Dictamen nº 247/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de septiembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 11 de marzo de 2024 (COMINTER 56125), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por anormal funcionamiento de los servicios sanitarios (exp. 2024_091), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha 10 de junio de 2022 tiene entrada en el Registro Electrónico, escrito de D.ª X por el que solicita la responsabilidad patrimonial del Servicio Murciano de Salud (SMS) como consecuencia de los daños sufridos, el día 11 de junio de 2021, al sufrir una caída en la puerta del Policlínico del Hospital General Universitario “Virgen de la Arrixaca” (HUVA), por el mal estado de la acera.
El relato de los hechos, en síntesis, es el siguiente:
Que la caída se produce en el bordillo de la acera, frente al paso de peatones, en el que había un socavón y al pisar se produjo la caída que le causó graves lesiones.
Las personas que allí se encontraban avisaron al personal del hospital y le llevaron en una camilla a urgencias del HUVA, donde le diagnosticaron fractura luxación de tobillo derecho (trimaleolar), le pusieron una férula suropédica, para estabilizarle y la remitieron a su hospital de referencia, Los Arcos. Una de las personas que le asistieron en la caída, rellenó en su nombre hoja de reclamación. El día 15 de junio de 2021, asistió al Hospital Los Arcos del Mar Menor, para valoración de la fractura-luxación de tobillo, diagnosticándole: -Fractura Trimaleolar, -Fractura transideaamal de peroné, -Fractura transversa de maléolo interno y -Fractura de maléolo posterior.
Que tras tratamiento rehabilitador se emitió informe de alta en fecha 24 de mayo de 2022.
Solicita ser indemnizada por el anormal funcionamiento del servicio público, en tanto la caída se produjo por el mal estado de la calzada y de la acera.
Acompaña a su reclamación fotografías de una rampa e informes clínicos.
No realiza valoración económica del daño. En escrito posterior, registrado en fecha 9 de julio de 2022, indica que realizará la valoración económica cuando tenga el alta médica.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación por resolución del Director Gerente del SMS de 21 de junio de 2022, se ordena la instrucción del procedimiento al Servicio Jurídico del indicado ente público sanitario, que procede a comunicar al interesado la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), al tiempo que se le requiere para que realice la evaluación económica del daño.
Del mismo modo, pone en conocimiento de la aseguradora de la Administración la reclamación presentada, y recaba de la Gerencia de las Áreas de Salud concernida por la solicitud, que se evacue informe por los profesionales implicados, así como el informe del Servicio de Mantenimiento del Área de Salud I.
TERCERO.- Dado el objeto de la reclamación, que versa sobre los daños producidos como consecuencia de una caída en un centro hospitalario, se prescinde de transcribir los informes de los profesionales sanitarios concernidos, transcribiéndose únicamente el informe, de 11 de agosto de 2022, del Jefe de Servicio de Ingeniería, Obras y Mantenimiento del HUVA, que indica:
“…2. ANTECEDENTES
D. X presentó, el pasado 10 de junio de 2022, escrito reclamación de responsabilidad patrimonial por caída en el Hospital Clínico Universitario Virgen de la Arrixaca. Adjuntando fotografías del lugar de la caída.
Que en las mencionadas fotografías no se aprecia el socavón que describe en el texto.
3. CONCLUSIONES
En las fotografías aportadas no se puede identificar el socavón que se identifica en el texto de la reclamación como causa de la caída.
Que en los detalles aportados no se realiza ninguna medición, ni es posible identificar ese punto como socavón.
Que actualmente no existe ningún socavón en el mencionado sitio y no se han encontrado registros fotográficos, ni registros de mantenimiento que identifiquen la existencia del mencionado socavón.
En la fotografía aportada, se manifiesta el buen estado de conservación de la zona y pavimento”.
CUARTO. – En fecha 19 de septiembre de 2022, el Ayuntamiento de Murcia emplaza a la Consejería de Sanidad y Política Social como interesado en el procedimiento de responsabilidad patrimonial, instado ante dicho Ayuntamiento, por D.ª X por los mismos hechos que el tramitado por la Consejería de Salud.
