Dictamen nº 1/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de enero de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Sanidad y Política Social), mediante oficio registrado el día 6 de julio de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios sanitarios (expte. 274/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 13 de agosto de 2013 x, actuando en nombre de x, presenta una solicitud de indemnización con fundamento en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

En la reclamación se expone que "El día 13-8-2013 en turno de mañana en el parking público Morales Meseguer, x se ha caído al recoger el coche, porque el suelo estaba mojado (había un charco). Tras la caída ha tenido que acudir a Urgencias. El responsable del parking de este día y turno tiene constancia de los hechos". Por esa razón, solicita que se le indemnicen los daños causados.

Junto con el escrito acompaña un informe clínico del Servicio de Urgencias del Hospital Morales Meseguer, de Murcia, expedido a las 15:47 horas del día referido. En el apartado de dicho documento relativo a la "Historia actual" se recoge lo siguiente: "Mujer de 69 años que consulta por dolor en región dorso-lumbar tras traumatismo (refiere que la caída ha sido en el parking del hospital). No se le irradia a MM.II. Refiere que el dolor empeora con los movimientos de flexo-extensión del tronco y la deambulación". La prueba radiográfica lateral de la columna dorsal que se le realizó muestra una discopatía degenerativa de columna lumbar y de la dorsal visible, sin que se evidencie ninguna clara fractura. Como diagnóstico principal se recoge el de dorsalgia postraumática.

Con fecha 24 de septiembre siguiente se recibe un nuevo escrito, esta vez de la propia reclamante, en el que se expone que "El pasado día 13 de agosto de 2013, acaeció un siniestro cuando me dirigía hacia el vehículo en el que iba como ocupante, estacionado en el Parking Público del Hospital Morales Meseguer.

Todo ello acaeció debido a una caída sufrida en el mismo habida cuenta que el suelo se encontraba en pésimas condiciones, mojado y con charcos. Consecuencia del accidente sufrí lesiones de las que fui atendida en el Servicio de Urgencias de este Hospital.

A mayor abundamiento se encontraba en el lugar el personal responsable del local que fue el que me ayudó a incorporarme tras la grave caída sufrida, tras la que me encuentro bajo seguimiento médico y de rehabilitación". Por ello, reclama la indemnización que pudiera derivarse de los hechos que relata, si bien no la cuantifica.

Por otra parte, la interesada designa para que asuma la dirección letrada de su reclamación a la letrada del Ilustre Colegio de Abogados de Murcia x, que firma junto con ella el escrito al que se ha hecho alusión.

SEGUNDO.- El Director Gerente del Área de Salud VI, Vega Media del Segura, remite el 22 de octubre dicha reclamación al Servicio consultante, con la que adjunta el informe emitido el día 22 de agosto de 2013 por x, Ingeniero Técnico Industrial del Servicio de Ingeniería y Mantenimiento de la Gerencia, en el que hace constar que "La reclamante no precisa en qué lugar del parquin sufre la caída x. Consultado al operario controlador de servicio, en el día y hora que detalla la reclamante, nos precisa, que la señora se cae sobre la plaza de aparcamiento señalada con el nº 87. Y que el motivo de su resbalamiento pudo deberse a la presencia de un hilo de agua sobre la línea blanca divisoria de las plazas de aparcamiento 87, 86 y perpendicular al muro perimetral de la planta sótano del parquin público trasero.

El origen del agua que pudiera haber motivado la caída de x, no es del todo cierta, al desconocer su verdadera procedencia. No obstante, es cierto, que en la intersección del muro perimetral con el suelo del parquin, enfrente de la plaza señalada con el nº 87, ofrece signos de filtración, que hasta ahora desconocíamos de su existencia y origen".

De igual modo, adjunta el informe suscrito el 15 de octubre de 2013 por el Jefe de Servicio de Urgencias en el que explica que "La Paciente acudió al Servicio de Urgencias del Hospital J.M. Morales Meseguer el día 13 de Agosto de 2013 a las 13:20 horas, refiriendo como motivo de consulta dolor lumbar tras caída accidental.

