Dictamen 229/16

Dictamen nº 229/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 30 de agosto de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 7 de julio de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de "--" y de x, por daños sufridos en el vehículo de éste a causa de accidente de circulación (expte. 282/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- El 25 de marzo de 2014 se presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigido a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, formulada por x, en representación de "--" y de x por los daños sufridos en el vehículo de éste, con matrícula --, a causa del accidente producido el 5 (el 6, según el informe de la Guardia Civil, que cifra la hora del accidente sobre las 22.30 horas) de abril de 2013 en la autovía RM-15, Alcantarilla-Caravaca de la Cruz, p.k. 57,800, debido a la colisión con un animal (luego se comprobó que se trataba de una zorra) que cruzó la calzada, sin que pudiera realizar maniobra alguna que lo evitara, ocasionando daños en dicho vehículo por importe de 679,18 euros, según informe pericial que aporta. Asimismo adjunta a efectos probatorios un informe, sin fecha, de la Guardia Civil, Destacamento de Tráfico de Caravaca de la Cruz, sobre el accidente. Solicita que, de la citada cantidad, se abonen 180 euros al titular del vehículo y 499,18 euros a la compañía aseguradora, subrogada a estos efectos en los derechos del primero por haberle satisfecho esta última cantidad en cumplimiento del contrato de seguro concertado, según documentación que aporta.

  Como fundamento de la reclamación, en síntesis, alega que existe responsabilidad de la Administración regional, titular de la autovía, porque no había señalización que indicara la presencia de animales sueltos y porque los elementos estáticos de protección perimetral exigidos a las autovías deben impedir el acceso de animales a la misma.

  Adjunta también diversa documentación sobre el vehículo y su titular.

  SEGUNDO.- Con fecha 3 de abril, de 2014 el órgano competente de la citada Consejería acordó la incoación del correspondiente procedimiento y requirió al interesado para la subsanación y mejora de la reclamación. A la vista de dicho requerimiento, el siguiente 10 de julio presentó diversa documentación.

  TERCERO.- Solicitada a la Guardia Civil, Destacamento de Caravaca de la Cruz, copia de las diligencias instruidas por el referido accidente, mediante oficio de 14 de abril de 2014 el Agente autor del informe presentado por el reclamante viene ratificar lo expresado en el mismo sobre la realidad y causa del accidente.

  CUARTO.- Solicitado el informe preceptivo a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 9 de septiembre de 2014, en el que, tras reconocer la titularidad regional de la autovía RM-11, y a la vista del previo informe (obrante posteriormente en el expediente, fechado el 8 de septiembre de 2014, f. 157 y sgtes.) y la documentación aportada por la concesionaria del servicio de conservación y mantenimiento, expresa lo siguiente: que no se tuvo conocimiento en su momento del suceso, como se advierte en los partes de vigilancia del día en cuestión; que en diferentes puntos de la autovía existen señales de advertencia P-24, por existir diversos cotos de caza colindantes con la autovía; que es imposible impedir en todo caso la presencia de animales en ella, ya que pueden acceder por los accesos previstos para los vehículos, destacando que cerca del p.k. 57,800, lugar de la colisión, según el informe de la Guardia Civil, está el acceso "Salida 57, conexión con carretera RM-714", en el p.k. 58,00; que el día del accidente la concesionaria cumplió con la frecuencia mínima de paso establecida en el contrato, según acreditan los referidos partes, en los que consta que pasó por el p.k. 58 a las 22:05 horas (dirección Caravaca) y a las 22:18 (sentido Murcia), sin que advirtiera la existencia de animales sueltos (salvo en el p.k. 60, en que a las 0:55 horas se vieron dos perros sueltos, que fueron retirados por el vigilante) y sin que que el vallado perimetral tuviera desperfectos, por lo que no existió anomalía en el servicio público que genere la responsabilidad pretendida.

  QUINTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria de la citada Dirección General sobre la producción de los daños y su valoración, fue emitido el 10 de febrero de 2015, en el que, en síntesis, expresa que los daños reclamados se adecúan al accidente de referencia, sin objetar la valoración realizada por el informe pericial y la factura de reparación aportadas por el reclamante.

  SEXTO.- Mediante oficios de 31 de marzo 2015 se acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente para los interesados, presentando escrito la empresa concesionaria el 24 de abril de 2015, en el que viene a reiterar lo expresado en su previo informe de 8 de septiembre de 2014, coincidente con lo expresado en el emitido por la Dirección General de Carreteras.

  SÉPTIMO.- El 15 de junio de 2015 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que no concurre la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización.

  OCTAVO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

  A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).

