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Dictamen nº 227/2015
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 31 de julio de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 14 de abril de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de "--", como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 109/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 8 de marzo de 2013 se presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por x en representación de "--", dirigida a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, en la que, en síntesis, expresa que el 5 de diciembre de 2012, sobre las 1:40 horas, el vehículo de dicha mercantil (dedicada al alquiler de vehículos sin conductor) con matrícula --, circulaba por la autovía Alhama-Cartagena cuando, a la altura del kilómetro 1, salida 11, impactó contra una rueda de neumático de grandes dimensiones que se encontraba al lado de la línea central que divide los dos carriles de circulación, ocasionando daños al vehículo por importe de 2.215,65 euros, según informe pericial y factura que acompaña Añade que previamente reclamó a la Unión Temporal de Empresas formada por "--", "--" y "--", encargada de la conservación de la carretera, que le contestó que debía reclamar a la Administración regional, titular de dicha autovía.
La reclamante alega que existió un anormal funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación y vigilancia de carreteras, por no mantener la calzada libre de obstáculos para la circulación, reclamando por ello 2.419,55 euros, desglosados así: los citados 2.215,65 euros, sin IVA, por daños materiales en el vehículo, y 203,90 euros por los días que, por estar en reparación, no pudo ser arrendado el vehículo (del 18/12/2012 al 22/12/2012), según documentación que adjunta.
SEGUNDO.- Con fecha 21 de marzo de 2013 el órgano competente de la citada Consejería acuerda la incoación del correspondiente procedimiento y requiere a la interesada para la subsanación y mejora de su reclamación.
TERCERO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 27 de marzo de 2013, en el que, en síntesis, expresa que el día en cuestión la referida empresa de conservación recibió un aviso para retirar de dicha autovía un neumático de camión, pero no consta la existencia de ningún accidente por tal causa.
CUARTO.- En contestación al antes mencionado requerimiento, el 11 de abril de 2013 la reclamante presentó escrito al que adjunta diversa documentación y solicita la realización de prueba testifical respecto de determinadas personas.
QUINTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria, fue emitido el 3 de mayo de 2013, en el que expresa que, visto el informe pericial aportado, se considera correcta la cantidad reclamada en concepto de daños materiales del vehículo.
SEXTO.- Tras la citación del órgano instructor a las personas indicadas por la reclamante en su escrito de 11 de abril de 2013, el 21 de junio de 2013 comparece en las dependencias de la citada Consejería x, que, en síntesis, declara que era el conductor del vehículo en cuestión en el día y hora indicados en la reclamación, en que colisionó con una cubierta de rueda de camión existente en su carril de circulación, produciendo daños al vehículo.
Asimismo, en tal fecha comparece la representante de la reclamante y aporta un escrito de x, como presidente de la Asociación Provincial de Vehículos de Alquiler de Alicante, en el que expresa que el precio diario de alquiler de un vehículo como el del que aquí se trata es de 40,78 euros al día, IVA excluido, según datos de su Asociación.
SÉPTIMO.- Mediante oficios de 19 de septiembre de 2013 se otorga un trámite de audiencia a la reclamante y a "--" (integrada por las empresas citadas en la reclamación), presentando aquélla alegaciones en las que, en síntesis, expresa que la realidad del accidente queda acreditada con la declaración del conductor del vehículo, reiterando las consideraciones y pretensiones expresadas en su escrito inicial.
OCTAVO.- El 5 de febrero de 2014 se formula propuesta de resolución, desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por no quedar debidamente acreditada la existencia ni, en todo caso, las causas del accidente en que se basa la pretensión indemnizatoria.
NOVENO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción resarcitoria y procedimiento.
I. La mercantil reclamante está legitimada para reclamar indemnización por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad, según la documentación aportada.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de vigilancia y conservación de una carretera de su competencia, sin perjuicio de poder declarar en la resolución final la eventual responsabilidad del contratista concesionario de dichos servicios, conforme a lo expresado por este Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (vgr. el nº 317/2014, de 17 de noviembre, entre otros).
II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP, en la mera hipótesis de tener por cierta la fecha del accidente alegada por la reclamante.
III. En lo que se refiere al procedimiento, no hay objeciones sustanciales que oponer.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Falta de suficiente acreditación.
Como se indicó en los Antecedentes, la reclamante alega que el 5 de diciembre de 2012 un vehículo de su propiedad, conducido por un particular a quien lo había arrendado en ejercicio de su actividad empresarial, colisionó con una rueda de grandes dimensiones existente en la calzada de la autovía regional Alhama-Cartagena, produciendo determinados daños a dicho vehículo, además de la imposibilidad de arrendarlo durante el tiempo de su reparación, por lo que solicita la correspondiente indemnización.