Tras la valoración del paciente se concluyó en el Juicio Clínico de Dorsalgia Postraumática, prescribiéndose el tratamiento al efecto y control y revisión por su médico de cabecera, sin perjuicio de que volviera si el cuadro no mejoraba, remitiéndose en el resto de información al propio Informe Clínico de Urgencias de referido día y al resto de la Historia Clínica del Paciente".

Se remite asimismo la historia clínica de la interesada.

TERCERO.- Con fecha 21 de noviembre de 2013 el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud dicta resolución por la que admite a trámite la reclamación de responsabilidad formulada y designa instructora del procedimiento, lo que es debidamente notificado a la reclamante junto con un escrito en el que se contiene la información a la que se hace referencia en el artículo 42.4 LPAC. En dicha comunicación también se le solicita que concrete los medios de prueba de los que pretenda valerse y especifique la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible.

CUARTO.- El 25 de noviembre el órgano instructor solicita a la Gerencia del Área de Salud mencionada que el Servicio de Mantenimiento informe sobre si se han concluido las investigaciones que determinen el origen de la filtración reseñada y acerca de si existe una empresa concesionaria encargada del mantenimiento de esa zona, para darle traslado de la reclamación como parte interesada en el procedimiento.

QUINTO.- Con esa misma fecha de 25 de noviembre se da cuenta de la presentación de la reclamación de responsabilidad patrimonial a la Dirección de los Servicios Jurídicos, a la Dirección General de Asistencia Sanitaria y a la correduría de seguros -- con el propósito, en este último caso, de que lo comunique a la compañía aseguradora del Servicio Murciano de Salud.

SEXTO.- El Director Gerente mencionado remite, con fecha 16 de mayo de 2014, una comunicación en la que informa de que la empresa adjudicataria del servicio de aparcamiento de público y personal en el centro hospitalario mencionado es la mercantil -- y que la encargada del servicio de mantenimiento de las instalaciones es la compañía --.

De igual forma, adjunta con su escrito un informe complementario emitido por el Ingeniero Técnico de Mantenimiento --, el 4 de diciembre de 2013, en el que pone de manifiesto "Que con posterioridad a la fecha de observación de la presencia de un hilo de agua sobre la línea divisoria de las plazas de aparcamiento nº 86 y 87, no hemos vuelto a detectar filtración de agua alguna en la zona, por lo que nos reafirmamos en nuestra aserción de desconocer la procedencia de la misma".

SÉPTIMO.- El día 21 de mayo de 2014 se remite una copia de la reclamación a las mercantiles -- y -- como partes interesadas en el procedimiento y se solicita a la primera de ellas, además, que el miembro del personal que prestó servicios en el día y lugar de los hechos informe sobre el hecho referido y especifique la causa de la caída sufrida por la interesada.

OCTAVO.- Con fecha 6 de junio de 2014 se recibe el escrito firmado por x, en su condición de representante de --, con el que acompaña el informe emitido el 2 de junio por la Controladora x, en el que expone que "... tras haber consultado con todos los trabajadores que realizaron turno de trabajo en el día señalado (no se precisa la hora del suceso), no hay constancia de que ocurriera ningún siniestro del que se determinara necesario realizar ningún tipo de informe, así como tampoco se nos ha presentado ninguna hoja de reclamación o solicitud de datos sobre la compañía de seguros que asiste a las instalaciones".

De lo expuesto deduce el representante mencionado que los hechos relatados por la reclamante no se corresponden con la realidad en modo alguno, que no se produjo en las instalaciones ninguna situación de riesgo y que, en resumen, la mercantil no tiene responsabilidad alguna en los hechos que se denuncian.

NOVENO.- El siguiente día 13 de junio tiene entrada la comunicación suscrita por x, en calidad de Director de Explotación de x, en la que explica que esa empresa no tiene encomendada ni por contrato ni por cualquier otra causa ninguna actividad de mantenimiento, limpieza, vigilancia o similar sobre el referido aparcamiento. En el mismo sentido, añade que "A esta parte no le consta tampoco ninguna actuación de su personal, fuera del ámbito del contrato, que se hubiese realizado en la fecha del accidente o previamente en dicho aparcamiento".

