provenir del acotado número --.

El interesado manifiesta que los daños sufridos en su vehículo ascienden a la cantidad de 3.267,69euros, y que efectúa dicha reclamación porque entiende que la Administración no adoptó las medidas pertinentes para evitar que el animal se encontrase en la carretera, circunstancia que impidió que pudiese conducir de forma correcta.

De igual modo, reclama los daños personales que se le ocasionaron a una de las personas que le acompañaban en el vehículo, x, aunque no específica en qué pudieron consistir ni los cuantifica económicamente en su escrito.

Junto con la reclamación acompaña el mencionado informe estadístico ARENA; un informe de valoración de los daños elaborado por la compañía aseguradora el día 3 de julio de 2013, que incorpora un amplio reportaje fotográfico del estado en el que quedó el vehículo tras el accidente, y sendos partes médicos de baja y de alta de incapacidad temporal por contingencias comunes de x.

SEGUNDO.- El día 4 de octubre de 2013 se notifica al reclamante la incoación del procedimiento de responsabilidad patrimonial y se le ofrece la información a la que se hace referencia en el artículo 42.4 LPAC.

De igual modo, se le requiere para que, al amparo de lo que se establece en el artículo 71 LPAC, subsane la solicitud mediante la aportación de la copia compulsada de determinados documentos, entre los que se incluye el permiso de circulación y la tarjeta de inspección técnica del vehículo y el carné de conducir del conductor; la factura de arreglo del vehículo, y la póliza del contrato de seguro.

Por otro lado, se le informa de que x debe reclamar los daños que alega o autorizar su representación, justificar los daños y precisar la cantidad que reclama en tal concepto.

Se le comunica asimismo al reclamante que puede proponer prueba, concretando los medios de que pretenda valerse.

TERCERO.- Por medio de comunicación interior de la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería consultante, de 2 de octubre de 2013, se solicita de la Dirección General de Carreteras que emita un informe acerca de la titularidad de la carretera en la que se produjeron los hechos y, en su caso, acerca las circunstancias que pudieron concurrir en la producción del siniestro.

CUARTO.- Obra en el expediente una comunicación interior del Director General de Carreteras, de 27 de febrero de 2013, con la que acompaña un informe del Servicio de Conservación acerca de la referida reclamación de responsabilidad patrimonial, de la misma fecha. En dicho documento se indica que la carretera RM-714 es de titularidad de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

De igual forma, en relación con los requerimientos de información formulados, se comunica lo siguiente:

"A.- De la realidad y certeza del hecho lesivo se tiene constancia: por las manifestaciones del demandante, por el informe estadístico del programa "ARENA" de la Dirección General de Tráfico que se adjunta en el escrito de reclamación, y por el aviso de emergencia al parque de carreteras el mismo día y un cuarto de hora después de la hora señalada por la demandante. Esa misma madrugada personal de la brigada de Mula retiró el jabalí de la calzada.

B.- No se aprecia existencia de fuerza mayor. No se aprecia la existencia de actuación inadecuada del perjudicado (...).

C.- No se tiene constancia de accidentes similares en el mismo lugar.

D.- El caso es accidental y fortuito. La carretera RM-714 es una carretera convencional, y aunque no hay obligación alguna de vallar ningún tipo de carretera, ya que no existe norma técnica o legal que lo imponga, no es tampoco usual el vallado de este tipo de carreteras. Por consiguiente, la irrupción de un animal salvaje en la calzada es un caso absolutamente accidental y fortuito. En conclusión: este siniestro nada tiene que ver con el funcionamiento del servicio público de carreteras, ni se puede establecer relación de causalidad entre el siniestro y el citado servicio.

E.- De acuerdo con el punto anterior no es imputable a la Administración de carreteras ni otras administraciones responsabilidad alguna por este siniestro.

F.- No se han llevado a cabo actuaciones posteriores porque no son necesarias.

G.- La carretera no disponía de señalización diferente de la habitual, puesto que no era necesaria.

