Dictamen  397/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de diciembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio, mediante oficios registrados los días 15 de mayo de 2014 y 27 de noviembre de 2015, sobre reclamación de responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en su patrimonio por el impago anticipado de la subvención convenida (expte. 147/14), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 3 de octubre de 2012 (registro de la Delegación de Gobierno en Murcia), x, y, en su condición de administradores mancomunados y actuando en representación de la mercantil --, presentan reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Dirección General del Territorio y Vivienda por los siguientes hechos, según describen:

1º) La mercantil -- desarrolla la actividad de promoción de viviendas de nueva construcción tanto de vivienda libre como de vivienda protegida, destinada a la venta a terceros o su alquiler por la propia mercantil.

2º) Mediante resolución administrativa de 3 de noviembre de 2009, recaída en el expediente 553/2009, la Dirección General del Territorio y Vivienda otorgó a la mercantil la calificación provisional de vivienda protegida para una promoción que tenía en proyecto construir en el término municipal de Alcantarilla comprensiva de 6 viviendas, garajes y trasteros anejos para arrendamiento a 10 años en régimen general.

3º) En virtud de lo dispuesto en el RD 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 y en el Decreto regional 321/2009, de 2 de octubre, por el que se regula el Plan Regional de Vivienda para el cuatrienio 2009-2012, la mencionada promoción en proyecto se acogía al citado Plan regional para el periodo considerado respecto, por una parte, a las condiciones de financiación subsidiaria y a las subvenciones; y, por otra parte, a los precios máximos de venta y a la renta de alquiler máxima anual.

Por lo anterior, exponen que el presupuesto de ejecución de obra, en cuantía de 713.870,92 euros, se financiaba mediante la obtención de un préstamo convenido por importe de 595.000 euros con la subsidiación correspondiente más 118.870,92 euros de una subvención, cuya efectividad podría obtenerse anticipadamente.  El importe del préstamo sería concedido por la entidad de crédito --, al amparo del convenio con el Ministerio de Fomento para la aplicación del subsidio y, por otra parte, la efectividad de la cuantía de la subvención se obtendría mediante el cobro anticipado, que era una posibilidad prevista en los referidos Planes de vivienda.

4º) El 31 de mayo de 2010 se inician las obras de promoción de las viviendas, una vez obtenida la calificación provisional de vivienda protegida y el préstamo convenido.

5º) El 3 de agosto de 2010 se solicitó la subvención para viviendas de nueva construcción destinadas a arrendamiento y la concesión anticipada del 100% de la subvención que pudiera corresponderle a la mercantil reclamante. En cumplimiento de los requisitos para percibir anticipadamente la subvención, se manifiesta en la solicitud el compromiso de reducir la renta a percibir por el arrendamiento de las viviendas proyectadas en un punto porcentual respecto a las establecidas con carácter general durante los cinco primeros años.

6º) Que mediante escrito de 18 de octubre de 2010 se requiere a la mercantil interesada para que acredite, mediante carta de pago, el depósito de un aval correspondiente al importe de la subvención solicitada ante la Caja General de Depósitos de la Comunidad Autónoma por importe de 118.870,92 euros.

7º) En fecha 20 de diciembre de 2010 se constituyó la correspondiente garantía mediante el aval, cuyo coste se concretó en 594,35 euros en concepto de gastos de comisión de apertura, 250,83 euros por gastos de formalización en notaría y 891,89 euros por comisiones de riesgo hasta su cancelación.

8º) Mediante Orden de 22 de septiembre de 2011 (transcurrido más de un año desde la solicitud de subvención, pese a que el plazo era de 6 meses según se expone), la Dirección General competente resuelve a favor de la mercantil interesada en el siguiente sentido:

a) Concesión de una subvención de 99.059,10 euros con cargo a los Presupuestos Generales del Ministerio de Fomento por la promoción de viviendas para arrendamiento en régimen general, vinculándose la subvención a esta clase de arrendamiento durante al menos un periodo de 10 años, equivalente al anticipo al promotor de percepción total de la subvención.

b) Conceder con cargo a los Presupuestos Generales del Ministerio de Fomento una subvención adicional de 19.811,82 euros por obtener préstamo convenido con el Ministerio de Fomento antes del 28 de febrero de 2010 para la promoción de viviendas para arrendamiento equivalente al anticipo al promotor de la percepción total de la subvención.

c) Autorizar, disponer y reconocer y proponer el pago de 118.870,92 euros.

9º) Las viviendas de protección oficial fueron terminadas el 6 de marzo de 2012 según se acredita con el certificado final de obra.

10º) Ante el retraso injustificado del abono de la subvención, mediante escrito de la mercantil interesada de 24 de febrero de 2012 se solicita que el Centro Directivo competente certifique si la mercantil cumplía los requisitos para su obtención, contestándole el mismo día que además de haberse dado cumplimiento a la totalidad de los requisitos exigidos para obtener el anticipo de la subvención, su importe está contabilizado desde el 27 de septiembre de 2011 y pendiente de su pago por la Consejería de Hacienda.

Se imputa a la Administración regional el incumplimiento de lo establecido en la normativa ya citada y que con su actuar negligente ha impedido el cobro anticipado de la subvención, aun habiéndose cumplido todos los requisitos incluso después de la finalización de las obras, por lo que el daño patrimonial consumado se concreta:

• Los gastos ocasionados por la constitución del aval que fue requerido por la Administración y que ninguna utilidad ha tenido.