  SEGUNDA.- Representación, legitimación, plazo de la acción y procedimiento.

  I. En primer lugar, se advierte que no consta en el expediente el apoderamiento del compareciente para reclamar en nombre de "--". Por ello, de conformidad con lo establecido en el artículo 32.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el órgano instructor deberá requerirle para la subsanación de tal deficiencia, debiendo estar a lo previsto en tal precepto en caso de que no se subsane, esto es, a acordar en la resolución final que no se tiene por formulada reclamación en nombre de la referida compañía.

  En cuanto a la legitimación activa, la citada entidad aseguradora, sin perjuicio de lo que resulte de la subsanación o no del indicado defecto de representación, está legitimada para solicitar indemnización por el importe de la reparación de los daños sufridos en el vehículo de su asegurado que hubiera efectivamente abonado, conforme al correspondiente contrato de seguro. Legitimación que ostenta por subrogación, para dicha cantidad y concepto indemnizatorio, en los derechos de su asegurado. Según la documentación aportada (vid. folio 2 y sgtes. exp.), dicha compañía abonó al correspondiente taller de reparación, en beneficio del asegurado, 499,17 euros, por lo que sería esta concreta cantidad, y no los 499,18 euros expresados en la reclamación, el importe económico respecto del que ostenta legitimación para solicitar su resarcimiento.

  El titular del vehículo, debidamente representado "apud acta" por el compareciente (f. 37 exp.), está legitimado para solicitar el resarcimiento de los 180 euros que reclama, vista la valoración de los daños según el informe pericial aportado.

  Por su parte, la Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.

  II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP, vista la fecha del accidente que motiva la reclamación y la fecha de presentación de ésta.

  III. En lo que se refiere al procedimiento, y al margen de la ausencia del debido requerimiento al compareciente para subsanar la antes referida falta de representación, cabe señalar que se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, constando la emisión del informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras y el emplazamiento de los interesados, incluyendo a la entidad concesionaria del servicio, cuya existencia no enerva el deber de la Administración de pronunciarse sobre la existencia o no de su propia y directa responsabilidad, sin perjuicio de determinar la responsabilidad del contratista si así procediera (que sería en tal caso subsidiaria frente al reclamante, en el sentido razonado por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes análogos al presente, a los que nos remitimos).

  TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.

  I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

  - Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

  - Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.

  - Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

  Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

  II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

  Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

  CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia de dicha relación de causalidad.

  I. En el presente caso, aun acreditada la realidad del accidente y los daños producidos por el mismo, procede la desestimación de la reclamación conforme a consideraciones reiteradamente expresadas por este Consejo Jurídico en casos similares al presente, en los que no se ha advertido la existencia de circunstancias generadoras de la pretendida responsabilidad patrimonial administrativa.

  En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal presente en la misma, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los artículos 139 y siguientes LPAC y la jurisprudencia.

  Así, este Consejo Jurídico ha asumido en numerosos Dictámenes lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:

  "En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".

  Ello es plenamente aplicable al caso de la autovía que nos ocupa, en donde los informes emitidos ponen de manifiesto la gran cercanía al lugar del accidente de uno de los accesos a la autovía (pp.kk. 57,800 y 58,00, respectivamente), sin perjuicio de que haya otros supuestos en los que la cercanía no sea tan grande, pero se pueda deducir que el animal pudiera haber penetrado en la calzada por tal acceso y haber recorrido una mayor distancia por la autovía sin ser atropellado. Asimismo, el reclamante no acredita, como tuvo la posibilidad de hacerlo, la existencia de desperfectos en el vallado perimetral de la autovía en la zona del accidente que hubieren permitido presumir que tal fuera la causa del acceso del animal, además de que los informes emitidos expresen justamente lo contrario.

  II. En cuanto a la alegada falta de la señalización prevista en la normativa de tráfico y circulación de vehículos a motor sobre presencia de animales en la calzada, este Consejo Jurídico se ha pronunciado asimismo reiteradamente, como lo demuestra el Dictamen nº 324/14, de 24 de noviembre:

  "En lo que atañe específicamente a la cuestión de fondo planteada en el expediente, debe ratificarse lo expresado por este Consejo Jurídico en sus Dictámenes 173/2009, 101/10 y 305/13, recaídos en casos similares al presente.

13

  En aquéllos, expresamos que el Consejo de Estado ha tenido la ocasión de pronunciarse en diversos dictámenes sobre cuestiones similares a la presente, concluyendo que la mera existencia de un coto de caza próximo a una carretera, como sucede en el presente caso, no era circunstancia suficiente para que, en todo caso, debiera colocarse la señal P-24, establecida en la reglamentación de tráfico para indicar la posible existencia de animales salvajes sueltos con peligro para la circulación.