H.- No procede, en consecuencia con lo informado, la valoración de los daños".

QUINTO.- Con fecha 18 de marzo de 2014 se le comunica al interesado la apertura de un período de prueba para que pueda acreditar la existencia y la valoración económica de los daños personales de la ocupante del vehículo, x, que no precisa en el escrito de reclamación.

SEXTO.- Por medio de comunicación interior de fecha 17 de marzo de 2014 la instructora del procedimiento solicita al Parque de Maquinaria dependiente de la Dirección General de Carreteras que, entre otros extremos, informe acerca de la valoración de los daños alegados por el reclamante.

Mediante comunicación interior de fecha 10 de abril de 2014, el Jefe del Parque de Maquinaria solicita a la instructora del procedimiento la remisión de determinados documentos con el fin de poder emitir con mejor criterio el informe solicitado.

SÉPTIMO.- El día 30 de abril de 2014 el órgano instructor comunica a la parte interesada la apertura de un nuevo período de prueba con el fin de que aporte copia compulsada del permiso de circulación y de la tarjeta de inspección técnica del vehículo siniestrado; del carné de conducir del conductor del vehículo, y de la póliza de seguro de accidente que tuviese contratado.

OCTAVO.- Mediante escrito de fecha 17 de julio de 2014, notificado el siguiente día 29, se confiere a la parte reclamante el correspondiente trámite de audiencia al objeto de que pudiese formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tuviese por convenientes.

NOVENO.-  Con fecha 21 de noviembre de 2014 se recibe un escrito de la parte interesada, de 15 de octubre anterior, con el que se acompaña copia compulsada de la documentación del vehículo, entre la que figura el permiso de circulación expedido a nombre de x; un duplicado de un adeudo por domiciliación, de 9 de octubre de 2013, que se refiere a un cargo del seguro del vehículo correspondiente al período comprendido entre el 7 de febrero de 2013 y el 6 de febrero de 2014; una declaración suscrita por el reclamante el día 9 de octubre de 2013 en la que manifiesta que no ha percibido indemnización alguna de la compañía aseguradora; otra declaración de la misma fecha suscrita por x en la que también manifiesta que no ha percibido indemnización alguna; copia de los partes médicos de baja y alta laboral de x que ya obran en el expediente administrativo, y diversa documentación clínica referente a la asistencia médica que, por cervialgia, contractura muscular cervical y dorsolumbalgia, se le dispensó a la ocupante del vehículo en el Área de Salud IV-Noroeste.

DÉCIMO.- El día 11 de febrero de 2015 se formula propuesta de orden de resolución desestimatoria por no considerar acreditada la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional. Además, se desataca en la propuesta de orden que el reclamante no ha acreditado la titularidad del vehículo siniestrado.

 Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el pasado día 24 de febrero del año en curso.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. Acerca de la legitimación activa en este procedimiento de responsabilidad patrimonial procede efectuar dos observaciones:

a) De acuerdo con la primera de ellas, resulta necesario recordar que la legitimación activa reside, cuando de daños materiales en las cosas se trata, en quien ostenta su propiedad, dado que será quien sufra el perjuicio patrimonial que se imputa al funcionamiento de los servicios públicos. Sin embargo, en el presente supuesto no se ha acreditado que el reclamante -a pesar de que manifieste en su solicitud ser el propietario- sea en realidad el titular del vehículo accidentado.

De manera contraria a lo señalado, obra en el expediente una copia del permiso de circulación del vehículo en el que aparece como propietario x (Antecedente de Hecho Noveno y Folio 44 del expediente) que sería, por tanto, la persona legitimada para efectuar la reclamación. En este mismo sentido, tampoco ha aportado el interesado ningún elemento de prueba que permita desvirtuar esa consideración por lo que, en consecuencia, procedería declarar en la resolución del procedimiento la inadmisión de la reclamación por falta de legitimación activa del reclamante.