• El importe de la reducción en un punto porcentual de la renta a percibir por el arrendamiento de viviendas durante los cinco primeros años.

• El coste de la financiación ajena para finalizar las obras para suplir el importe del anticipo de la subvención.

Tras exponer que concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, evalúa el perjuicio sufrido en la cantidad de 53.326,65 euros desglosado en las siguientes cuantías:

-Coste del aval: 7.085,89 euros.

-Coste de financiación supletoria por impago anticipado de la subvención: 7.775,76 euros.

-Renta de alquiler: 38.465 euros, al que se añadiría el IPC que no se cuantifica.

Asimismo solicita la apertura de un periodo probatorio, proponiendo la documental consistente en los expedientes administrativos VPO 553/2009 y de ayuda 9012/2010, así como la testifical de x.

Se acompañan los documentos que obran en los folios 1 a 82 del expediente.

SEGUNDO.- Recabado el informe de la Dirección General del Territorio y Vivienda, la Jefa de Sección de Régimen Sancionador de Vivienda lo emite el 25 de julio de 2013 con el siguiente contenido:

"Actuaciones realizadas con los expedientes de subvención que manifiesta el reclamante:

Con fecha 3/11/2009, se dicta por la Directora General de Territorio y Vivienda, Calificación Provisional de vivienda declarada protegida con destino a alquiler a la promoción compuesta por seis viviendas, sita en Alcantarilla, C/--, correspondiente al expediente con referencia SUBV, V.P.O, Arrendamiento 553/2009, al amparo de lo dispuesto en el Plan de Vivienda 2009-2012, regulado por el RD 2066/2008, de 12 de junio y Decreto 321/2009, de 2 de octubre.

x, como administrador de la mercantil -- solicita el 3 de agosto de 2010 el pago anticipado del 100% de la subvención que pueda corresponder.

Con fecha 10 de Julio de 2012 se dicta por la Directora General de Territorio y Vivienda, Calificación Definitiva de la promoción compuesta por seis viviendas, garajes y trasteros en Alcantarilla para arrendamiento a 10 años en régimen general.

Acredita el cumplimiento de los requisitos que prevén las normas, en concreto que ha obtenido calificación provisional, préstamo convenido de fecha 16 de febrero de 2010, se comunica el inicio de obras y el depósito de aval correspondiente a la subvención, así como el compromiso de reducir la renta en un punto porcentual durante los primeros cinco años, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 29 del Real Decreto 2066/2008.

La propuesta de concesión de subvención por importe de 118.870,92 euros de fecha 30 de junio de 2011, es fiscalizada el 22 de septiembre.

El 22 de septiembre de 2011 se dicta Resolución, que es notificada al interesado el 4 de octubre de 2011. Consta que el documento se contabiliza el 27 de septiembre de 2011.

Síntesis por las razones por las que no se ha procedido al pago de las subvenciones.

Consultada, a la Sección de Gestión Económica del pago de las subvenciones, se remite documento en el que consta que se realizó el pago de las subvenciones por importe de 11.870 euros en fecha 01/10/2012. Se adjunta documento acreditativo del día del pago (hay un error porque la cantidad correcta es 118.870,92 euros, que es la que figura en el documento mencionado).

Posible idoneidad de la indemnización solicitada, en relación con los hechos acaecidos.

Esta unidad administrativa considera que no procede indemnización, ya que el pago de las subvenciones se realiza de conformidad con lo dispuesto en el Plan de Vivienda 2009-2012, regulado por el R.D. 2066/2008, de 12 de junio y Decreto 321/2009, de 2 de octubre".

TERCERO.- Por oficio de 2 de octubre de 2013 se comunica a la mercantil reclamante la apertura de trámite de audiencia. Tras la comparecencia del representante de dicha mercantil ante la unidad instructora del procedimiento y obtener copia del informe citado anteriormente, se formulan alegaciones mediante sendos escritos presentados en el Registro de la Delegación del Gobierno en Murcia el día 11 de octubre de 2013.

En las alegaciones formuladas (folios 114 y siguientes) señala que el motivo de la reclamación "no es el impago de la subvención, sino el pago intempestivo de la subvención", ya que dicha subvención se solicitó por la sociedad mercantil reclamante el 3 de agosto de 2010, fue concedida el 22 de septiembre de 2011 y abonada el 1 de octubre de 2012, cuando las obras ya habían finalizado, por lo que considera que este pago es claramente extemporáneo y no cumple la finalidad perseguida por el Ministerio de Fomento a través del Plan de Vivienda 2008/2012, para posibilitar a los promotores de viviendas dedicadas al alquiler de conseguir anticipadamente la financiación necesaria para realizar las obras, por lo que se vieron obligados a acudir a financiación ajena para poder finalizar las mismas.

Expone el alcance de una subvención anticipada como financiación necesaria para poder llevar las actuaciones inherentes a la subvención cuando en las normas se haya previsto tal posibilidad. Para obtener dicho pago anticipado la mercantil, según se expone, tuvo que incurrir en una serie de gastos y renunciar a futuros beneficios, tales como gastos derivados de la constitución del aval exigido y de renunciar a una parte de las rentas por el alquiler de las viviendas durante los cinco primeros años de arrendamiento. También tuvo que acudir a financiación ajena para finalizar la ejecución de la obra como sustitutoria del importe del anticipo de la subvención que no fue satisfecha con anterioridad a la finalización de aquellas.