Asimismo, manifiesta que tampoco ha tenido conocimiento del accidente con anterioridad a la notificación del accidente y expone su consideración de que la mercantil referida no tiene ninguna responsabilidad en el accidente.

Junto con el escrito adjunta una copia de la escritura de apoderamiento otorgada a su favor.

DÉCIMO.- Con fecha 24 de junio de 2014 el órgano instructor solicita de la Gerencia de Salud mencionada que el Servicio de Mantenimiento identifique al operario controlador del servicio al que se hace mención en el informe de 22 de agosto de 2013 -al que se ha hecho alusión en el Antecedente Segundo- y que se le remita una copia del informe presentado por la mercantil --.

El 18 de agosto de 2014 se recibe una nota interior de la Gerencia con la que se adjunta el informe emitido por x, Encargado de --,--, esto es, la empresa según parece adjudicataria del servicio de mantenimiento, el anterior día 13, en el que expone que "El día 13 de Agosto de 2013 estando prestando mis servicios como Encargado, la mañana de ese día, fui requerido por el trabajador del turno de mañana del aparcamiento del Hospital (aunque no recuerdo su nombre sí puedo asegurar que es la persona que habitualmente trabaja tanto en el aparcamiento de público de delante como el que está en la parte trasera del Hospital), y presentándome allí, me informa que ha habido un incidente que le había comentado una señora que se había identificado como la hija de la accidentada refiriéndole a él que dicha caída aunque no le había pasado nada a su madre, aun así habían decidido acudir a urgencias y poner una reclamación. Recuerdo que dicho trabajador de la empresa del aparcamiento me dijo que le había comentado que si no le había pasado nada, por qué iba a poner una reclamación, contestando la hija que "por si sí o por si no" la iba a poner de todas formas.

El encargado de la empresa de aparcamiento me avisó a mí para comentármelo como algo anecdótico y que lo tuviera en cuenta, por si existía alguna posible reclamación más adelante. En cualquier caso, a continuación ambos nos dirigimos al lugar señalado por la hija como sitio de la caída, para tratar de ver la posible causa de la misma, comprobando que entre la línea divisoria de la plaza del aparcamiento 86 y 87 había un hilo de agua clara tratando de advertir su posible origen, no encontrando a simple vista certeza del mismo".

UNDÉCIMO.- Con fecha 18 de diciembre de 2014 se confiere a la reclamante, a la compañía aseguradora del Servicio consultante y a las mercantiles interesadas el correspondiente trámite de audiencia a los efectos de que puedan formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tengan por convenientes.

El 9 de enero de 2015 x, como representante de --, -- presenta un escrito de alegaciones en el que reitera el contenido de las manifestaciones que ya realizó x en el mes de junio de 2014.

Junto con el escrito acompaña una copia de la escritura de apoderamiento otorgada a su favor.

DUODÉCIMO.- Con fecha 12 de junio de 2015 se formula la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no apreciar la concurrencia de los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el pasado 6 de julio de 2015.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, la reclamante está legitimada para solicitar una indemnización por el daño que alega.

En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional desde el momento en que se imputa el daño a los elementos materiales en donde se presta dicho servicio público, concretamente, al aparcamiento público del Hospital Morales Meseguer, al que acudió la reclamante acompañada de otra persona, según parece x, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real en el que se produce el daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio.

Así, ya indicamos en nuestro Dictamen núm. 153/2004 que "lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio".

Por otro lado, tampoco obsta que la gestión del aparcamiento se realice de forma indirecta a través de una empresa concesionaria (en este caso, --) o que, aunque existen dudas al respecto ya que lo rechaza su representante legal -y es una cuestión que debiera haber quedado resuelta en el curso de la instrucción del procedimiento-, otra mercantil (--,--) pudiera ser la encargada del servicio de mantenimiento de esas instalaciones.