  Así, en el Dictamen 1619/08, de 13 de noviembre, dicho Órgano Consultivo expresaba que "tampoco concurre la circunstancia contemplada por la disposición adicional 9ª de la Ley de Seguridad Vial en la redacción dada por la Ley 17/2005, de 19 de julio, puesto que no se aprecia una posible responsabilidad de la Administración ni en el estado de conservación de la vía ni en su señalización. En efecto, aunque la propuesta de resolución entiende que es responsable la Administración del Estado por razón de la falta de señalización (la señal P-24, que debe advertir de la presencia de animales sueltos), ello no es así. No se trata de un tramo de vía donde habitualmente tenga lugar este tipo de sucesos ni por tanto quepa prever la presencia de animales sueltos. La existencia de un coto de caza en los alrededores no significa que necesariamente haya de presumirse la falta del debido cuidado para sus terrenos, de suerte que sea previsible la presencia de animales sueltos y deba señalizarse este hecho. Cuando en algún caso se ha apreciado la procedencia de indemnización no ha sido por la falta de la posible señalización, sino por otras circunstancias relacionadas con la conservación y vigilancia de la vía, que aquí no concurren". En el mismo sentido, sus dictámenes 837, 1865 y 2218/08, y 24 y 309/09.

  Aunque en dichos dictámenes del citado órgano consultivo estatal no se expresaba la "ratio" última de lo allí razonado, en nuestros citados Dictámenes señalábamos que era lógico inferir que el fundamento de lo razonado residía en el hecho de que, ante el elevado número de cotos de caza existentes en el territorio, la colocación en todos los casos de estas señales podría producir un efecto contrario al pretendido, ya que su elevado número en las carreteras las convertiría en rutinarias para los conductores, en detrimento de los casos en que la advertencia del peligro de animales sueltos, por constatarse efectivamente esta última circunstancia, hubiera de ser más necesaria y relevante para la seguridad del tráfico.

  En parecida línea, la SJCA nº 1 de Oviedo, de 21 de enero de 2008, resuelve un supuesto en el que la carretera en donde acaece el accidente transcurre por un coto de caza y zona boscosa; establece dicha sentencia que "la necesidad de existencia de señalización P-24, de paso frecuente de animales, conforme al art. 149.5 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, no se ve cumplida por el dato de que transcurra dicha carretera por zona boscosa (algo por lo demás predicable de muchas carreteras en nuestra región), sino por el dato específico de que exista un paso frecuente de animales, extremo éste cuya acreditación pasaría por ejemplo por la existencia de otros accidentes en ese mismo lugar o zona (o) por la irrupción de animales en la calzada, extremo éste (que) no consta acreditado o intentado acreditar en autos".

  Por todo ello, decíamos en nuestros citados Dictámenes, debe considerarse que la referida señalización está indicada cuando conste un avistamiento o paso frecuente de animales en la calzada o la existencia de accidentes por esta causa, siendo así que, en el caso planteado, el informe de la Dirección General de Carreteras expresa que no consta tal circunstancia en el tramo de carretera de que se trata, ni el reclamante ha acreditado otra cosa".

  En el caso que nos ocupa, no sólo no se ha acreditado la presencia frecuente de animales en la calzada en la zona del accidente en cuestión, lo que bastaría para desestimar la alegación del reclamante, sino que, además, los informes emitidos señalan que en la autovía de referencia existen varias señales P-24 por la existencia de varios cotos de caza (a pesar de que ello no es "per se" y sin más consideración causa que justifique dichas señales, según se expuso).

  III. Por último, y como hemos señalado en diversos Dictámenes siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, debe añadirse que la doctrina anteriormente expuesta en relación con las obligaciones administrativas en materia de vigilancia y seguridad viaria se resume en el criterio, más general, asimismo reiterado por la jurisprudencia y doctrina, de que el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., el propietario del animal suelto que irrumpe en la calzada, o en los supuestos en que pudiera declararse la responsabilidad del titular del predio del que proviniera el animal, en su caso).

  IV. Conforme con las precedentes consideraciones, en el presente caso no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- No se ha acreditado la representación del compareciente para reclamar en nombre de "--", por lo que habrá de estarse a lo indicado al respecto en la Consideración Segunda, I, del presente Dictamen.

  SEGUNDA.- Entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización no existe la adecuada relación de causalidad exigible para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen. En consecuencia, y sin perjuicio de lo indicado en la Conclusión anterior, la propuesta de resolución dictaminada, en cuanto es desestimatoria de la reclamación por tal causa, se informa favorablemente.

  No obstante, V.E. resolverá.