Continúan las alegaciones manifestando que con su actuación en el presente caso la Administración ha quebrantado la buena fe depositada en ella, defraudando las expectativas generadas en el administrado, además de que en la tramitación de la presente reclamación de responsabilidad patrimonial considera que se están incumpliendo normas esenciales del procedimiento, al no haber sido atendida la petición de apertura de un período de prueba, así como facilitarles copia compulsada de una serie de expedientes que habían señalado en la reclamación y que estiman de especial relevancia.

También argumenta la falta de diligencia de la Administración regional en la tramitación de la subvención anticipada, puesto que según el oficio que acompaña del Ministerio de Fomento no consta haber recibido ninguna solicitud de subvención anticipada por parte de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, pese a lo señalado en el artículo 29 del RD 2066/2008, de 12 de diciembre.

CUARTO.- Con fecha 22 de octubre de 2013 se solicita por parte del órgano instructor a la Dirección General de Territorio y Vivienda copias de los expedientes administrativos VPO núm. 553/2009 y del de Ayuda núm. 9012/2010.

Consta que se han incorporado al procedimiento la documentación de los referidos expedientes, como propone la mercantil reclamante.

QUINTO.- Se procede por el órgano instructor a la práctica de la prueba testifical de x, propuesta por la mercantil reclamante, siendo realizada el 5 de noviembre de 2013 según el acta obrante en los folios 309 a 311 (Documento 13), que transcribe las siguientes respuestas:

Preguntado acerca de cómo sucedieron los acontecimientos, el declarante señala que lo que reclama es "la inacción de la Dirección General de Vivienda cuando debió actuar, de hecho mantenida y continuada aun conociendo que debía actuar.

Datos:

El RD 2066/2008, estatal, establece un instrumento financiero consistente en el anticipo al promotor de la subvención a la que tiene derecho de acuerdo al artículo 29. La Dirección General de Vivienda exige las condiciones establecidas por el Real Decreto para el anticipo, pero incumple sistemáticamente sus obligaciones.

Cuáles son las obligaciones de la Dirección General de Vivienda:

- Tramitar la  subvención en  el tiempo establecido y de acuerdo a su naturaleza.

-  Realizar la comunicación establecida en el art. 29 del RD 2066/2008.

También están establecidas en el art. 42 del Decreto 321/2009, y en el convenio de colaboración entre el Ministerio y la CARM, Resolución de 12 de junio de 2009.

Todo ello obligaba a la Dirección General de Vivienda a comunicar la solicitud de subvención al Ministerio de Vivienda que es quien debiera haberla autorizado.

Sin haber resuelto en el plazo y sin haberlo tramitado correctamente sin embargo exigen todas las contrapartidas que son tremendamente gravosas para mi sociedad.

A saber:

-  Aval Bancario.

-  Renuncia a un porcentaje de las rentas por el alquiler de las viviendas durante cinco años.

Derivado de todo esto, es que no se cumple la ley, el espíritu y la letra de los decretos articulaban el derecho al anticipo de la subvención y la CARM con su inacción impide que el anticipo se efectúe.

Más explicaciones, el Ministerio comunica que no ha recibido solicitud por parte de la CARM, en definitiva, la CARM no tramitó el anticipo de la subvención, y gestionó la subvención con carácter ordinario.

Ante la pregunta ¿Qué hubiera sucedido de haberlo hecho correctamente? contesta:

"Si la hubiera tramitado dentro de su plazo, si hubiera solicitado autorización al Ministerio de Vivienda, es decir si la hubiera tratado como tal, como subvención anticipada habría adquirido especificidad e individualización y por lo tanto habría adquirido la realidad contable fiel reflejo de su naturaleza anticipada.

Como la Dirección General de Vivienda no la trató con su carácter anticipado vulnerando todas sus obligaciones, condenó mi subvención al limbo del resto de subvenciones no anticipadas (...)

Para terminar y a resultas de todo lo expuesto, la subvención se cobró medio año después de haber finalizado las viviendas y estando ya todas alquiladas.

En definitiva no fue instrumento financiero, pues la obra se financió sin el concurso de la subvención íntegramente, y fueron completamente estériles los esfuerzos que me solicitaron, tanto el aval bancario como las renuncias a las rentas de las viviendas, aparte es obvio que para haber cobrado la subvención una vez finalizada la obra no eran necesarias ni establecía norma alguna las contrapartidas que se han citado, y por lo tanto pido

• El coste del aval bancario, que no sirvió para nada me sea devuelto en su integridad.

• Que las rentas que he perdido por cumplir los compromisos que me exigía el anticipo sean pagadas.

• Que el coste financiero en que incurrí por no cobrar el importe de la subvención anticipadamente y por lo tanto no poder financiar la construcción con él me sea pagado".

A la repregunta formulada por el órgano instructor acerca de qué modo y por quién se le exigieron determinadas contrapartidas para garantizar el futuro anticipo de la subvención, contesta que: "las garantías se establecían en cautela de que la obra se acabara, toda vez que te entregaban el dinero antes de acabarla. Mi solicitud de subvención fue contestada por escrito exigiéndome el aval, dado que la renuncia a las rentas de alquileres ya las realicé en la propia solicitud".