Destaca, inicialmente, la falta de concordancia entre lo alegado por la reclamante en el sentido de que el neumático estaba en la línea divisoria de los carriles de circulación, y lo manifestado por el conductor del vehículo en el sentido de que el neumático estaba en el carril por el que circulaba.
Al margen de lo anterior, se advierte que la única prueba del accidente es la propia declaración del conductor, lo que no puede considerarse suficiente para acreditar su realidad misma y, en todo caso, su concreta causa y circunstancias, algo que resulta indispensable cuando se trata de determinar la posible responsabilidad patrimonial de la Administración titular de la vía
Como dijimos, entre otros, en los Dictámenes nº 141/2012, de 4 de junio, y 130/15, de 11 de mayo, "en la línea de lo expresado en los citados Dictámenes, hay que insistir ahora en que la realización del atestado resulta esencial no ya sólo para que pueda acreditarse que el reclamante circulaba por el lugar en cuestión el día y hora que manifiesta (sin mayor apoyatura que su testimonio), sino que la presencia policial poco tiempo después del accidente permite un examen de las circunstancias concurrentes en el presunto accidente que resulta trascendental para el enjuiciamiento de pretensiones como la presente. En este sentido, resulta evidente que, en el estado actual de facilidad de las comunicaciones, no puede aceptarse que el deber del afectado de comunicar en tal momento el siniestro (para lo que existen, incluso, números telefónicos de coordinación de emergencias) constituya un deber excesivo, antes al contrario, se estima que es una carga para el que pretenda, luego, deducir una pretensión indemnizatoria como la del caso. Frente a ello, y como indicamos en el Dictamen 212/2002, si el interesado, por la escasa relevancia de los daños, opta por no avisar a la Guardia Civil para que constate en dicho momento el accidente, deberán concurrir otras circunstancias de muy especial consistencia que lleven a la convicción de la ocurrencia del accidente tal y como lo relata el reclamante, y que aquél es causa eficiente de los daños por los que reclama, sin que, en el caso que nos ocupa, las circunstancias alegadas por el mismo sean indicios lo suficientemente concluyentes para tener por cumplidamente acreditados los hechos en que basa su pretensión".
En el presente caso, no se han acreditado circunstancias que permitan situar al vehículo en el lugar y hora alegados y que los daños por los que se reclama tengan su causa en la asimismo alegada colisión, lo que, como se dice, es un presupuesto indispensable para determinar la eventual responsabilidad administrativa. Como hemos indicado en casos análogos al presente, la mera referencia o denuncia efectuada por un particular en relación con una anomalía o deficiencia existente en una carretera (aun comprobándose luego tal deficiencia) y la existencia de una serie de daños en un vehículo no puede ser suficiente, sin más, para concluir en la acreditación de la realidad del accidente y/o que la causa de los daños fuera tal deficiencia, pues de otro modo se habrían de aceptar reclamaciones en las que la mera existencia de aquélla se utilizara como excusa para obtener la reparación de daños que pudieren tener su origen en causas ajenas a la Administración.
Además, en el presente caso debe tenerse en cuenta que existe una circunstancia que permite plantearse que la declaración del conductor pudiera no ajustarse a la realidad (lo que no significa que se afirme, sino que existe una duda razonable al respecto), pues, dado que la póliza que tenía el vehículo en cuestión no incluía la cobertura de daños propios (vid. folio 37 exp.), en el caso de que los daños de que se trata no pudieran ser imputados a un tercero, en este caso, a la Administración, los mismos habrían de ser indemnizados por el arrendatario del vehículo a la empresa arrendadora.
II. Por otra parte, y abundando en las razones de la desestimación de la reclamación, debe recordarse asimismo lo expresado en reiterados Dictámenes, siguiendo la jurisprudencia y doctrina consultiva, en el sentido de que el estándar de conservación exigible al titular de la vía no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados. En el presente caso, debe tenerse en cuenta no sólo que el obstáculo en cuestión no es un elemento propio o vinculado con la carretera, sino propio de los vehículos que circulan por ella (un neumático de una rueda de camión), siendo lo más verosímil que cayera de uno de aquéllos no mucho tiempo antes de su presencia en la calzada. Si se tiene en cuenta que, según el informe emitido, a la empresa encargada de la conservación de la autovía se le comunicó la existencia del obstáculo a las 3:01 horas de la madrugada y un vigilante de aquélla la retiró de la calzada a las 3:40 siguientes, no puede considerarse que en este caso haya existido una infracción del estándar exigible en esta materia.
Por todo ello, de acuerdo con lo expresado en ésta y en la Consideración precedente, al no existir la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, procede desestimar la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, no existe la adecuada relación de causalidad exigible para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución dictaminada, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se informa favorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