En este sentido, no deja de causar extrañeza que, si bien se reconoce esta falta de aptitud del reclamante para ser interesado en el procedimiento para formular por ello la solicitud de indemnización en el Fundamento de Derecho Segundo de la propuesta de orden, no se anude en ella, como consecuencia, la inadmisión de la reclamación, que hubiera sido lo procedente en ese caso, y se entre sin embargo a conocer del fondo del asunto proponiendo su desestimación por no resultar acreditada la relación de causalidad.

No obstante, interesa dejar aquí señalado que esa solución es la que aquí se propugna tan sólo de manera parcial, por la razón que seguidamente se pasa a exponer.

b) Y es que, por otra parte, se pone asimismo de manifiesto en el Fundamento de Derecho Segundo de la propuesta mencionada que en la reclamación inicial se solicita la indemnización de los daños personales sufridos por la acompañante del conductor en el momento en el que se produjo el accidente, x, y que se advirtió en su momento al reclamante que tales daños tan sólo podían ser reclamados personalmente por la propia perjudicada o a través de un representante autorizado y que, a pesar de ello, esa reclamación no se ha producido en ningún momento ni tampoco la acreditación de la representación.

En relación con esta cuestión se debe recordar que el régimen acerca de la representación de los interesados se contempla en los artículos 32 y siguientes de la LPAC que reconocen con claridad el derecho de los interesados a actuar por medio de representantes en los procedimientos administrativos (apartados 1 y 2 de dicho precepto).

Así, el apartado 3 exige que se acredite la representación para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona. Además, determina que "... deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación".

Por tanto, la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración es una solicitud de inicio de un procedimiento, de acuerdo con la definición de solicitud que ofrece el artículo 70 LPAC, de manera que si una persona actúa en nombre y representación de otra debe aportar poder suficiente para ello u otorgar dicha representación en comparecencia personal ante un funcionario público.

De otro lado, establece el artículo 32.4 LPAC que "La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran".

En el caso que nos ocupa, resulta evidente que la reclamación fue presentada en nombre de x por una persona, x, que no ostentaba su representación, pero también es cierto que, con posterioridad, la propia perjudicada presentó con fecha 21 de noviembre de 2014 una declaración en la que puso de manifiesto que no había percibido indemnización alguna de la compañía de seguros ni de ninguna otra entidad por los daños sufridos (Antecedente Noveno de este Dictamen y Folio 39 del expediente), y acompañó diversa documentación clínica que sólo ella podía tener en su poder.

De esa forma, la interesada vino a subsanar -aunque fuera del plazo expresamente concedido a tal efecto, es cierto- dicho defecto de representación. En consecuencia, desde el momento en que compareció por sí misma en el procedimiento hizo evidente su voluntad de reclamar y confirmó o convalidó lo realizado hasta entonces por quien aparecía inicialmente como interesado en el procedimiento pero no asumía su representación de manera adecuada.

Por esa razón, se le debe reconocer a x la condición de interesada en el presente procedimiento -ya que sufrió los daños imputados a la actuación administrativa-, que debe proseguir entonces hasta que se dicte una resolución en la que así se declare y se entre, además, a conocer del fondo del asunto.

II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 LPAC.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien resulta necesario realizar las siguientes observaciones:

a) La primera de ellas nos obliga a señalar que se advierte una excesiva tardanza en la tramitación del procedimiento, que ha sobrepasado ampliamente el plazo que para la sustanciación del procedimiento se contempla en el artículo 13.3 RRP.

b) En segundo lugar, se observa que el órgano instructor ha requerido a la parte reclamante para que subsane su solicitud y aporte copia de determinados documentos (Antecedente Segundo de este Dictamen y Folios 25 y 26 del expediente). Además, y de acuerdo con lo que se determina en el artículo 71 LPAC, se le advierte de que, en el supuesto de que no lo llevase a efecto, se le tendrá por desistido de su petición. En este sentido, ya dejó señalado este Consejo Jurídico, y así se recoge en su Memoria de actividades correspondiente al año 2002, que la actuación instructora de requerir al interesado la aportación de diversos documentos cuando el escrito de reclamación cumple todos los requisitos exigidos por el artículo 70 LPAC no puede ampararse en el mencionado precepto legal, dado que dicha documentación no es exigida como preceptiva por la normativa reguladora de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, al aludir el artículo 6 RRP únicamente a los documentos que se consideren oportunos.