SEXTO.- Con fecha 11 de noviembre de 2013 el órgano instructor vuelve a solicitar de la Dirección General de Territorio y Vivienda un nuevo informe, referido a las siguientes cuestiones:

• Si se realizó comunicación de la solicitud de subvención anticipada presentada por la mercantil interesada al Ministerio de Vivienda.

• Obligatoriedad o no de realizar la citada comunicación.

• Si se solicitó por parte de esa Dirección General un aval bancario a la reclamante y con qué finalidad.

• Si se realizó el anticipo de la subvención solicitada por la reclamante, y justificación de lo mismo.

En cumplimiento a lo requerido, la Dirección General de Vivienda emite informe el 5 de diciembre de 2013 que se transcribe íntegramente a continuación (folios 313 a 320):

"1º.- Con fecha 3/11/2009, se dicta por la Directora General de Territorio y Vivienda, Calificación Provisional de vivienda declarada protegida con destino a alquiler a la promoción compuesta por seis viviendas, sita en Alcantarilla, C/ --, correspondiente al expediente con referencia SUBV, V.P.O, Arrendamiento 553/2009, al amparo de lo dispuesto en el Plan de Vivienda 2009-2012, regulado por el RD 2066, de 12 de junio y Decreto 321/2009, de 2 de octubre.

2º.- Los promotores de viviendas protegidas de nueva construcción para alquiler a 10 años, conforme establece el artículo 28.3 del RD citado, podrán obtener una subvención con las cuantías que allí se fijan.

El artículo 42 del Decreto 321/09 establece con carácter general que la solicitud de subvención se realizara una vez obtenida la calificación definitiva.

En su apartado 2 prevé que "podrá solicitarse el pago anticipado de la subvención en las condiciones establecidas en el artículo 29 del Real Decreto 2066/08, de 12 de diciembre, una vez obtenida la calificación provisional y el préstamo convenido".

3º.- x, como administrador de la mercantil --, solicita el 3 de agosto de 2010 el pago anticipado del 100% de la subvención que pueda corresponder.

4º.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 del Real Decreto 2066/ de 12 de diciembre, en el que se establece que se podrá autorizar que se anticipe al promotor de viviendas protegidas para arrendamiento la totalidad de la subvención, previo cumplimiento de determinados requisitos, se encuentra entre otros el que: "las cantidades anticipadas deberán estar avaladas o garantizadas por otro medio admisible en derecho que asegure su devolución en caso de incumplimiento de los requisitos exigidos para la obtención de la subvención".

Al no haberse presentado con la solicitud, con fecha de registro de salida 28/10/2010, se requiere a la mercantil la acreditación mediante Carta de Pago el deposito del Aval ante la Caja de Depósitos de la CARM.

5º.- Ante dicho requerimiento, con fecha de registro de entrada 22/11/2010, x presenta escrito en el que entre otras alegaciones, expone que tiene solicitado a entidad financiera privada el aval correspondiente a la subvención solicitada, y que está a la espera de la recepción del mismo, que aportara al expediente tan pronto obre en su poder.

6º.- Con fecha de registro de entrada 20/12/2010 el promotor aporta resguardo de aval bancario por importe de la subvención, presentado ante la Caja de Depósitos de la CARM.

Con esta fecha, 20 de diciembre de 2010, queda acreditado el cumplimiento de los requisitos que se establecen para obtener la "subvención anticipada", es decir, antes de la calificación definitiva.

Entre la solicitud que realiza el promotor y el cumplimiento de los requisitos formales, la Consejería de Economía y Hacienda, con fecha 22 de septiembre de 2010, bloquea la ejecución del presupuesto de gastos de todas las Consejerías y Organismos Autónomos, en lo relativo a la tramitación de documentos contables de tipo "R" (Reserva de crédito), "A" (Autorización del gasto) y "D" (Disposición o compromiso del gasto), con cargo a créditos para gastos consignados en los capítulos 4, 6 y 7 del presupuesto.

Posteriormente, el 23 de noviembre de 2010, la Consejería de Economía y Hacienda autoriza la tramitación de ciertos expedientes "prioritarios", con cargo a los capítulos 4, 6 y 7 del estado de gastos del presupuesto. Entre los expedientes a los que se le atribuye tal condición no se encontraba, sin embargo, ninguno en materia de ayudas destinadas a la promoción y rehabilitación de viviendas (programa 431 A).

A fecha 20 de diciembre de 2010, el presupuesto del ejercicio 2010 está cerrado por fin de ejercicio, y además según consta en la Memoria de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda de 31 de julio de 2011, transcrita en el apartado anterior, "está bloqueado".

7º.- De conformidad con el artículo 20 de la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 9 de noviembre de 2010, por la que se regulan las operaciones de cierre del ejercicio 2010, hasta el 31 de marzo de 2011 no se puede ejecutar presupuesto, ya que hay que atender por orden de prelación al registro de las operaciones que se detallan, plurianuales, compromisos y otros e imputaciones a las que se refiere el citado artículo 20.

Partiendo de la fecha 1 de abril de 2011 y por fecha de entrada de las solicitudes, el servicio de vivienda propone el pago de expedientes con cargo a la partida que corresponde a la promoción de vivienda protegida en alquiler.