QUINTO. – En fecha 29 de septiembre de 2022, la Consejería de Salud notifica al Ayuntamiento de Murcia que: “al constatarse que la legitimación pasiva corresponde al Servicio Murciano de Salud, es por lo que consideramos que ese Ayuntamiento debe inhibirse y no continuar con la tramitación del expediente nº 157/22”.
SEXTO. – En fecha 17 de octubre de 2022, el Ayuntamiento de Murcia remite al SMS Decreto, de 4 de octubre de 2022, de dicho Ayuntamiento por el que resuelve: “Desestimar la reclamación presentada por Dª X, por falta de legitimación pasiva de este Ayuntamiento, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte expositiva de la presente resolución”.
SÉPTIMO. - El 2 de noviembre de 2022 se confiere a la interesada el preceptivo trámite de audiencia.
OCTAVO. - En fecha 25 de noviembre de 2022, la interesada presenta escrito por el que valora económicamente el daño producido en 40.814,75 euros, acompañando al efecto el informe clínico de alta y el informe médico-pericial del Dr. Y.
NOVENO. – En fecha 16 de junio de 2023, se solicita el informe de la Inspección Médica. No consta que el informe haya llegado a evacuarse.
DÉCIMO. – En fecha 9 de noviembre de 2023, se reitera el trámite de audiencia a los interesados, presentando la reclamante escrito, en fecha 13 de diciembre de 2023, en el que alega que, a la vista del informe técnico obrante en el expediente, aporta reportaje fotográfico de Google donde se sitúa el lugar del accidente.
Aporta, igualmente, el nombre del testigo que le redactó en primera instancia la reclamación y que fue consciente del mal estado del lugar del accidente.
Indica también el nombre de otra testigo.
DECIMOPRIMERO. – En fecha 6 de febrero de 2024, la interesada aporta 3 nuevas fotografías del lugar del accidente.
DECIMOSEGUNDO. - El 1 de marzo de 2024, la unidad instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no ha quedado probada la relación de causalidad entre la caída de la reclamante y el mal estado del bordillo de la acera frente al paso de peatones del Policlínico del HUVA, tal y como se desprende del informe del Jefe de Servicio del Jefe de Servicio de Mantenimiento, que no ha sido desvirtuado por parte de la reclamante.
En tal estado de tramitación, y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría y un índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 11 de marzo de 2024.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Cuando de daños físicos o psíquicos a las personas se trata, la legitimación para reclamar por ellos corresponde, de forma primaria, a quien los sufre en su persona, lo que determina que el legitimado en el supuesto sometido a consulta sea la propia afectada, a quien resulta obligado reconocer la condición de interesada, conforme a lo establecido en el artículo 4.1 LPAC.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, en su condición de titular del servicio público de asistencia sanitaria en cuyas dependencias se produjo el daño reclamado.
II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPAC, toda vez que la caída a la que se imputa el daño se produjo el 11 de junio de 2021, y el escrito iniciador del procedimiento se presentó, con independencia de la fecha de estabilización de las secuelas, el día 10 de junio de 2022.
III. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPAC para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia a la interesada, que junto con la solicitud de este Dictamen constituyen los trámites preceptivos de este tipo de procedimientos.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Falta de acreditación de la relación de causalidad.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, y que se regula en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), en términos sustancialmente coincidentes, en lo que aquí concierne, al régimen establecido en la hoy derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), por lo que, tanto la jurisprudencia como la doctrina de los órganos consultivos dictados en interpretación de esta última, resultan extensibles en esencia a la normativa hoy vigente.
Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son recogidos por los artículos 32 y siguientes LRJSP. De conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta, y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal.
- Que los daños no se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Ahora bien, al igual que ha establecido en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, y más recientemente, la núm. 1340/2021, de 17 de noviembre, entre otras muchas).
II. En el presente supuesto se imputa el daño a un elemento constructivo del recinto hospitalario y, en consecuencia, afecto a la prestación del servicio público sanitario, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerar dicho elemento como ajeno al servicio. Como recuerda la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998, “…lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está su jeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio…”.
Desde este punto de vista no ofrece duda que el pavimento del recinto hospitalario es una parte integrante de las instalaciones del servicio público sanitario al que aquéllas están afectas, por lo que no puede considerarse como un elemento ajeno al servicio.