Como se ha expuesto en numerosos Dictámenes de este Órgano consultivo (como los números 113 y 160 de 2008; 194 y 250 de 2010; 64, 110 y 156 de 2012, y 40, 54, 82 y 140 de 2014, entre otros), esa circunstancia no exonera de responsabilidad a la Administración, ya que debe tenerse en cuenta que la responsabilidad patrimonial es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, pueda determinarse que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización debiera ser el contratista.

II. De la lectura del expediente se deduce que la reclamación se presentó dentro del plazo de un año que se establece en el artículo 142.5 LPAC por lo que se debe entender que la acción de resarcimiento se interpuso de manera temporánea.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos y, particularmente, que se ha traído al procedimiento a las mercantiles que gozaban de la condición de interesadas por tener derechos que puedan resultar afectados por la resolución que se adopte (art. 31.1.b) LPAC).

También se advierte que el defecto inicial que pudo apreciarse como consecuencia de la presentación de la primera reclamación por parte de x, sin que acreditase la representación de la interesada, quedó subsanado desde el momento en que ella misma presentó una segunda solicitud de indemnización el 24 de septiembre de 2013.

No obstante, conviene destacar que se ha sobrepasado en exceso el plazo de tramitación del procedimiento al que se refiere el artículo 13.3 RRP.

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula, de manera primordial, en el artículo 139 LPAC cuando establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

II. En el caso que nos ocupa se puede considerar acreditado, por la documentación clínica que obra en el expediente, que la interesada fue asistida el 13 de agosto de 2013 en el Servicio de Urgencias mencionado, donde se apreció que presentaba dolor en la región dorso-lumbar debido, según ella misma refirió, a que había sufrido una caída en el aparcamiento del hospital. No se constató que se hubiera producido ninguna fractura y se le diagnosticó que padecía dorsalgia postraumática. Así lo confirma el Jefe del Servicio de Urgencias aludido, que explica asimismo en su informe que se le prescribió a la reclamante un tratamiento para su dolencia y que se le indicó que se sometiera a control y revisión de su médico de cabecera.

Como se recoge en el documento que detalla los episodios asistenciales de la reclamante en la sanidad pública (folio 119 del expediente), la peticionaria fue remitida el 17 de agosto a fisioterapia para valoración y fue asistida el día siguiente. Se advirtió que experimentaba dolor a la palpación de espinosas, dorsales y paravertebrales. Asimismo, se pone de manifiesto que recibió el alta el 2 de octubre siguiente, ya que refirió haber hecho la rehabilitación particular.

Lo que se ha expuesto permite considerar que la afección descrita resulta compatible con el sufrimiento de una caída como la que relata la reclamante, a pesar de que en la historia clínica se da cuenta de algún episodio previo, en el año 2008, de lumbalgia postraumática (folio 11) que presenta cierta similitud con el que aquí se analiza y que no parece que se debiera a ninguna caída.

No obstante, resulta necesario poner de manifiesto, de manera inicial, que la reclamante no ha acreditado que se le haya producido un daño real y efectivo (más allá del lógico dolor de espalda derivado del posible impacto contra el suelo) como consecuencia del accidente al que hace referencia en su solicitud de resarcimiento. De hecho, ni en la reclamación que se interpuso el propio día de la caída en cuestión, esto es, el 13 de agosto de 2013, ni el escrito de que presentó el 24 de septiembre siguiente la interesada hace alusión, detalla o precisa las secuelas que pudieron derivarse de ese hecho ni acredita que tuviese que pedir una baja laboral, por ejemplo. Y también es significativo que no llegara a evaluar el alcance económico de la indemnización que solicita a pesar de que el órgano instructor le formulara un requerimiento a tal efecto y de que tuviera asimismo ocasión de realizarla en el trámite de audiencia correspondiente.

Pero es que, además de esa falta de concreción de la posible lesión que alega, tampoco se dispone en el expediente de ningún elemento de prueba que permita conocer la mecánica o el modo en que se produjo la caída ni las causas o circunstancias que pudieron haberla provocado, si bien la interesada señala en su reclamación que se produjo porque el suelo estaba mojado y con charcos.