El carácter anticipado viene dado como se explica anteriormente por ser previa la solicitud de subvención a la obtención de la calificación definitiva (artículo 42 del Decreto 321/09), sin que ello suponga ninguna "obligatoria especificidad" en cuanto a los fondos. No existe ninguna "concreta clasificación económica", distinta al resto de subvenciones, ni tiene un carácter "finalista" que alega el promotor en su reclamación. El sistema de caja única de la CARM no contempla lo alegado por el reclamante.

Abundando en este aspecto se transcribe el documento que con fecha 16 de junio de 2011, el Director General de Territorio y Vivienda, mediante la comunicación que remite a la Ilma. Sra. Directora General de Presupuestos pone de manifiesto, "En relación con el saldo pendiente de ejecutar derivado de los pagos librados por el Estado a favor de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia con destino a financiar las actuaciones protegidas en el Plan Estatal 2005-2008, y según lo manifestado por el Ministerio de Fomento en las ultimas Comisiones Multilaterales de Seguimiento del Plan de Vivienda, no existe inconveniente por su parte que los excedentes de financiación del Plan 2005-2008 se reapliquen a las líneas de actuación previstas en el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, con el fin de resolver la problemática del remanente de tesorería afectado a Planes Estatales de Vivienda ya extinguidos (Plan 2005-2008)".

De ahí que no se procediera a solicitar la autorización requerida por el reclamante, dado que había fondos estatales en la CARM con remanente de tesorería afectado a planes de vivienda.

Teniendo en cuenta lo anterior, y en relación con el expediente del interesado, se realiza la propuesta de concesión de la subvención el 30 de junio de 2011, por importe de 118.870'92 euros, y es fiscalizada el 22 de septiembre una vez resuelto el expediente de incorporación de crédito iniciado el 20 de Julio de 2011 y materializado el 12 de septiembre, momento a partir del cual se montan las relaciones de pago con todos los expedientes de ayudas al promotor de alquiler, incluido el del reclamante, sin que se pueda alterar el orden de solicitud.

El 22 de septiembre de 2011 se dicta Resolución, que es notificada al interesado el 4 de octubre de 2011, consta que el documento se contabiliza el 27 de septiembre de 2011, momento a partir del cual se remite por la secretaria de la consejería para pago a la Consejería de Economía y Hacienda.

Consultada la Sección de Gestión Económica del pago de las subvenciones, se remite documento en el que consta que se realizó el pago de las subvenciones por importe de 118.870'92 euros en fecha 01/10/2012.

En cuanto a las cuestiones interesadas por el órgano instructor, en el informe de la Dirección General de Territorio y Vivienda se contesta lo siguiente:

"1º.- Si se realizó comunicación de solicitud de subvención anticipada presentado por el interesado al Ministerio de Vivienda y la obligatoriedad o no de realizar la citada comunicación", como indicamos en el numeral 7 en el que se expone el acuerdo por el que se aplicará el remanente correspondiente al Plan 2005-2008 a las líneas de actuación previstas en el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación no se realiza, puesto que existe crédito para su pago.

2º.- Si se solicitó por parte de la Dirección General un aval bancario al reclamante y con qué finalidad, sí se requiere, porque así lo exige el artículo 29 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre al recoger la figura de anticipo de las subvenciones, siendo la finalidad la que indica el texto legal, "asegurar la devolución de las cantidades anticipadas, en caso de incumplimiento de los requisitos exigidos para la obtención de la subvención".

3º.- Si se realizó el anticipo de la subvención solicitada por el reclamante y justificación de lo mismo, hay que indicar que el relato de hechos contiene la respuesta".

Concluye el informe afirmando que la tramitación del expediente se ajusta al procedimiento establecido, puesto que la constitución del aval es un requisito indispensable en la regulación de la subvención anticipada y habida cuenta del remanente existente del plan anterior y la instrucción de la Dirección General del Territorio y Vivienda, las obligaciones contraídas deben realizarse con cargo a dicho remanente ya que existía crédito suficiente para el pago de la misma.

SÉPTIMO.- Otorgado a la mercantil reclamante la apertura de un nuevo trámite de audiencia mediante oficio de 17 de diciembre de 2013, se formulan nuevas alegaciones (folios 311 a 328) mediante escrito registrado de entrada el 1 de febrero de 2014 (registro de la Delegación de Gobierno en Murcia).

En dichas alegaciones se afirma que la falta de diligencia de la Administración y su actuar negligente resulta claramente del informe que motiva la audiencia. En él se indica el hecho del bloqueo de la ejecución del presupuesto en fecha 22 de septiembre de 2010 por parte de la Consejería de Economía y Hacienda de todas la Consejerías y Organismos Autónomos y, pese a ello, un mes después de dicho bloqueo, concretamente el 28 de octubre de 2010, se les requiere a la mercantil reclamante para que acredite el depósito del aval.

Prosigue señalando que "desde el 22 de septiembre de 2010 la Administración era plenamente conocedora del más que previsible retraso no sólo en el pago a nuestra representada, sino también que el carácter de anticipo, en las condiciones establecidas legalmente, ya no era posible. Y aun así, conociendo la Administración esta circunstancia, en una actuación errática y caprichosa, requiere a nuestra representada para que aporte un aval, con los gastos y costes que supone, que servirá para nada, porque la finalidad de garantía nunca tendrá lugar, pues nunca se producirá el pago anticipado".