Por ello mismo -se señala en esa Memoria-, tampoco puede anudarse a la no presentación de los mismos la drástica consecuencia de tener por desistido de su petición al reclamante. Antes bien, el amparo normativo de las actuaciones que con posterioridad a la presentación de la solicitud hayan de ser completadas, ha de buscarse en el artículo 76, apartados 2 y 3 LPAC, cuya única consecuencia para el interesado que no cumple el requerimiento del instructor consiste en declararle decaído en su derecho al trámite, con los efectos que, en orden a la prueba, pueda tener la no aportación de esos documentos y que, en todo caso, habrán de reflejarse en la resolución del procedimiento.

Por otro lado, debe añadirse en esta ocasión que resulta consecuencia ineludible que tampoco puede vincularse con ese requerimiento de documentación el efecto de que quede en suspenso el plazo para resolver el procedimiento, que se establece en el artículo 42.5.a) LPAC, cuando -como sucede en este caso- dichos documentos no revistan el carácter de preceptivos de conformidad con la norma reguladora del procedimiento.

c) La tercera observación guarda relación también con el requerimiento que se formula al interesado (Folio 35) para que aporte determinados documentos, ya que se observa que se articula a través de la apertura de un nuevo trámite de prueba. Sin embargo, se debe señalar que esa práctica no se ajusta a las normas reguladoras del procedimiento desde el momento en que, de acuerdo con lo que se determina en el artículo 80 LPAC, la prueba ha de versar sobre hechos relevantes para la decisión del procedimiento que, alegados por los interesados, la Administración no tenga por ciertos.

Eso nada tiene que ver, por tanto, con la carga que pesa sobre el interesado de aportar determinados justificantes o documentos que, aunque pueden servir para acreditar extremos relevantes para la instrucción del procedimiento y para su debida resolución, no se refieren a los hechos que directamente se ventilan en el procedimiento de responsabilidad patrimonial, que son los únicos sobre los que procede realizar, en su caso, una actividad probatoria. Una vez más debe insistirse en la conveniencia de utilizar en estos supuestos el mecanismo de subsanación de defectos que se contempla en el artículo 76 LPAC.

TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de accidentes de tráfico provocados por la irrupción en las carreteras de animales correspondientes a especies cinegéticas. Requisitos.

I. El establecimiento y mantenimiento del dominio público viario constituye un servicio público a los efectos previstos en el artículo 139 y siguientes de la LPAC. De esa caracterización se desprende la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la procurar su mantenimiento y conservación.  Así pues, el artículo 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, cuya redacción resulta coincidente con la que se recoge en el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.

Esta regulación ofrece, por tanto, una acusada incidencia en materia de responsabilidad patrimonial en aquellos supuestos en los que la presencia de un animal en la calzada llega a provocar un accidente de tráfico. En estos casos resulta necesario que se determine con total precisión la especie del animal que irrumpe en la vía, pues ello condiciona la legislación que debe ser objeto de aplicación, como se dejó ya establecido en el Dictamen de este Órgano consultivo núm. 236/2014.

Así, -de conformidad con lo que allí se dijo- debe distinguirse con carácter inicial si se trata de animales de especies cinegéticas o cazables o de otro tipo de especies que no revistan esa naturaleza. Más adelante, y si el animal que ocasionó el accidente de tráfico fuese de una especie cinegética, resulta necesario que se determine si pudo proceder de un coto de caza colindante o cercano a la carretera en la que se produjo la colisión.