II. Falta de acreditación de la relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público sanitario (en relación a sus instalaciones).
Según el relato de la reclamante, la caída se produjo cuando salió del Policlínico y pisó un socavón que había en el bordillo de la acera frente al paso de peatones.
No se discute la realidad y el lugar del accidente, que se da por cierto.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que, en materia de responsabilidad patrimonial, el artículo 67.2 LPAC atribuye expresamente la carga de la prueba al interesado. La jurisprudencia recaída en este sentido es muy abundante y, también insiste en esa línea el Consejo de Estado, cuya doctrina en relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial pone de manifiesto que “la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos "necessitas probandi incumbit ei qui agit” y “onus probandi incumbit actori” y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil” (entre otros muchos, los Dictámenes números 908/2001, 87/2002 y 98/2002). En definitiva, cada parte soporta la carga de probar los datos que, no siendo notorios ni negativos y teniéndose por controvertidos, constituyen el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídi cas invoca a su favor, según reiterada jurisprudencia (Ss. TS. Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 29 de enero (RJ 1990, 357) y 19 febrero de 1990 (RJ 1990, 762), 13 de enero (RJ 1997, 384), 23 de mayo (RJ 1997, 4062) y 19 de septiembre de 1997 (RJ 1997, 6789), 21 de septiembre de1998 (RJ 1998, 6918).
En el presente caso, y como indica la propuesta de resolución, aporta la reclamante unas fotografías, no fechadas, en las que se observa un pequeño desnivel entre la acera y la vía de circulación, en concreto, al inicio del paso de peatones, pero no ha aportado informe técnico alguno que avale la existencia de deficiencia o especial peligrosidad del pavimento en cuestión o que determine la necesidad de una reparación o reforma.
Como ha manifestado reiteradamente este Consejo Jurídico (como por ejemplo en su Dictamen nº 149/2017) “se debe señalar que el deber de mantenimiento y conservación de las vías públicas que pesa sobre la Administración no puede llevarse al extremo de exigir una perfección absoluta, y se debe admitir que existen desperfectos menores que no empecen el buen estado general de conservación y, por tanto, deben ser soportados por los ciudadanos como una carga general de la vida en sociedad. Tal como señala el TSJRM, la responsabilidad apunta las pautas de calidad en la prestación de los servicios que pueden ser exigidas a la Administración. De ahí que un sistema muy amplio de responsabilidad presuponga un estándar alto de calidad de los servicios. En nuestro entorno hay que tener en cuenta un estándar intermedio, esto es, el que puede darse con arreglo a las posibilidades de gestión y económicas existentes, con el fin de establecer un equilibrio entre el sistema de responsabilidad, la posibilidad de gestión, sus pautas de calidad y el propio sistema económico financiero, para no convertir el régimen de responsabilidad pública en planteamientos cercanos a una asistencia social universal (STSJRM, nº 144/2005, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de febrero de 2005), es decir, a un sistema providencialista no pensado por la CE (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, citadas en el Dictamen 190/2013).
En el presente caso, el informe del Ingeniero Jefe del Servicio de Ingeniería, Obras y Mantenimiento del HUVA, indica que en las fotografías aportadas no se aprecia el socavón que indica en su reclamación y que, por el contrario, ponen de manifiesto el buen estado de conservación de la zona y pavimento.
Igualmente, pone de manifiesto que, actualmente, no existe ningún socavón en el mencionado sitio y no se han encontrado registros fotográficos, ni registros de mantenimiento que identifiquen la existencia del mencionado socavón.
En efecto, en las fotografías aportadas se aprecia que el estado de la acera no muestra circunstancia alguna que impidiera deambular sin riesgo, siempre que, naturalmente, se realice con la mínima diligencia que a cualquier ciudadano se le exige cuando lo hace por la vía pública, y en este caso concreto, con perfecta visibilidad natural.
La falta de acreditación de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, como es la relación causal del daño con el funcionamiento del servicio público sanitario, impide estimar la reclamación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, dado que no concurren todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en particular, el vínculo causal del daño con el funcionamiento del servicio público sanitario.
No obstante, V.E. resolverá.