Y ello, a pesar de que el Ingeniero del Servicio de Mantenimiento de la Gerencia de Salud apunte en su informe que el motivo de la caída pudo deberse a la existencia de un "hilo de agua sobre la línea blanca divisoria de las plazas de aparcamiento 87, 86 y perpendicular al muro perimetral de la planta sótano del parquin público trasero" y de que "la intersección del muro perimetral con el suelo del parquin, enfrente de la plaza señalada con el nº 87, ofrece signos de filtración", cuya existencia y origen resultaba desconocida hasta ese momento. También lo reconoce x, Encargado de la mercantil --, -- en su informe de 13 de agosto de 2014.

En este sentido, si se considera que el título de imputación del daño por la reclamante consistiría en la supuesta omisión del deber de mantener el suelo del aparcamiento debidamente limpio y seco, para evitar posibles caídas de los usuarios, se debe señalar que la mera existencia de una mancha de agua en aquel lugar no constituye por sí misma un elemento suficiente para considerar acreditada la existencia del debido nexo causal entre la prestación del servicio público y los daños sufridos por la interesada.

Así, por muy objetiva que sea la responsabilidad patrimonial, la apreciación de la concurrencia del nexo causal exige que quede constatado, en primer lugar, que los hechos se produjeron como consecuencia directa del funcionamiento del servicio público, tal y como relata la interesada.

Sin embargo, se debe destacar que la peticionaria no ha llegado a proponer la práctica de ningún medio de prueba, ni tan siquiera la testifical de la persona que, al parecer, la acompañaba en aquel momento, es decir, de x, que bien pudo haber presenciado el percance y haber atestiguado que se produjo en aquel lugar y debido a la existencia de esa pequeño hilo de agua.

La interesada también pudo haber demandado que fuese llamada para ofrecer su testimonio la persona encargada del aparcamiento a la que hace referencia en su reclamación de 24 de septiembre ya que, según expuso, le ayudó a incorporarse del suelo, tras la caída. Ofrece extrañeza que no le solicitase en aquel momento sus datos personales para que pudiese declarar lo que sucedió si resultaba necesario, como consecuencia de la reclamación que tenía intención de presentar. No obstante, conviene dejar apuntado que según explica en su informe x, parece que aquella persona, que debió ser el encargado del parking, pudo no haber presenciado el accidente, ya que le dijo que a él se lo había comentado una señora que se había identificado como la hija de la accidentada.

Resulta sorprendente, por tanto, que la interesada no desplegara el menor esfuerzo probatorio acerca de que la causa del accidente resulte atribuible al funcionamiento del servicio público, a pesar de que le corresponde llevarlo a cabo de conformidad con la regla de distribución de la carga de la prueba que se contiene en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que es de aplicación en materia de procedimiento administrativo.

Esa circunstancia, es decir, la falta de acreditación de que la caída se produjera en el aparcamiento y de la causa que pudo provocarla, ha eximido en el presente supuesto de la necesidad de realizar una valoración de los hechos sobre la base de los estándares de prestación que conforman el servicio público, y de la obligación de determinar el momento aproximado en que el vertido de agua pudo producirse. De manera contraria, lo que se ha expuesto impide considerar que exista la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público sanitario que en este caso, como se ha dicho, se imputa al estado de las instalaciones hospitalarias y no a ninguna asistencia médica, y el daño por el que se reclama, no evaluado.

Como conclusión se debe apuntar que no ha resultado debidamente acreditado que la caída se produjera en realidad en el aparcamiento del centro hospitalario ni, particularmente, que se debiera al motivo que refiere la peticionaria, esto es, a que el suelo estuviera mojado y hubiera charcos. Tampoco, que como consecuencia del accidente se le hubieran ocasionado unas secuelas que debieran ser objeto de resarcimiento. Por esas razones, no se puede considerar que se produjera un mal funcionamiento del servicio público sanitario y no procede declarar, en consecuencia, responsabilidad patrimonial alguna de la Administración sanitaria regional.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada por considerar que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública sanitaria, y de manera concreta la realidad y efectividad del daño alegado y la relación de causalidad que debe existir entre él y el funcionamiento del servicio público sanitario.

No obstante, V.E. resolverá.