En consecuencia, si el animal que ocasiona el accidente es de una especie cinegética y además se constata que pudo proceder de un coto colindante o próximo a la carretera, resulta entonces de aplicación la normativa sobre responsabilidad en materia de caza, complementada por la regulación correspondiente de la ley de tráfico, ya que la regulación de ese primer carácter no se refería, de manera específica, a las responsabilidades en las que se pudiera incurrir como consecuencia de la producción de accidentes de ese tipo.

Por otro lado, en el supuesto de que no se tratara de animales de caza o de que no se acreditase la existencia de cotos colindantes o cercanos se debe aplicar el régimen general en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aunque en este último caso el animal causante de los daños fuese de una especie cinegética. En este supuesto, por tanto, resulta necesario verificar el cumplimiento por parte de la Administración pública del deber de conservación y de señalización de la vía pública que le corresponde.

CUARTA.- Acerca de la necesidad de completar el expediente.  

De acuerdo con lo que se ha señalado, resulta necesario comprobar en primer lugar si el jabalí constituye una especie cinegética o no, y en este sentido interesa recordar que la Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia, modificada en este aspecto por la Ley 10/2002, de 12 de noviembre, confiere a este animal ("sus scrofa") la consideración de especie cazable, dado que la incluye en el Anexo IV relativo a las "Especies de la fauna silvestre susceptibles de comercialización, en vivo o en muerto, en la Región de Murcia". De igual modo, conviene apuntar que el anexo de la Ley 7/2003, de 12 noviembre de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, incluye al jabalí entre las especies de la fauna silvestre susceptibles de aprovechamiento en la Región de Murcia, y le atribuye ese carácter de especie cazable. De lo que acaba de exponerse se desprende que en la Región de Murcia el jabalí es una especie susceptible de aprovechamiento cinegético, lo que condiciona -como se viene apuntando- el régimen jurídico aplicable en aquellos supuestos en los que el accidente se produce como consecuencia de la irrupción en la calzada de animales de esa especie.

Una vez precisado que el animal que provocó el hecho dañoso es de una especie cinegética, resulta necesario que se determine la titularidad, pública o privada, del acotado del que pudo proceder. Ya se ha señalado al comienzo de este Dictamen que en el informe estadístico ARENA, de la Dirección General de Tráfico, se señala que el accidente se debió a la irrupción en la calzada de un jabalí que debió provenir del acotado número --, colindante -se deduce- con ese tramo de vía.

Por lo tanto, conviene que el órgano instructor se dirija a la Dirección General de Medio Ambiente para que ésta informe acerca de la titularidad de dicho acotado y, tan sólo en el supuesto de que sea de naturaleza pública, ofrezca asimismo información acerca de las medidas que la Administración hubiese podido adoptar, en su caso, para asegurar la adecuada conservación del terreno acotado y sobre si la irrupción del animal en la calzada se pudo producir como consecuencia directa de una actividad de cacería.

Por último, resulta ncesario recordar que, una vez que se efectúen las nuevas actuaciones instructoras que se han sugerido se debe conferir otro trámite de audiencia a la parte interesada como en casos similares al que aquí nos ocupa se ha apuntado en otros Dictámenes de este Órgano consultivo, entre otros el número 236/2014 ya mencionado.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, ya que este Consejo Jurídico considera que procede completar la instrucción del procedimiento con la realización de las actuaciones que se indican en la Consideración Cuarta de este Dictamen, ofrecer un nuevo trámite de audiencia a la parte reclamante y elevar con posterioridad a consulta una nueva propuesta de resolución para su consideración sobre el fondo de la reclamación.

SEGUNDA.- En cualquier caso, se recuerda la necesidad de que la resolución que ponga fin al procedimiento declare la inadmisión a trámite de la reclamación formulada por x por falta de legitimación activa y, en cambio, reconozca la condición de interesada en el procedimiento de x y, por tanto, su legitimación, de conformidad con lo que se ha apuntado en la Consideración Segunda, apartado I, de este Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.