Se insiste de nuevo en que "la actuación negligente de la Administración ha ocasionado un perjuicio a la reclamante, que ha incurrido en gastos innecesarios atendiendo un requerimiento por el que debe aportarse un aval que no tiene ni utilidad, ni finalidad, ante la imposibilidad de efectuar la Administración el pago anticipado, lo que era conocido por la propia Administración, que injustamente obliga a nuestra representada a incurrir en un gasto innecesario, pues bien pudiera la Administración haber comunicado a la reclamante la situación concurrente en la ejecución del presupuesto.

Más aún, si la Administración hubiese actuado con la mínima diligencia exigible, ahora nuestra representada no estaría percibiendo por el alquiler del inmueble edificado una cantidad inferior a la que hubiese correspondido de no haberse solicitado el pago anticipado, dado que la obtención anticipada de la subvención supuso a la reclamante la reducción de la renta a percibir por el alquiler del inmueble".

Sigue señalando que la responsabilidad de la Administración es clara. No solo efectúa un pago intempestivo, que impide que la subvención cumpla la finalidad para la que está prevista, que no es otra que servir de financiación a la construcción de la edificación proyectada, sino que la Administración, conociendo el retraso en el pago anticipado, requiere el cumplimiento de unos requisitos que nunca darían lugar al pago anticipado.

Por último, frente a lo que se afirma por la unidad administrativa de que la tramitación del expediente se ajusta al procedimiento legalmente establecido, expone que siendo conocido por la Administración el bloqueo presupuestario desde el 22 de septiembre de 2010, "una actuación diligente y cabal obliga a comunicar al administrado esta circunstancia y a no requerir para que se aporte un aval, pues en términos de buena fe la reclamante entiende que dicho requerimiento y su cumplimiento no otra cosa es que seguir el trámite legal para obtener la subvención anticipada; sin embargo no es así, sino que se ha encontrado al final con un trámite en gesto que ha ocasionado un quebranto patrimonial, que debe ser indemnizado".

OCTAVO.- El 20 de marzo de 2014 se formula por el órgano instructor la propuesta de resolución de la reclamación de responsabilidad patrimonial, proponiendo su estimación en la cuantía de 26.268,16 euros, remitiéndose el expediente a este Consejo Jurídico para la emisión de Dictamen preceptivo.

Sin embargo, se adopta el Acuerdo 23/2014, de 17 de noviembre, solicitando a la Consejería consultante que complete el procedimiento con el trámite omitido, concretamente con la fiscalización previa de la Intervención General en virtud de lo dispuesto en el artículo 93.1,a) del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia y del Reglamento del Control Interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma, aprobado por Decreto 161/1999, de 30 de diciembre.

NOVENO.- Adoptada nueva propuesta de resolución de 14 de enero de 2015 en igual sentido que la anterior y recabada la fiscalización previa de la Intervención General, se informa favorablemente el 10 de noviembre de 2015, en el sentido de reconocer que se ha producido una dilación anormal en la tramitación completa del procedimiento, ya que hubo de transcurrir un año desde el reconocimiento y concesión de la subvención hasta la fecha de su abono, sin que exista causa justificativa que legitime el deber jurídico de soportar el perjuicio que pueda derivarse de ello.

Respecto a la cuantía indemnizatoria propuesta por la Consejería consultante se considera ajustada, ascendiendo a la cantidad de 26.268,16 euros más la actualización correspondiente en los términos señalados en el artículo 141.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), existiendo crédito adecuado y suficiente para sufragar el gasto que supone el reconocimiento de la indemnización.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Este Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida frente a la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con los artículos 142.3 LPAC y 12 del Reglamento de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial de la Administraciones Públicas (RRP), aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

1. La mercantil reclamante ostenta legitimación para ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial, toda vez que es quien sufre el perjuicio económico cuyo resarcimiento se pide, lo que le confiere la condición de interesada (artículos 139.1 y 31 LPAC).

La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional en tanto que titular del servicio a cuyo defectuoso funcionamiento (retraso injustificado del abono de la subvención anticipada solicitada) se imputa el daño.

2. La reclamación se ha interpuesto dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC, tomando como dies a quo el de concesión de la subvención solicitada, a cuyo retraso injustificado atribuye el daño por la mercantil, siendo aquella resuelta favorablemente el 22 de septiembre de 2011 (notificada el 4 de octubre), por lo que la acción ejercitada el 3 de octubre de 2012 lo habría sido en plazo, aún sin tener en cuenta la fecha del pago de la subvención que se realizó el 1 de octubre de 2012, según informa el Servicio de Vivienda.

En coherencia con lo anteriormente señalado, el órgano instructor habrá de indicar la fecha fijada como dies a quo para el ejercicio de la acción de responsabilidad y no a la fecha del escrito del Centro Directivo que le informa de la situación de la subvención (el 24 de febrero de 2012), debiendo modificarse en tal sentido la propuesta elevada.

3. En líneas generales la tramitación de la reclamación se ha ajustado a los trámites esenciales que para este tipo de procedimientos establece su normativa reguladora, constando la emisión del informe preceptivo del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño (art. 10.1 RRP) y el trámite de audiencia a la interesada.

No obstante, en la resolución que se adopte habrán de incorporarse todas las actuaciones posteriores recaídas en el procedimiento, tales como la fiscalización previa, que se omite en la propuesta sometida a Dictamen.

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

El artículo 106.2 CE reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando aquélla sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:

a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

En relación con el retraso e incumplimiento de los plazos para la resolución y notificación de los procedimientos, este Consejo Jurídico ha señalado que tal circunstancia no determina por sí misma la causación del daño ni su antijuridicidad (Dictamen 11/2015). Ha de recordarse aquí que el Consejo de Estado ha afirmado en doctrina ya reiterada (por todos, Dictamen 696/2004), que de la mera comprobación de que en un expediente se han superado los plazos fijados para su resolución no se desprende, de forma mecánica, el derecho del interesado a ser indemnizado. Si, ciertamente, el cumplimiento de los plazos es, no sólo deseable, sino jurídicamente obligatorio, ello no puede llevar a vincular a la Administración todos los daños y perjuicios derivados de un retraso, aun leve y justificado, pues ello supondría la extensión del instituto resarcitorio más allá de sus límites naturales. El solo desajuste entre el plazo legalmente establecido y el de la duración de un procedimiento no es, pues, motivo suficiente para imputar los daños producidos a la Administración. Para ello es preciso, además, que se exceda un período de tiempo razonable, a la vista de las circunstancias del caso, lo que dará lugar a una dilación indebida.

Así pues, el retraso que es susceptible de generar un daño resarcible por la Administración es el que, en tanto que irrazonable en atención a las circunstancias concretas de cada supuesto, se identifica con el concepto de dilación indebida, instituto jurídico construido por la doctrina constitucional y jurisprudencial al amparo del artículo 24 de la Constitución Española. Como señala el Tribunal Constitucional, en Sentencia de 14 de junio de 1993, no consiste en el mero incumplimiento de los plazos procesales, pues el citado precepto no ha constitucionalizado el derecho a los plazos establecidos para la ordenación del proceso, sino un derecho fundamental de toda persona a que su causa se resuelva dentro de un tiempo razonable (STC 5/1985). La citada expresión del artículo 24.2 CE comporta un concepto indeterminado o abierto, que ha de ser dotado de contenido concreto en cada caso atendiendo a criterios objetivos congruentes con su enunciado genérico.

CUARTA.- Nexo causal y antijuridicidad del daño en el presente caso: existencia.

En el presente supuesto la mercantil reclamante sostiene un retraso injustificado en la concesión y pago de la subvención anticipada a la que tenía derecho por reunir los requisitos previstos en la normativa de vivienda, pese a haber cumplido los condicionantes demandados por la Administración, lo que le ha producido unos perjuicios económicos que no está obligada a soportar, por lo que concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial. Asimismo se afirma que la Administración regional ha incumplido lo dispuesto en el RD 266/2008 y en el Decreto regional 321/2009, porque con su inactividad y omisión ha impedido el cobro anticipado de la subvención, habiéndole causado a la mercantil reclamante una lesión patrimonial.

La propuesta de resolución sometida a Dictamen reconoce, tras relacionar las diversas actuaciones obrantes en el expediente, que no se pudo materializar el anticipo por razones diversas de índole procedimental o de tesorería, pese a que la mercantil reclamante actuó siguiendo la legislación vigente y las instrucciones de la Dirección General del Territorio y Vivienda, produciéndole un detrimento patrimonial antijurídico como consecuencia de la actividad administrativa, que resulta acreditado y que no está obligado a soportar.

En igual sentido, el informe de la Intervención General de la Comunidad Autónoma expone que con independencia de que la Administración haya podido actuar con mayor o menor diligencia con respecto a la tramitación de la subvención, es indudable que la sociedad reclamante ha sufrido un perjuicio patrimonial derivado de dicha actuación, sobre todo por la demora en el pago de la subvención más que por la demora en su reconocimiento, por lo que a la vista de ello se considera que ha sido la conducta de la Administración la que ha ocasionado el daño que se reclama, por lo que cabe deducir la relación de causalidad. Asimismo considera que tampoco concurre causa justificativa que legitime el deber de soportar el perjuicio que pueda derivarse de ello.

Este Órgano Consultivo comparte el parecer de los órganos preinformantes en cuanto a la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial en el presente caso, al existir relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público (dilación indebida en la resolución y pago de la subvención) y tratarse de daños que la mercantil reclamante no tiene el deber jurídico de soportar por los siguientes motivos:

1º) En virtud de lo dispuesto en el RD 2066/2008 y en el Decreto 321/2009, por el que se regula el Plan Regional de Vivienda de la Región de Murcia para el cuatrienio 2009-2012, la mercantil reclamante se acogió a dicho Plan en la promoción que tenía previsto construir en el término de Alcantarilla, comprensiva de 6 viviendas, garajes y trasteros anejos, para arrendamiento a 10 años en régimen general.

Consta que obtuvo la calificación provisional de vivienda protegida destinada a alquiler el 3 de noviembre de 2009 (folio 32) y que obtuvo el préstamo convenido para la ejecución de dicha promoción, iniciando las obras.

2º) Mediante escrito de 1 de agosto de 2010 (registrado de entrada el 3 siguiente) la mercantil reclamante solicitó el anticipo de la totalidad de la subvención conforme a lo estipulado en el artículo 29 del RD 2066/2008, comprometiéndose a reducir la renta a percibir por el arrendamiento, durante los cinco primeros años, en un punto porcentual respecto a las establecidas con carácter general (folio 33), como le exigía el referido precepto.

3º) Comoquiera que las cantidades anticipadas debían estar avaladas o garantizadas por otro medio admisible en derecho conforme al precitado artículo 29 del RD 2066/2008, se requirió a la mercantil reclamante que aportara dicha garantía, lo que acredita mediante aval bancario por importe de 118.870,92 euros (folio 37) depositado el 20 de diciembre de 2010 ante la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma.

En ese momento, según informa el Servicio de Vivienda (folio 321), quedan acreditados el cumplimiento de los requisitos que se establecen para obtener la subvención anticipada antes de la calificación definitiva, según se constata con el informe favorable de la Jefa del precitado Servicio el 23 de diciembre de 2010 (folio 275). Sin embargo, la resolución otorgando la subvención anticipada a la mercantil reclamante data de 22 de septiembre de 2011, es decir 9 meses después de cumplir todos los requisitos para su reconocimiento (el Decreto regional 321/2009 estipula el plazo general de seis meses para su otorgamiento desde la solicitud), sin perjuicio de las explicaciones ofrecidas por el Servicio de Vivienda sobre el bloqueo de la ejecución del presupuesto de gasto que se contienen en el folio 319.

4º) Como se ha indicado, el 22 de septiembre de 2011 se otorga la concesión de la subvención anticipada, siendo el documento contabilizado el 27 de septiembre siguiente, momento a partir del cual se remite a la Consejería de Economía y Hacienda, siendo finalmente abonada en fecha 1 de octubre de 2012 según expone el Servicio de Vivienda, es decir, más de un año de retraso y después de haber finalizado las obras y obtenida la calificación definitiva de vivienda protegida en fecha 10 de julio de 2012 (folio 306), incumpliéndose con ello la finalidad del anticipo de la subvención, como expone la mercantil reclamante.

Así pues, como se indicaba anteriormente, la construcción jurídica sobre las dilaciones en los procesos judiciales ha sido pacíficamente trasladada y aplicada en supuestos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial por retrasos injustificados en el procedimiento administrativo. Así, la Comisión Jurídica Asesora del País Vasco, en Dictamen 16/2005, citado por la STSJ, País Vasco, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 158/2010, de 26 marzo, en relación a un retraso habido en la resolución de un procedimiento administrativo, señala que "es preciso que éste (el retraso) exceda de un período de tiempo razonable que debe valorarse con arreglo a determinados criterios, entre los cuales cabe mencionar, sin ánimo de ser exhaustivos, la complejidad del asunto, la duración normal de procedimientos similares, la actuación de los órganos instructores, la conducta del interesado y la invocación en el procedimiento de las dilaciones habidas. De este modo, sólo cuando, tras la valoración de dichas circunstancias, se deduzca que la dilación del procedimiento puede calificarse como irregular o anormal, habrá que concluir que los daños derivados de la misma son imputables a la Administración. En caso contrario, si el retraso es adecuado a las circunstancias y la razón del mismo se encuentra plenamente justificada, no existe lesión en el sentido técnico jurídico, debiendo el interesado soportar los daños causados por la paralización del procedimiento".

El Consejo Jurídico se ha referido a las consecuencias dañosas de los retrasos en la tramitación de los procedimientos administrativos, entre otros, en los Dictámenes 2/1998 y 155/2006, y se ha hecho eco de la doctrina de la dilación de los procedimientos judiciales trasladada al ámbito de los administrativos en los Dictámenes 99 y 205/2011.

En el supuesto sometido a consulta se constata la dilación indebida respecto a la concesión y el pago de la concesión, cuando se reunían los requisitos y existía disponibilidad presupuestaria, incumpliéndose con dicha dilación la finalidad de la subvención anticipada y originando unos gastos que han devenido inútiles para la mercantil reclamante, que no tiene el deber jurídico de soportar.

QUINTA.- Sobre el daño y su cuantía.

La mercantil reclamante solicita una cuantía indemnizatoria de 53.326,65 euros, más los correspondientes intereses, que se desglosa con arreglo a los siguientes conceptos:

• Gastos por formalización y mantenimiento del aval: 7.085,89 euros.

• Coste de financiación supletoria por impago anticipado de la subvención: 7.775,76 euros.

• Renuncia a la renta máxima posible por arrendamiento de las viviendas durante los primeros cinco años: 38.465,00 euros.

Frente a dichos conceptos y cuantía reclamada, la propuesta de resolución propone una indemnización de 26.268,16 euros, incluyendo los costes del aval y la mitad de la diferencia de la disminución de la renta, excluyendo de la indemnización el coste de la financiación supletoria por los motivos allí esgrimidos.

A este respecto este Órgano Consultivo considera que la cuantía indemnizatoria se encuentra justificada, habiendo sido objeto de fiscalización favorable por la Intervención General a cuyas consideraciones se remite. Únicamente cabe añadir que dicha cantidad habrá de actualizarse a la fecha en la que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial en los términos previstos en el artículo 141.3 LPAC.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que estima la reclamación de responsabilidad patrimonial por concurrir los requisitos determinantes de la misma. También se dictamina favorablemente la cuantía indemnizatoria propuesta, sin perjuicio de su actualización a la fecha en la que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial.

No obstante, V.E. resolverá.